【编者按】：

2021年10月27日，乐施会（香港）北京办事处与发展简报共同举办了线上【工伤职工社会康复与再就业研讨会】。希望与法律、社会学领域专家学者、助残公益组织代表、以及企业社会责任的嘉宾，共同探讨如何促进工伤职工的社会康复与再就业状况的改善。研讨会主题包括：分析工伤社会康复和再就业相关的保障政策情况；梳理工伤职工再就业和社会康复现状、困境；分享公益组织与企业相关的实践案例与应对策略；面向未来：探讨通过良好的工伤职工公益服务、公共服务政策落实与完善、社会融合倡导的建议和思考。

本文根据中国人民大学乔庆梅副教授，在研讨会现场发布的【工伤职工再就业和社会康复的现状、困境与政策应对】专题报告整理成文，经乔庆梅老师确认同意后对外发布。

此篇为【工伤职工社会康复与再就业研讨会】分享系列二。

工伤（职业）康复与再就业促进的发展现状

工伤康复制度中涉及哪些法律及政策规范？

《工伤保险条例》作为工伤保险的基本制度法规，它对工伤人员的康复并没有详细的规定，对工伤人员的再就业问题的相关规定则更少。

在《工伤保险条例》中的相关规定，实质上并不是对再就业的促进，而是对劳动者的一种保护。比如工伤人员被认定为1-4级伤残的，企业不可以与其解除劳动关系，且用人单位按照需要规定为其缴纳相关的社保费用。对认定为5-6级伤残的工伤人员，保留劳动关系，并由企业安排适当工作；职工提出解除劳动关系的，由企业向工伤劳动者支付一次性就业补助金。劳动者因工伤被认定为7-10级伤残的，合同期满或者职工提出解除劳动关系的，用人单位也要按规定向劳动者支付一次性就业补助金。这些规定，本质上这是对劳动者的一种保护，也是对企业可否解除劳动关系的一种约束。

除《工伤保险条例》外，现行残疾人就业政策，近些年得到了较快的完善和丰富，残疾人就业扶助和就业促进工作得到了极大发展，多部法规中都有专门的条款规定。

关于残疾人就业政策，相关法规由《就业促进法》《残疾人权益保障法》《残疾人就业条例》等多部法律规范，具体的就业方式有集中就业、按比例就业、个体就业、公益性就业、辅助性就业、灵活就业、农业就业以及其他方式就业，各种就业方式都有针对性的帮扶措施。这些帮扶措施对一部分工伤致残人员同样适用。

按照中国残联的数据统计，2020年，全国城乡持证残疾人就业人口规模是816.7万人，其中按比例就业是78.4万人，集中就业27.8万人，个体就业63.4万人，公益性岗位就业14.7万人，辅助性就业14.3万人，灵活就业（含社区、居家就业）238.8万人，农业就业424.3万人。这一方面说明，从就业人口规模看，残疾人就业工作取得了良好的效果，但另一方面，从现有残疾人就业结构看，就业质量亟待提高。 

除了《就业促进法》《残疾人权益保障法》以及《残疾人就业条例》，还有一些像《宪法》《劳动法》等等对残疾人就业都有相关规定，这些规定和制度均适用于因工致残的劳动者。

另外，从致残原因看，工伤是六大致残原因之一，尤其是我们国家每年都有100万左右的工伤认定，其中评定伤残等级的有六十多万。由于现实种许多劳动者并未被覆盖在工伤保险制度范围内，许多因工作伤害致残的劳动者也并未被统计在内。例如，外卖小哥，送餐途中发生交通事故致残，本应该属于工伤，但由于没有参加工伤保险，故不能被统计在因工致残范围之内。并且，由于这些劳动者职业风险程度，发生工伤的概率事故率甚至高于被工伤保险覆盖的固定劳动关系劳动者。

工伤康复的兴办方式有几种？ 

那么，工伤康复目前处于怎样的发展状况？

从全国范围内大致有三种方式，第一种是专门创办；第二种是委托购买；第三种是联合创办。

什么叫专门创办？

这种方式是利用工伤保险基金提留的方式筹集工伤康复基金，兴建专门的工伤康复机构，代表地如广东广州、江西南昌，这些省市工伤保险制度发展较早，工伤康复条件相对比较成熟，工伤保险参保人数较多，工伤保险基金有较充分的盈余，康复人才、 技术也相对比较集中，容易形成较快的发展态势和较完备的管理体制。 

什么是委托购买？

这种方式是从工伤保险基金中提取专门的工伤康复经费，委托指定的医疗机构为本地工伤人员提供工伤医疗康复服务，属于典型的政府购买服务的形式。采用这种方式的如北京市、深圳市、湖南省、黑龙江省等地。这种方式可以使政府从繁杂的事务中解脱出来，充分利用和调动社会资源，政府承担甄选、监督的职能，而具体的康复服务则是有医疗机构提供。

