2025年，全球发展合作面临多重挑战与转型：官方发展援助大幅下滑、人道主义需求创历史新高、美国、欧盟等主要捐助国调整战略重心，在地缘政治、财政压力与可持续发展目标之间寻求平衡，全球卫生、基础设施、气候与教育等关键领域的合作模式正在重塑。联合国系统和多边开发银行加快深化改革以提升效率、协同与适应性，混合融资和人工智能应用则成为重要支撑。国际发展观察和您一起回顾2025年国际发展领域的政策变化、资金流向与技术趋势。
○ 美国援助转向冲击全球发展体系
○ 欧盟将发展合作纳入地缘战略
○ 塞维利亚大会：混合融资主流化
○ 世卫大会通过《大流行协定》
○ COP30：气候治理务实进展与创新
○ 联合国及多边开发银行加快深化改革
○ AI重塑发展合作
○ 援助骤降严重冲击发展中国家
○ 人道援助需求激增资金缺口扩大
○ “小而美”项目精准惠及发展中国家
自特朗普执政以来，美国对外援助政策发生重大转向，其核心在于以“美国优先”为指导，系统性拆解并重塑传统发展合作体系。通过冻结与削减对外援助预算、退出多个多边组织、撤销美国国际发展署（USAID），以及颁布《“美国优先”全球卫生战略》等一系列举措，美国不仅在援助资金流向和机构设置上作出调整，也从理念层面动摇了战后形成的国际发展合作共识。1 月，美国国务院暂停对外援助，以“重新评估和定位”援助，使其与本届政府“美国优先”的对外政策保持一致。美国随后关闭USAID总部，并于 7 月正式撤销这一运营 60 余年的机构，其剩余项目中符合特朗普政府政策导向的部分被移交至美国国务院继续管理。特朗普在就职当日签署行政令，宣布美国再次退出《巴黎协定》，并启动退出世界卫生组织（WHO）的程序；此后，美国退出联合国人权理事会，并停止向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处提供资金。7 月，美国第三次宣布退出联合国教育、科学及文化组织（UNESCO）。美国援外结构正从减贫、公平和社会部门投入，转向地缘政治高度相关的领域，特别是卫生安全、边境控制、关键矿产与供应链项目。在 9 月发布的《“美国优先”全球卫生战略》框架下，卫生预算强调防范跨境疫情对美国本土的威胁，而对最贫困国家公共卫生体系的长期投入则明显承压。美国预算收缩和高度不确定性削弱了其在多边体系和双边发展合作中的“锚定”作用，迫使其他捐助国与多边开发机构在资金和议程上填补空白。对受援国而言，2025 年的美国外援调整不仅意味着资源减少，更意味着规则和预期发生改变，各国需在更加碎片化、政治化的援助环境中重新平衡来自欧盟、中国等新兴经济体及多边开发银行等不同渠道的资金与条件。地缘政治格局变化与财政预算收缩的双重压力，正促使欧盟系统性调整其对外政策，将发展合作日益作为服务更广泛地缘政治和战略目标的工具。近年，欧盟成员国普遍削减传统官方发展援助规模，并将资源重新配置至支持乌克兰、国防开支、移民治理等优先议题。法国2026年预算计划削减约7亿欧元（约8.24亿美元）对外援助。德国2026年人道主义预算降至10.5亿欧元（约12.36亿美元），不到上一年的一半。2024年12月，瑞典宣布削减约100亿瑞典克朗（约10.89亿美元）对多个非洲国家的发展合作资金。与此同时，欧盟正在重构其发展合作工具与机制，使其与外交和地缘政治目标更为紧密地结合。传统以ODA赠款支持最不发达国家和脆弱国家在卫生、教育和社会领域开展减贫项目的模式明显收缩。取而代之的是，以“全球门户”（Global Gateway）和睦邻、发展及国际合作工具（NDICI）为核心的“贷款 + 担保 + 混合融资”组合，以及公私伙伴关系（PPP）模式，重点投向基础设施、交通、能源和数字领域。