【编者按】：

2021年10月27日，乐施会（香港）北京办事处与发展简报共同举办了线上【工伤职工社会康复与再就业研讨会】。希望与法律、社会学领域专家学者、助残公益组织代表、以及企业社会责任的嘉宾，共同探讨如何促进工伤职工的社会康复与再就业状况的改善。研讨会主题包括：分析工伤社会康复和再就业相关的保障政策情况；梳理工伤职工再就业和社会康复现状、困境；分享公益组织与企业相关的实践案例与应对策略；面向未来：探讨通过良好的工伤职工公益服务、公共服务政策落实与完善、社会融合倡导的建议和思考。

本文根据中国人民大学乔庆梅副教授，在研讨会现场发布的【工伤职工再就业和社会康复的现状、困境与政策应对】专题报告整理成文，经乔庆梅老师确认同意后对外发布。

此篇为工伤职工社会康复与再就业研讨会分享系列二。

引言

一直以来，在我国的学界、政府和社会上，存在着对工伤保险的认知误区，即工伤保险是小险种，覆盖人数少。其实，工伤保险并不是小险种。之所以被认为是小险种，是因为目前制度覆盖面被局限在固定劳动关系的劳动者范围内。如果将其覆盖面扩大至所有城镇劳动者、甚至是所有一二三产业劳动者，那么，我国工伤保险的覆盖面会大大扩宽，显然不属于小险中。2021年7月，人社部等八部委发布了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》指出“组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点”；2021年8月18日的吹风会上，人社部相关负责人表示，灵活就业人员的职业伤害保障初步考虑在现行工伤保险制度大框架建立和实施。如果把2亿多的灵活就业人员纳入到工伤保险制度中来，那么工伤保险受保人数将达到四五亿，显然不是一个小险种。

除此之外，我国的农业劳动者也面临着工伤的问题。曾经有一项调查显示，中国的农业劳动者种，职业性农药中毒的发生率在10%左右，此外还有农业机械事故等等，这个数据也不容忽视。因为农业机械化程度越来越高，机器的普遍使用使劳动过程中发生伤害的可能性就是越来越大。如果把农业劳动者也纳入工伤保险，那么，我国的工伤保险覆盖人数将达到近八亿人。

1884年，德国建立了世界上第一个工伤保险制度，这是工伤险制度的起源，而到了1889年，德国就已将农业劳动者纳入了保障范围之内；日本在1975年《劳动者灾害补偿保险法》修订后，将工伤保险覆盖面扩大到所有行业，包括农业。当然对于雇员不足五人的农业、林业、渔业企业不在强制性参保范围之内，是可以自愿参保的。其实，随着经济发展，经济结构、生产方式的变化，其实农民是一种职业，而非一种身份。在农业生产过程种，劳动者同样会面临工作伤害的问题，将农业劳动者纳入工伤保险也会越来越受到大家的重视。

关于【工伤职工再就业和社会康复的现状、困境与政策应对】专题报告，包括两部分，一个是工伤的职业康复问题；一个是康复之后再就业的问题。当然这两个问题不是孤立的，而是相互承接的。首先是对中国工伤康复的发展脉络及制度规范的简单梳理；其次是对工伤职业康复，尤其是职业康复种再就业促进发展现状的梳理；再次是工伤职业康复及再就业目前面临的问题及瓶颈；最后是相关的政策建议。

工伤康复的发展脉络与轨迹

制度起始：劳动保障时代的因公负伤疗养与康复（1949-1996） 

1950年，中华人民共和国内务部针对革命伤残军人的抚恤保障问题，发布了《革命残废军人优待抚恤暂行条例》，其中对各级伤残革命军人的抚恤标准做了详细规定。

1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》规定了因工伤残人员的医疗和带有康复性的救治工作。1951年《劳动保险条例》是新中国劳动保障制度的开端，体现了工伤康复的萌芽。

1953年，《劳动保险条例实施细则》在第十四条则明确指出“工人职员因工负伤在该企业医疗所、医院、特约 医院、特约中西医师或转送之医院医疗终结后，必需安装假腿、假手、镶牙、 补眼者，其所需费用，完全由企业行政方面或资方负担。这些假腿、假手的规定，属于典型的康复辅具的范畴。如，前述《劳动保险条例实施细则》第十四条关于康复辅具的规定，实际上体现了工伤康复的理念。

