从较为宽泛的角度衡量，上海南汇区惠南镇¹2003年开始实施的人大代表“点菜”政府实事工程，已经显现出“参与式预算”的某些特征。从2003年南汇“点菜”举措算起，至今已逾4年，这两年“参与式预算”概念在国内兴起，巴西“参与式财政”在世界范围内获得肯定和推广，国内几家主流媒体也开始关注起“参与式预算”。

        各类媒体对这一话题的关注各有侧重，公众媒体把“参与式预算”中的公众参与作为新闻，“公共项目百姓说了算”成为话题主角；财经类媒体从新闻表象进入事件报道，前因后果，关涉层面都有深入，也更多的从经济账角度切入。而参与式预算引起媒体关注，更大的源头是学界的导向。“参与式预算”在国际上的兴起，主要的理由是这一技术方法更多的体现和实践了公众的参与性，以及由此而产生的基层政府治理的良性转变。由参与式预算所引出的公众参与、民主深化等论题，让学者们兴奋不已，甚至产生颇多联想。

“陈恳谈”和民主恳谈

       国内“参与式预算”，智库机构世界与中国研究所²所长李凡首推浙江温岭地区的新河镇³，大加赞赏说“那里才是真正的参与式预算”。依据预算公开程度、人大代表参与程度衡量，温岭市新河镇是国内“参与式预算”的领跑者，而这一系列作为的总策划则是人称“陈恳谈”的温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏。

        为什么得来“陈恳谈”的名头？陈奕敏的另一个官方头衔就是温岭市民主恳谈工作办公室副主任。从参与式预算的发展历程上，民主恳谈实质性的担当了民意基础铺垫和普及的作用，温岭的参与式预算始于2005年，而之前连续实施多年的民主恳谈基础功不可没。

        温岭的民主恳谈从1999年开始，动因是浙江省委在全省发文要求“各地开展农业农村现代化教育”。这样一个冠冕堂皇、甚至有些空洞的号召到了陈奕敏这里却变的灵活了起来。陈奕敏不想只是开开大会，弄虚的，他想踏踏实实谈一点老百姓真正关心的问题，不搞单向式的说教，想做点双向的交流。循着这个思路，陈奕敏设计了第一次民主恳谈的路径：开会前5天发出通知，把确定的主题告诉大家；全镇干部都要参加，群众提出的问题要认真回答并及时处理。――这简单扼要的原则为以后实施多年的民主恳谈定了基调。

         第一次恳谈会的话题是某小区居民提出的“每户交了100块修路钱，路一直没有修”的问题。“讨论的效果非常好，群众畅所欲言，一些提出的问题很快就得到了落实。”思想活跃、不怵官员的温岭老百姓在讨论中踊跃发言，现场难免乱哄哄，但有效的解决了现实问题。陈奕敏挺满意，群众也满意。

       1999年6月开始，民主恳谈在多个乡镇蔓延开来。次年8月，又在温岭全市各乡镇（街道）、村、社区、非公企业、市政府职能部门等层次全面推开。相似的对话形式，千差万别的话题，解决了不少老百姓的身边事。5年之后的2004年3月，温岭的“民主恳谈”获得了“中国地方政府创新奖”的肯定。专家点评说，“这块土地上诞生的民主恳谈，堪称中国21世纪农村基层民主政治的一道新风景，其独到之处在于以民主管理作为乡镇民主政治建设的起点。”

        获奖之后的“陈恳谈”并没有志得意满，开始观察寻求新突破。民主恳谈在温岭广泛实施已经5年，是否可能实现进一步的突破呢？这时的陈奕敏已经在民主改革领域小有名气，常有到北京参会的机会。他领导实施的民主恳谈获得了不少肯定，而他本人务实肯干的劲头也得到了北京不少专家的认同。

        陈奕敏形容在北京会议间隙和李凡的那次初次会面是“一见如故，相谈甚欢”。李凡坦言，在这之前“对民主恳谈早已听说”，不过“并不十分看好，担心它的持久性”。另外，做基层民主出身的李凡总感觉民主恳谈不够彻底。在陈奕敏的游说下，2004年下半年，李凡第一次来到温岭，考察当地的民主土壤，在陈奕敏的陪同下走乡串镇。一个星期后，李凡明确的对陈奕敏说――温岭适合做“参与式预算”。

新河：“100%预算”的突破

       “参与式预算”是外来词，从可获得的资料上看，“参与式预算”开始于1989年的巴西，在几个城市地方选举中获胜之后的巴西工人党，首先在巴西南部的阿雷格里市进行公民广泛直接参与城市财政预算的改革，即由民众讨论决定“市”和“区”的教育和社会预算，自下而上地决定资源的分配及政府的施政方针，这一新的地方治理形式被称之为“参与式财政”。2006年中，中国发展研究基金会（CDRF）秘书长卢迈曾对记者表示，“目前有25个国家的250个城市实行了‘参与式预算’”。