欧盟期望通过工具组合的灵活运用，根据不同国家的发展阶段和政治背景“量身定制”合作方案，同时利用有限的ODA资源催化公共和私营投资。与此同时，发展合作的条件化与交易化趋势愈发明显。合作关系不再仅围绕减贫目标展开，而是更加明确地与伙伴国在移民管控、能源合作及地缘政治立场上的承诺挂钩，援助政策与产业政策、制裁工具和经济安全议程深度交织。这一转向表明，欧盟已不再单纯将发展合作视为实现联合国可持续发展目标（SDGs）的政策工具，而是作为推进全球战略重点的综合性手段。2025年或成为欧洲国际发展援助从“发展政策”向“一体化战略支出”模式转型的重要节点。
2025年7月，第四届联合国发展融资大会（FfD4）在西班牙塞维利亚举行。会议通过政府间成果文件《塞维利亚承诺》（Seville Commitment），集中反映了当前全球发展融资体系面临的结构性困境，也标志着国际社会在应对发展融资问题上的一次重要方向性转变。大会指出，以官方发展援助（ODA）和多边贷款为主导的传统融资模式，已难以匹配现实需求。联合国（UN）和世界银行（WBG）的数据表明，实现SDGs仍存在每年高达数万亿美元的融资缺口。高利率环境、债务脆弱性上升以及资本持续外流，进一步抬高了发展中国家的融资成本。与此同时，主要捐助国普遍面临财政约束，对外援助日益政治化，使多边融资的可预期性和总体规模同步下降。围绕“为可持续发展重塑全球融资体系”的核心议题，大会将混合融资（blended finance）从相对边缘的技术性工具，提升为发展融资体系中的关键路径之一。《塞维利亚承诺》及其配套“行动平台”明确提出，应将公共资金、开发性金融和政策性工具作为“风险缓冲器”，以系统性方式撬动私营资本进入基础设施、气候转型、卫生和社会服务等关键领域。这一思路反映了国际共识的深刻转变，即公共资金的首要功能不再是直接填补融资缺口，而是通过降低风险、改善项目可融资性和放大资本规模，发挥“资本催化剂”作用。在这一框架下，多边开发银行、国家开发金融机构以及出口信贷工具，被赋予更明确、更主动的资本动员与风险分担角色。总体而言，塞维利亚大会标志着国际发展融资进入“公私混合、多方协作”的新阶段。其实际成效，将取决于公共部门能否以清晰规则、透明机制和公共目标，对资本进行有效引导和约束，确保资金真正投向贫困、气候变化、教育和卫生等最紧迫的全球发展挑战。
（图/Anja Niedringhaus, AP）
2025年5月，第78届世界卫生大会（WHA）通过《世界卫生组织大流行协定》（WHO Pandemic Agreement），标志各国在新冠疫情后首次以法律约束力形式，系统修订全球大流行病预防、准备与响应（PPR）体系。该协定被视为对《国际卫生条例（2005）》的重要补充，也代表全球卫生多边合作制度性推进。协定确立公平、团结、“同一健康”（One Health）理念及强化世卫组织协调职能为核心原则。制度设计上，强调增强各国公共卫生体系、完善跨部门、跨区域监测预警网络、推动病原体样本与数据共享，并探索建立协调的全球融资机制，支持低收入国家履约。协定还提出构建全球卫生应急供应链与物流网络，鼓励成员在疫苗、药物和诊断产品领域开展技术转移与产能布局，降低对少数生产国依赖，同时明确世卫组织无权强制成员采取封锁、强制接种或关闭边境措施，以回应国家主权关切。总体来看，《大流行协定》是在新冠疫情经验基础上形成的国际法律框架。一方面，协议确认多边合作机制及世卫组织平台合法性，有助在地缘政治分化背景下维持全球卫生规则共识；另一方面，落实仍面临挑战。