什么是联合创办？

这种方式是政府和社会力量合作，利用现有的社会康复资源，选择康复基础条件较好的医疗单位作为合作对象，投入工伤保险基金，购置和配备康复所需的资源与场地，合作兴办工伤康复机构，采用这种方式的地区有厦门、济南、郑州、肇庆、乌鲁木齐等地。 

现行工伤康复内容有哪些？ 

说起医疗康复，大家都很熟悉，医疗康复实际上多是为了恢复肢体的技能。而职业康复则是为了恢复其劳动能力，提高劳动技能；社会康复就是帮助残障者回归社会、参与社会，实现再就业。无论是职业康复还是社会康复，都是工伤康复领域的薄弱环节。

那么，工伤医疗康复、职业康复、社会康复分别指什么？

工伤医疗康复

是利用临床诊疗技术和康复治疗的手段，最大限度地改善、提高和恢复工伤职工的身体功能及其生活自理能力。医疗康复主要包括康复评定和康复治疗两阶段，前者是基础，后者是核心——即在工伤医疗康复的过程中，首先对工伤职工残疾的性质、涉及的范围、所属的类别以及严重的程度做出科学、客观的判断与评价，明确工伤职工的功能障碍及其程度，据此制定出有针对性治疗和康复方案。 

工伤职业康复

旨在帮助工伤职工恢复劳动能力，促进其重新回到劳动领域，并能通过自己的劳动获得相应的报酬，进而参与到正常的社会活动之中。这其中既包括对工伤职工听、说、读、写、记忆等特定能力的恢复和提高，也包括有针对性的职业技能训练、恢复乃至重构其劳动能力和劳动技能，目的是促进其重新获得劳动能力、重返劳动领域。

工伤社会康复 

是为了消除各种障碍、消除社会对伤残职工的歧视和偏见，帮助工伤职工克服自卑或自我封闭而实施的各种康复活动，如各种社会活动的参与等。社会康复贯穿于工伤康复的全过程之中，目的是保护工伤职工的社会权益，创造和谐的社会环境，促进其重返工作岗位、重返社会。

现实中，社会康复和职业康复是比医疗康复更复杂的工作，因为提升和改善劳动者的劳动技能、促进其重返工作岗位、重新参与社会，涉及到物理环境和人文环境双重的无障碍建设。即为了让工伤残障者重新回到工作岗位，除了工作场景的无障碍建设之外，更重要的是人文环境的无障碍建设，如消除同事歧视或不接纳情绪、克服残障者的自我封闭心理等等，这比医疗康复更难以实现。

工伤职业康复及再就业取得哪些进展？

一、工伤康复服务行为规范初步建立

指工伤康复服务行为规范初步建立。如《工伤保险辅助器具配置目录》（2012），列举了70种可由工伤保险基金支付的辅助器具；《工伤康复服务项目（试行）》和《工伤康复服务规范（试行）》（修订版）（2013）：规定了除中医治疗类项目之外的共236种康复项目；其中医疗康复包括康复功能评定、康复治疗、康复护理和其他治疗4类190项，职业社会康复包括评估和训练2类46项。再如《工伤保险职业康复操作规范（试行）》（2015），初步规定了康复服务种的规范化操作问题。 

二、一批工伤康复服务提供机构初步建设或签约 

工伤康复服务规范初步建立之后，紧接着有一批工伤康复服务机构初步建设和签约。相关数据显示，到2018年底，全国30个省市已建设全国性工伤康复综合基地1个、区域性工伤康复示范平台4个，各地共协议委托工伤康复机构323家，协议机构最多的省份有33家，最少的1家（西藏除外）。

三、工伤康复和工伤人员的再就业工作初步发展 

2019年，全国3.7万人此接受工伤康复，6188人次接受职业康复。70%多的康复人员可在出院后的3个月内实现再就业（个别机构调查结果）。当然，与每年100万人的工伤认定、60多万人的工伤伤残等级评定规模相比，接受职业康复的比例是非常低的。

回看2016年的相关统计数据，当年全国有5.1万人接受了工伤康复，其中职业康复1.38万人，那么三年之后的2019年工伤康复3.7万人，职业康复6188人次，工伤康复和职业康复人次不升反降。另外，从工伤康复基金的支出规模看，2019年全年用于工伤康复的资金6.45亿元，占工伤保险基金全部支出的比例是非常低的。同时也说明，目前我国工伤保险基金支出结构非常不合理的。某种意义上，现行《工伤保险条例》实际上是“工伤赔偿条例”。合理、科学的工伤保险制度首先应是工伤预防，其次是康复，最后才是赔偿，而目前我国的的工伤保险制度几乎只发挥了工伤赔偿的职能。