导读

社会组织协商，是社会主义协商民主体系的重要组成部分之一。2015年，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确提出，“探索开展社会组织协商”。

为了提升社会组织对协商民主的认识和主动协商的意识，更好促进基金会行业和公益慈善事业发展，中国基金会发展论坛（CFF）秘书处特别策划“基金会参与社会组织协商”系列专访（点击此处订阅本专题>>>）。本期发布对清华大学公共管理学院副教授蓝煜昕的专访内容。

CFF：自2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，“探索开展社会组织协商”被纳入顶层设计议程。您和您的团队之前对“社会组织协商民主机制构建”有过较为系统的研究。您如何理解“社会组织协商”？

蓝煜昕：社会组织协商的内涵，实际上深深地根植于协商民主的理论和实践中。协商民主与选举民主存在很大的差异，总的说来，选举民主是刚性民主，而协商民主是柔性民主。作为选举民主的重要补充，协商民主坚持求同存异、包容体谅，既追求共识，又包容不同的意见，体现出广泛性与代表性相统一以及多样性与一致性相统一的原则。

社会组织协商是协商民主的重要组成部分，也是中国特色社会主义民主的重要体现。对于社会组织协商的界定可以从广义和狭义两个方面来考虑。广义的社会组织协商主要是指社会组织参与或组织的协商，既包括社会组织参与各级党委、人大、政协、政府及其有关部门发起的决策协商，又包括社会组织与社会、社会组织与企业乃至社会组织内部的协商。

狭义的社会组织协商主要立足于公共政策的视角，强调社会组织在公共事务和决策中的协商参与，包括作为协商主体参与由各级党委、人大、政协、政府等发起的协商，以及作为平台吸纳社会主体参与各级党委、人大、政府部门的协商。因此从狭义的概念上说，一些社会组织内部的协商以及其他不涉及公共事务事项的协商，并不属于社会组织协商。

在此背景下，较为宽泛的、广义层面的社会组织协商界定并不可取，而狭义的社会组织协商的内涵更加符合当前的需求。所以，我们当时的研究主要围绕狭义的社会组织协商概念展开。

应该说，社会组织协商是我国发展的时代要求。一方面，社会组织在我国的成长，使其已经成为不可忽视的社会、政治力量。随着社会组织数量和规模的增长，它们在人们日常生活中的影响越来越大，其作为民意代表和表达渠道的功能也越来越凸显。另一方面，社会组织协商与政党协商、人大协商、政协协商等其他协商渠道相比，具有社会性强、专业性强等独特优势，是其他协商民主渠道的重要补充，也是培养公民精神的重要场域。

CFF：在您看来，社会组织协商包含哪些类型？

蓝煜昕：依据社会组织与现有协商渠道所对应的领域来划分，可以分为政治协商、立法协商、政策协商、行业协商、社区协商、决策协商、应急协商等。从我们当年的研究统计数据来看，目前国内社会组织协商的发展尚不充分，总数较少且分布不够广泛。政治协商作为发展最多的协商，主要还是依托于政治协商制度在发挥作用，由于政治协商并不对具体政策议题或是法律进行讨论，因此这种协商所发挥的作用只是一个方向性的指引，对实际公共治理的影响十分有限。结合社会组织的民意代表特征和资源特征，未来应当将行业协商、社区协商、决策协商和应急协商作为发展社会组织协商民主机制的四大优先领域。

当然，社会组织在以上四种协商过程中所发挥的作用并不是一样的，行业治理、社区治理、应急协商中社会组织可作为协商平台发挥主导性作用，而在决策协商中社会组织应充分融入现有的制度化协商渠道。

CFF：2015年以来，您对社会组织协商的探索有怎样的整体观察？

蓝煜昕：从官方的角度，2015年以后，对社会组织协商的关注实际上是“降温”了。2015年社会组织协商的提出，其实是落实十八届三中全会中关于“加强社会主义民主政治制度建设”的结果，是从“五位一体”中政治建设的视角提出的。但在这之后，社会组织协商并未在制度上得到实质性推进。

后续关于协商民主的探讨实际上是从十九届四中全会延伸出来的。十九届四中全会关于社会治理体系的表述比之前的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”增加了两个词：民主协商、科技支撑。这个表述在我看来与之前并没有直接关联，从政治建设视角变成了社会治理视角。当然，这里的“民主协商”是更广泛意义上的，并不只针对社会组织协商。

我要表达两个意思。第一，2015年之后，官方并不是不关注民主协商，只是更多地是从社会治理的角度关注民主协商。第二，社会治理体系强调多元参与，十九届四中全会增加了“民主协商”和“科技支撑”，我认为这是从强调“治理体系”现代化拓展至强调“治理能力”现代化。仅仅有多元参与体系是不行的，我们讲国家治理体系和治理能力现代化，民主协商其实是很重要的一种能力。