资金可持续性不明，如何确保新增和可预测资源尚未明确；病原体共享、知识产权保护与产业激励之间分歧显著，发达国家和主要疫苗生产国担忧削弱创新动力，而发展中国家担心重演疫情中“获取滞后、价格高昂”的结构性不平等；此外，监测与问责机制相对温和，缺乏强制约束，实际效力在很大程度上依赖成员国政治意愿与同侪压力，而非硬性制裁。2025年11月，《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第三十次会议（COP30）在巴西贝伦举行。会议通过《全球动员：团结协作应对气候变化挑战》总体协议（Global Mutirão），在推动未来气候行动方向方面取得一定进展的同时，也集中反映了各方之间依然存在的深层分歧。缔约方在COP30上就若干关键议题达成共识。各国重申自愿合作框架，承诺继续落实《巴黎协定》，努力限制全球升温并推动温室气体减排。会议同意到2035年将全球气候适应资金规模提升至2025年的三倍。COP30还首次将“贸易与气候”议题纳入气候协定的正式文件，并启动首个围绕贸易问题的专项工作流程，凸显贸易政策在全球气候议程中的日益重要性。此外，会议提出多项旨在加快全球气候行动的机制性倡议，包括全球实施加速器（Global Implementation Accelerator）和“1.5°C贝伦任务”（Belém Mission to 1.5°C）。这些倡议均属于自愿性安排，旨在加强气候目标落实、促进技术合作与政策协调。然而，尽管有超过80个国家呼吁制定明确的化石燃料淘汰路线图，最终协议并未纳入具体承诺，也未就全球统一的淘汰路径达成一致，仅建议各国基于自愿原则制定本国路线图。同时，由于缺乏具有法律约束力的全球协议，在推动具体减排目标和落实《巴黎协定》承诺方面进展有限，全球排放差距依然显著，实现1.5°C温控目标面临持续而严峻的挑战。总体来看，COP30的成果更接近于“务实妥协而非突破”，但仍具有一定的中长期制度性意义：一是强化了对《巴黎协定》长期目标的政治承诺，强调从“承诺”向“执行”的转变；二是推动森林保护和气候适应融资议题进一步主流化，使全球气候治理不再仅聚焦减排本身；三是凸显多元气候融资机制以及公共与私营资本协同的重要性。
2025年，极端气候、公共卫生风险以及社会不信任感上升等多重全球性挑战，持续考验联合国系统的应对能力。主要成员国资金延迟或拖欠，导致联合国面临严重预算压力和持续性资金削减。12月，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯提议在2026年削减联合国核心预算5.77亿美元，并裁减超过18%的岗位。2025年也成为联合国制度性自我重塑的关键一年。3月，古特雷斯启动“联合国80周年倡议”，旨在在资源日益紧张、议程不断扩张的背景下，通过加强授权改革、优化资源配置、提升系统绩效和推动可持续融资，打造更加高效、协调且具备适应性的联合国体系，以应对日益复杂的全球挑战。11月发布的《联合国80周年倡议行动计划》，明确了联合国数十年来最为全面的全系统改革路径，提出87项具体行动，涵盖从维和行动、人道主义响应到技术应用、共享服务和机构整合等多个领域。联合国发展系统机构被系统性纳入合并、裁撤或功能重塑的讨论之中，同时进一步强化驻地协调员（RC）体系，推动联合国从“项目化竞争”向以国家合作框架为核心的长期、可持续协作模式转型。多边开发银行（MDBs）在二十国集团（G20）《迈向更大、更好、更有效的多边开发银行路线图》指导下持续深化改革。一是向跨机构协同合作转型，以提升整体发展影响力。多家多边开发银行签署互信与合作协议，世界银行集团（WBG）与非洲开发银行（AfDB）联合发起“Mission 300”倡议，目标是在2030年前推动约3亿非洲人口获得稳定、可负担的电力接入，以缓解长期制约非洲发展的能源可及性瓶颈。二是推进资本结构改革和资本充足性框架（CAF）优化，以提升可投放贷款规模。相关分析认为，世界银行在未来十年内有望新增超过1000亿美元的放贷能力。三是进一步推动气候融资与发展优先议程的融合，以弥补全球气候资金缺口。多边开发银行共同承诺年均提供1200亿美元气候融资，并加大对气候适应和私营部门参与的重视。AI重塑发展合作