1982年，卫生部提出选择若干疗养院、综合医院试办康复医疗机构,通过试点,摸索经验,逐步推广,这是中国康复医学工作的开始。

1984年，我国政府组织开展了第一次全国残疾人抽样调查，很大程度上唤醒了公众的残疾意识，促进了中国职业康复工作的进步。

1990年，中国康复研究中心建立了中国第一个专门的职业康复研究机构。经过多年的
建设与发展,该机构建立了一套较为完整的职业康复理论体系(包括职业康复评估、职业康复咨询、职业康复训练和职业康复指导)和相关的工作流程。 

制度发展：现代工伤康复事业起步（1996—2004）

1996年《企业职工工伤保险试行办法》的颁布实施，被认为是我国工伤保险制度改革的标志性事件之一 。它标志着，中国工伤保险发展史上，开始通过国家法律法规的方式逐步把工伤康复纳入到制度化的发展思路上来。

《企业职工工伤保险试行办法》中的相关规定，体现了工伤康复的思想，如其中第六条规定：职工发生工伤或者患职业病后，应当得到及时救治。各地应当依据本地区社会经济条件，逐步发展职业康复事业，帮助因工致残职工从事适合其身体状况的劳动。第二十一条规定：工伤职工因日常生活或者辅助生产劳动需要，必须安置假肢、 仪眼、镶牙和配置代步车等辅助器具的，按国内普及型标准报销费用。第四十二条规定有条件的地区应当通过工伤保险基金提留、民间赞助等方式筹集资金，逐步兴办工伤职业康复事业， 帮助工伤残疾人员恢复或者补偿功能。 第四十三条 对具有一定劳动能力并需要通过专门培训恢复或者提高劳动能力的工伤残疾人，劳动行政部门及企业应当积极组织专门培训，所需费用可以在工伤保险基金的职业康复费用中支付。这些都是我国工伤保险制度种对工伤康复的初步规范。

我国真正工伤康复的开始，实际上始于于2004年的《工伤保险条例》。虽然《工伤保险条例》对工伤康复也没有做多少具体规定，但工伤保险制度定型之后，进行的一系列的相关制度建设，包括法律法规、规范、标准等的建设，促进的工伤康复的开始。

制度成型：工伤康复的制度化（2004— ）

虽然1996年的《企业职工工伤保险试行办法》提出了发展工伤康复的思想，但实践中，从1996年工伤保险制度试行，到2004年工伤保险制度定型的这段时间，中国的工伤保险制度仍主要体现在工伤赔偿上，工伤康复在实践中的发展实为乏善可陈。直到2004年工伤保险制度以《工伤保险条例》的形式得以定型，工伤康复的实质性工作才逐渐缓慢地发展。

2004年《工伤保险条例》规定，工伤职工可以到签订服务协议的医疗机构进行康复治疗，费用由工伤保险基金支付。2006年，《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，中提出要“进一步完善工作保险政策和三位一体的制度”，其中“一位”就是工伤康复。这意味着正式把工伤康复纳入社会保障规划发展中，为之后相继出台有针对性的工伤康复规范指明了方向。

2007年，原劳动和社会保障部印发了《关于加强工伤康复试点工作的指导意见》，开始在全国范围内进行工伤康复的试点，要求各省、各自治区要加快工伤康复试点，并在“十一五”期间逐步形成以医疗康复为基础，以职业康复为核心的工伤康复服务体现，促进工伤职工回归社会。随后，全国每个省确立了1到2个城市，在每个城市确立了1-到2家康复机构作为试点，这一举措对中国工伤康复事业起到非常重要的推动作用。

2010年，《社会保险法》颁布是中国社会保障发展史上里程碑。《社会保险法》针对《工伤保险条例》中的一些规定进行了总结、归纳，除此之外规定了诸如先行支付等政策。

2012年，社会保障“十二五”规划纲要，明确了实施工伤康复示范平台的建设，将康复医学发展和康复医疗服务纳入公立医院的改革中。从这一点不难看出，工伤康复开始试图走与医疗事业融合发展的道路。

2016年制定的《辅助器具的适配管理办法》，规定了70种可以由工伤保险基金支付的工伤人员可以适配的辅助器具。

2016年国务院《关于加快康复辅助器具产业的若干意见》发布，虽然不是针对工伤人员的，但也工伤康复辅具也包含在内。对包括工伤康复辅具在内的辅具产业发展起到巨大推动作用。

可见，自2004年之后，从制度建设到产业发展，我国工伤康复制度逐渐进入到相对较为规范的发展时期。