国际上，社会组织常常根据功能划分为服务和倡导两大类，站在社会组织的角度，我们更多用“政策倡导”这样的话语，它比协商的范畴要大，协商是政策倡导活动的一种类型。虽然近年来社会组织协商从制度建设的角度并没有看到特别重要的进展，但是在实践层面，社会组织的协商参与并未停止。这两年我没有特别跟踪社会组织协商这个主题，它本身在政策话语和议程中也不再是热点。在这样的环境下，如果能够把社会组织协商的议题重新拉回行业与政策视野，是非常有意义的。

CFF：2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，明确要求各地区、各部门要建立与行业协会商会协商机制，在研究重大问题和制定相关法律法规、规划、政策时应主动听取相关行业协会商会意见。这是不是一种制度化的表现？

蓝煜昕：虽然这个方案说到“鼓励”，但实际上涉及到各个行政部门和业务主管单位，不同部门对应的社会组织参与可能差别较大。行业协会商会主要在工信、统战等部门，如果是国企还涉及到国资委。这些部门可能会有一些制度化安排，但是不一定所有部门都做得到。

至于行业协会商会的协商，去年民政部针对社会组织做了一个抽样调查，其中有关于社会组织参与政策相关意见表达的内容。在社会团体、基金会和社会服务机构中，社会团体以座谈会等形式参与政策的比例是最高的，其中行业协会参与尤其普遍。在我看来，社会组织参与民主协商的合法性基础主要来源于两方面，一方面是社会组织的代表性，很显然行业商协会有很强的代表性，它以会员为基础，代表会员；另一方面，其他社会组织的合法性主要来源于专业性，可能在某个领域里有专业的知识。区分这两类合法性来源，我想说明的是行业协会商会参与民主协商有天然合法性，较强的代表性使他们必然有相对较高的参与率。

CFF：社会组织如果只能代表自己，它的协商合法性可能是不成立的。如果它能够代表一个行业或者一个地区，能够汇聚着千千万万个会员或是一整个地区的人民的声音，代表他们的利益诉求，才会有协商的合法性。目前，大量社会组织或慈善组织，所能代表的声音、代表的利益可能很小，这也是并没有得到重视一个很重要的原因。现在国家开始逐渐重视社会组织在基层协商中的作用，如果基层社会组织在社区/村庄里，能够反映居民/村民的诉求，具备一定的代表性以及比较强的专业性，才有参与协商民主的地位和合法性。

蓝煜昕：社会组织参与民主协商的代表性可以有狭义、广义之分。狭义的代表性是指代表社会组织或公益行业，广义的代表性则涉及各自不同的业务领域。例如社会组织税收优惠、人才政策等属于社会组织政策或公益慈善政策领域，但它只是社会组织参与协商的一个政策领域而已，还有千千万万的其他领域。

社会组织可以代表这个地方的社会组织，也可以代表这个地方的居民或相关利益方，不存在此消彼长的关系。在基层协商中，社会组织显然也有专业性基础。现在很多地方搞社区议事会，它不同于社区居民代表会议，而是类似社区里的政协，把贤能汇集起来，这就包括了在社区里活动的社会组织负责人，他们既可以代表社会组织的利益，也可以代表社会组织对社区发展的专业性理解。我们过去几年对广东顺德调研比较多，顺德的街、镇、区层面上都有决策咨询委员会，通常也都有社会组织负责人代表参与。

在专业性方面，社会组织有一种非常重要的优势。政府领导总是一茬一茬换，但是社会组织是围绕它的宗旨开展工作，长期专注某一领域，可以弥补政策或领导想法不延续的问题，尤其是在基层，当然这是理想状态。现实中，社会组织也存在一个很重要的缺陷，很多社会组织太依赖政府资源，不但没能扮演长期、系统地为地方发展考虑的角色，反而被政府的行政逻辑带着走。换了一个领导，社会组织就又跟着下一个领导做事，发挥不出社会组织应有的长期专注某件事或是某一个系统性问题的解决的作用。因此，具有自下而上资源支持的社会组织是相对比较理想的，单一资源依赖不利于社会组织发展。

CFF：我们了解到，正在修改的《慈善法》拟规定教科文卫体以及生态环境、应急管理等行业管理部门要加强对相关行业慈善活动的指导管理服务。倘若真的能按此修改，对相应行业里面的慈善组织来说，是否意味着更多参与政策协商的可能？

蓝煜昕：这样的推进方式从体制构建来讲是很有价值的。过去可能除了民政、统战等少数部门关心社会组织，别的部门并不了解社会组织。建立更综合的体制，使更多业务主管单位关注到社会组织，吸收社会组织的意见，这是很重要的推动方向。但是，《慈善法》也只是提供了一个依据，各个部门能不能做到，是另外一回事，我觉得还是需要民间力量自己的推动。