近年来，人工智能（Artificial Intelligence，AI）正成为重塑发展合作模式、推动全球可持续发展的关键变量。在积极层面，AI显著提升了国际发展的效率与精准性。基于AI的数据分析与预测工具，可更准确识别援助受益群体并优化供应链管理。世界粮食计划署的“Building Blocks”系统结合AI、区块链和生物识别技术，减少重复登记与资源浪费，提升了人道主义援助的效率与公平性。生成式AI还为一线执行机构提供项目建议书撰写、项目管理和监测评估支持，帮助小型非政府组织（NGO）弥补能力短板，缩短项目准备周期，并提高与不同捐助方要求的匹配度。AI同样在参与式治理中发挥作用。联合国儿童基金会（UNICEF）的U-Report平台，以及联合国难民署（UNHCR）部署的AI聊天机器人，使受益人能够全天候反馈需求和获取信息，帮助捐助方动态优化项目设计，并缓解一线执行能力不足的问题。然而，在提升效率的同时，AI也放大了公平与治理层面的挑战。联合国开发计划署（UNDP）指出，若缺乏监管与能力建设，发达国家可能凭借算力和人才优势率先获取生产率红利，而低收入国家则面临被进一步边缘化的风险。由于训练数据分布不均，AI模型若缺乏本地化校准，可能在受援对象识别等环节系统性排除边缘群体。此外，AI引入对部分岗位形成替代压力，在预算收紧背景下加剧组织内部不安；同时，其应用还带来数据安全、隐私保护和能源足迹等问题。在冲突地区和难民环境中，敏感数据的集中与跨境处理若缺乏严格治理，可能引发严重安全风险。展望未来，多边开发银行和联合国系统或从传统实体项目援助，逐步转向为发展中国家提供算力、数据治理、监管能力和人才培养等“AI基础设施援助”。发展合作将从资金与项目谈判，转向围绕技术与规则的协商。若缺乏包容性的全球治理框架，AI甚至可能加剧地缘政治阵营化，带来“AI标准碎片化”的新风险。
在疫情后的短暂恢复后，2025年官方发展援助（ODA）再度下行。经济合作与发展组织（OECD）预计，发展援助委员会（DAC）成员国净ODA下降9%至17%，对最不发达国家的双边援助可能下降13%至25%。对多边机构的削减或引发对最贫困国家和关键服务领域的二轮资金收缩，逆转全球卫生和减贫进展。联合国《2025年可持续发展目标报告》显示，全球仅约35%的SDGs目标按计划推进，近一半进展缓慢，18%倒退至2015年基线以下。发展中国家首当其冲。撒哈拉以南非洲国家援助资金预计下降16%至28%，直接挤压卫生、教育和气候投资。例如，刚果民主共和国援助中断影响数百万民众，索马里和中非共和国国民可支配收入明显下滑。卫生领域受冲击尤为显著，援助降幅预计达19%至33%。2023至2025年，全球五岁以下儿童死亡长期下降趋势逆转。若援助持续削减，到2030年发展中国家可能新增2260万人死亡，其中包括540万名五岁以下儿童。尽管形势严峻，2025年仍有积极信号。多边开发银行通过改革资本充足性框架新增约6500亿美元贷款能力；中国等新兴捐助方通过基础设施和南南合作支持发展中国家能力建设。同时，人工智能在提升援助效率和智能管理方面展现潜力，但也可能加剧数字鸿沟。