我举两个例子，一是2020年疫情刚开始的时候，大家对应急过程中的政社协同有意见，但这里其实有一个非常重要的体制背景，就是救灾这部分刚刚从民政挪到了新成立的应急管理部门，而新部门对社会组织不够熟悉，这充分体现了不同部门对社会组织的认知存在巨大差异。

二是我们最近在研究健康领域公益组织的问题，发现健康领域的社会组织很多，但是卫健系统和这些社会组织并没有形成制度性的对接，甚至这个领域都没有枢纽型组织。怎么办？需要健康领域的社会组织之间形成一种互动机制，再看有没有可能在卫健委的视野中有一种群体的声音，这是一种自下而上的路径。只有当你出现在他的视野中，他也觉得你重要，而且他还知道有一个对接的口径，才有制度性对接的可能。

政府不可能面对非常分散的社会组织，这就需要枢纽型组织或者平台发挥作用。只靠一部《慈善法》是不够的，还是需要民间力量主动去形成联动，去对接政府部门。自下而上和自上而下，要齐头并进，去改变各个业务主管单位的认知。

CFF：《慈善法》对慈善行业组织作了相关规定，包括反映行业诉求、推动行业交流、建立健全行业规范、加强行业自律等等。但是，引导慈善行业组织发展的专门规章至今并没有出台。目前，慈善行业组织在协商方面发挥的作用相对有限。您对慈善行业组织在社会组织协商方面的作用，有什么看法？

蓝煜昕：在现有的民政、统战等系统中，行业性组织还是有一些成长的，但可能确实没有扩散到其他领域，我们需要去研究到底现状是什么样的，这是第一个现实。

第二，在这次《慈善法》修订中，大家讨论怎么更好地发挥枢纽型组织的作用。这里有两个问题，一是怎么促进新的枢纽型组织建立，二是已有的枢纽型组织怎么更好地发挥作用。各个业务主管单位确实还不够重视枢纽型组织的作用，所以很难自上而下推动相关枢纽型组织产生。但是近年来区域性的枢纽型组织发展很快，尤其是在基层社会治理创新的大背景下，一些地方开始形成完整的组织生态。

至于已经产生的枢纽型组织有没有充分发挥作用，我觉得这涉及到枢纽型组织和任何行业性组织的共性。行业协会为什么不能发挥作用？学会类的会员制组织为什么不能发挥作用？这可能跟它们产生的逻辑有关，是一个很复杂的问题。我们会看到中国的社团、行业协会商会包括枢纽型组织，都存在一种很有中国特色的问题。这些组织产生的背景，使不同的逻辑在它们背后形成了一种张力，使得这些组织很难真正按照政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织要求去运行，尤其枢纽型组织要服务会员或成员，才能真正发挥作用。

在去年的一个调研中，我们看到一个基本事实：抽样的一万多家中国社会组织有很大部分没有全职工作人员，细分来看，有65%的社团、39%左右的基金会和13%的社会服务机构没有全职工作人员，这说明中国的社会组织中存在很多依附性组织。过去我们都在讲官办社会组织太多，依附于官方，官民不分、政社不分，但实际上社会组织不仅仅依附政府生存。比如基金会，很多是企业基金会，你觉得它是企业的部门还是一个真正独立的现代法人？又比如高校基金会是作为独立的现代法人运作的吗？现在还有很多人又注册社会组织又注册企业。我们有大量的组织是以依附的方式存在的，它们不完全是以重视宗旨和内部治理结构的现代社会组织治理要求运作的。很多组织存在各方力量的撕扯，第一要满足公共性，比如满足政府的期待，第二可能要满足会员的期待，第三还有组织管理层自己的生存发展利益。

在不同的逻辑中运转，很多社会组织就不能做到完全按照宗旨开展工作，造成使命的漂移。在一个现代的社会组织治理体系中，外部的利益相关方应该通过理事会来产生影响，但是现实当中并不是。回到枢纽型组织，我也认为很多枢纽型组织不能充分发挥作用，是因为它总是在官方意志和民间或者成员的意志之间摇摆，没有一个很好的定位，因此缺乏活力。枢纽型组织一旦过度依赖官方资源，往往活力就不那么充分。

CFF：真正有价值的决策咨询，需要广泛多元、跨学科、多层次的学者专家、实务人士、决策部门等共同发力、互相支持。作为学者，您如何把握“日常研究过程中”和“机会窗口来临时”的关系？