在多重压力下，部分发展中国家正转向“自力更生”发展路径，通过动员国内资源、深化区域合作和拓展多元投资伙伴，推动更具韧性增长。部分非洲国家提高公共卫生投入。2025年11月，赞比亚、津巴布韦和刚果民主共和国（DRC）相继增加计划生育预算，显示国内政策调整成为弥补关键领域缺口的重要手段。2025年成为人道主义“高需求常态化”的一年。苏丹、乌克兰和加沙等地的冲突长期化，叠加极端气候事件频发和大规模人口流离失所，使全球人道主义需求持续处于历史高位。世界粮食计划署（WFP）指出，2025年，全球74个国家约3.43亿人面临突发性粮食不安全问题，较上一年增加约10%。粮食不安全、基础卫生服务中断和儿童营养不良，正在多个地区演变为长期、反复出现的结构性风险。与此同时，人道主义援助资金缺口进一步扩大。联合国人道主义事务协调厅（OCHA）报告显示，2025年人道主义项目获得的资金降至过去十年来的最低水平，实际覆盖人数仅达到原计划目标的约65%。资金下降主要源于美国、欧洲主要援助国和北欧国家等传统捐助方普遍收紧人道主义预算，资源被重新配置至国内支出、国防和地缘政治优先事项。尽管阿联酋等部分新兴捐助国和区域性资金有所增长，但规模远不足以弥补传统捐助国的系统性收缩。此外，人道主义援助面临的政治化、碎片化和安全风险不断加剧。加沙地带人道援助所遭遇的困境和争议，凸显了在高度政治化冲突环境中坚持人道原则的现实难度。这些变化既反映出当前全球治理体系的脆弱性，也预示着2025年或成为人道主义体系进入再平衡阶段的重要节点。未来的人道主义行动将不得不在“覆盖更少”与“介入更深”之间作出更艰难选择，这不仅考验操作层面的执行能力，也考验国际社会维护人道主义原则与全球责任的政治意愿。在此背景下，《联合国80周年倡议行动计划》提出推动落实新的人道主义契约，通过简化应急响应流程、整合供应链和扩大公共服务能力，提升有限资源的使用效率。2025年2月，国家国际发展合作署发布《国际发展合作的中国实践》之“小而美”项目篇。作为中国国际发展合作的核心模式之一，“小而美”项目贴合当地需求，鼓励多方参与，并注重绿色低碳等核心理念，精准回应广大发展中国家的现实发展诉求。项目重点聚焦减贫、农业、医疗卫生、教育和紧急人道主义援助等民生领域，具有规模适中、实施灵活、贴近社区、可复制推广等鲜明特点。通过实施“小而美”项目，当地民众生活条件得到改善，减贫进程和农业现代化得以推进。例如，过去十年间，中国在非洲建成24个农业技术示范中心，推广玉米密植等300多项先进适用技术，使当地农作物平均增产30%至60%，惠及100多万非洲小农户。2018年至今，中国还在40多个国家实施约900个紧急人道主义援助项目，并向30多个国家提供紧急粮食援助，有效保护了受灾国家人民的生命健康和基本生计。“小而美”项目标志着中国对外援助理念的转型：从以大型基础设施为主，转向更加注重人力资本、社区能力建设和社会韧性，契合联合国2030年可持续发展目标中关于减贫、健康、教育与就业的重点领域。在多边体系资金承压的背景下，中国通过与联合国机构合作实施“小而美”项目，成为全球南南合作的重要补充力量，提升了发展中国家对项目可控性和可见收益的认同。这一模式强化了中国的“发展型软实力”，以低政治条件、可操作性强的项目回应全球南方对务实合作的需求。总体而言，“小而美”项目已成为中国国际发展合作的标志性实践之一，在全球援助体系重塑过程中提供了一种更加灵活、以民生为核心的替代路径。
参考资料
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2025-12-31
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