蓝煜昕：学者对自己没有深入研究的领域发表意见，要非常慎重，尤其涉及政策影响的时候。或者可以说，学者应该厚积薄发、相机而动，而不是投机取巧。

当然，参与协商有两个合法性来源，除了专业性还可以是代表性。有时候学者对某些领域的研究不充分，但也还是可以利用高校的优势搭建平台和渠道，让业内人士表达意见，也能起到代表性作用。比如在清华，就可以搭建这样的渠道和发挥影响力。但在这点上，我们做得还不是很够。

此外，要产生政策影响或者达到政策倡导的目的是非常讲究的。时间节点、窗口时机的把握，都是很重要的事。传达意见的对象选择也很重要。意见要通过我们传递给谁？需要通过了解国家的政策过程，来了解谁才是政策制定中的关键主体。社会组织要想意见得到重视，切实影响政策，就需要了解政策制定过程。

想要做政策倡导，你一定要了解这些传播的对象和渠道。相关的议程，中央和地方都不太一样，所以好的渠道很重要。有时候私人渠道可能比法定的渠道更管用。像人大、政协这样的法定渠道是有价值的，但这些制度渠道更多是在议程设置环节发挥作用。

如果我们把政策参与按过程分成几个阶段，第一个阶段就是让议题进入政策议程，然后才是关注决策过程，最后还应该跟进政策的执行和落实。除了关注议程设置的环节，更要对政策制定的全过程有了解。不是提出议题、进入议程就万事大吉了，还要关注它的决策、执行和监督。比如环境保护公益诉讼，诉讼被受理只是第一步，将问题纳入政策议程只是万里长征第一步，甚至胜诉了也还要看能不能执行。很多时候用了诉讼，如果后续不跟进，只会白费功夫。

CFF：有志于慈善行业政策倡导和行业建设的基金会，应当如何以有限的资源回应可能逐步扩大的社会组织协商民主空间？

蓝煜昕：从三个层面来回答。第一，要充分合作起来发挥影响。做政策倡导时，我们应该把握我们的合法性根基：专业性和代表性。这两个方面都结合起来的意思就是不能单打独斗，要让行业一起发声，不仅是基金会和基金会的联合，还需要和相关高校、企业、政府部门建立关系，形成网络。这在公共政策里叫policy network，政策倡导网络，应该用网络的方式来发挥作用，这样的代表性更强。

第二，还是要强调所有领域里通用的专业性。我们的议题不能总是被行政的体系牵着走。虽然把握政策走向、跟随政策话语很重要，但我们也需要长期专注在某些领域，而不是迎合政策热点。这样的长期专注、不被行政体系割裂的状态，才能真正发挥基金会独特的创新价值。

第三，要在单个领域的政策取得突破，有时应“曲线救国”。从侧面绕过去、跳出这个问题，在更高的维度解决它。比如《慈善法》里关于公益慈善教育的方面，国家鼓励高校发展规范教育等。我想要依照法律在慈善领域内推动相关政策，只看着民政部是没法推进的。而是要跳出来，去接触教育部、接触高校，理解教育系统的运作逻辑，反而才能解决问题。

公益慈善领域的很多政策障碍往往在本领域内得不到很好的解决，必须要跳出现有的格局才行。僵局必须从更高的维度破局。如果问题上升到了党中央、国务院的视野，或者跨到金融、财税其他部门的时候，你会发现从部门外绕回来反而更好解决。公益慈善领域的很多政策，必须有一个更宽广的视野，用别的话语去解决问题。比如借乡村振兴、社会治理推着往前走。

CFF：您对基金会论坛发挥行业平台功能，在推动探索社会组织协商或者政社协同方面，有哪些建议？

蓝煜昕：基金会论坛虽然不是社团，但它有广泛的行业影响和行业代表性。这种代表性不来源于会员，而是基金会论坛在行业里的定位和地位。它扮演了枢纽平台作用，也是重要的参与民主协商的载体。

如果基金会论坛希望把政社协同、民主协商当成一个功能或者方向，首要问题是：我们的议题是什么？推动行业政策要先拿出议题，核心是问题导向，哪些是行业、地方最关心的。不仅从中央层面帮助地方，更需要一种机制去收集议题。我们需要理解行业的关键痛点，在每一年或者两年推动一个关键议题就足够了。

第二，我觉得基金会论坛已经发挥了很重要的角色，具有一定影响力。但发挥了渠道作用的基金会论坛，就意味着不能通过论坛来解决所有的议题。那么多的基金会应该在各自的领域、地域关注政策，发挥影响。论坛能否发挥提升行业政策倡导能力的作用呢？在基金会政策倡导能力建设这方面，我觉得也是可以去做些事的。如果是围绕公益慈善领域内政策的话，让这些行业组织保持紧密沟通也很重要，这相当于渠道经营的一部分。了解政策运转的逻辑，做通渠道，好好经营，也是一个可行的方向。