        而2004年李凡给温岭“号脉”时，国内尚无“参与式预算”基层实践。陈奕敏听取了李凡的建议，准备在民主恳谈做得好的乡镇里找出一个突破口，着手实施“参与式预算”，联系乡镇工作随即开始。

       可以想见，对预算进行干预必然需要取得乡镇党政领导的支持，否则难以落实。陈奕敏最先从自己熟悉的乡镇领导中搜寻，无奈因为干部调离、人事冻结、人大主席缺位等种种原因耽搁了几个月，总也无法启动。

        无心插柳柳成荫，陈奕敏没有想到突破会在新河镇和当时的镇党委书记金良明身上实现。有天陈奕敏到新河镇做有关基层民主的报告，“讲完后我就回市里准备回家，没想到新河镇的司机直接把我请到了饭店，金良明已经坐在那了，说想和我再聊聊基层民主的事情”。当时金良明刚调任新河镇党委书记，正想有所改变，和陈奕敏深谈一番后，决定在新河镇实施“参与式预算”。为了实现真正的突破，准备将预算100%公开。

        100%公开，说起来彻底，做起来的难度可想而知。

        李凡回忆起2005年的那次会议，立刻又活跃起来，兴奋的描述起当时的跌宕起伏。   

      “一开始我们就遇到了巨大的问题。”之前温岭市和下属新河镇的地方政府都已经原则同意，李凡等几位专家提前几天就到了温岭，准备对过程进行指导。“我们和地方官员谈执行情况和细节，没几天就发现谈不下去了。新河镇长拿着预算报表跟我说，‘李老师啊，我们这里面有几项不能公开吧。’我当时就愣了。之前已经讲好了条件，甚至已经有媒体开始关注了，现在又打折扣！”

       卡壳就卡在包括招待费、土地征收费在内的几项费用上面，双方“讨价还价”，形成“拉锯”，还把镇书记也牵涉进来。

       书记倒是挺支持，但唯独对招待费的公开颇感为难。“我们浙江经济相对富裕，不过100多万的招待费公布出去，听上去还是有点难以接受吧。毕竟也还是有穷人哪，他们会说你们干部不说别的，光吃饭就是100多万，这不好办吧。”

        看到李凡不表态，对方又缓和一点说：“明天开人大会，市里人大负责人要来，我们能不能当场请示？”

        2005年7月27日，新河镇十四届人大五次会议正式召开，会场上满满当当的坐了200多人，其中正式人大代表只有90人，其余的193人（和尚、尼姑、道士，外加190个百姓）全部是列席旁听人员。上午的会议按照惯例的流程进行，宣读政府工作报告和财政预决算报告，但这份财政预算是粗线条的，只有城市维护费350万、行政管理费1600万等19项最基本的预算支出，没有明细。

       11点散会后立刻召开专家小会，除了李凡，当天在场人员还有清华大学NGO研究所贾西津、温岭市人大财经工委主任何培根，温岭市委宣传部副部长慕毅飞和理论科科长陈奕敏。

        李凡对那天的现场情况记忆犹新：“市人大副主席问我的意见，我说我还是想公开，因为我想把事情搞成，如果实在因为招待费不能公开，也可以找个名目把招待费掩盖过去，但是从我的角度讲我还是希望公开。我话讲完，市人大副主任‘啪’的一拍桌子，说‘新河镇还能有什么国家机密？不就是一点吃喝费吗，为什么不能公开？全公开！”

        于是下午会议开始时，新打印出来的《新河镇2005年财政预算（说明）》发到了所有人大代表和旁听老百姓手中。镇政府领导班子9个人坐在主席台上，准备接受老百姓提问。

        出乎镇领导的意料，没有人对招待费提出异议，专家组之前担心的只顾小家、不顾大局的情况也没有出现，但这并不说明群众的唯唯诺诺，凡事不予追究，其中的针锋相对、剑拔弩张有时让陈奕敏都紧张。最后在多番讨论下，镇政府行政管理费中车辆购置费从70万减少到50万，节约的20万补贴到慈善总会以救助社会弱势群体，治安巡查队员工资也从70万调整到50万，富余的20万支持禁毒工作及巡查车辆的费用开支。

        温岭百姓敢说话、不怕官的性格让新河的人大会开的热热闹闹，而且成果鲜明。新河人会上时而咄咄逼人的态势常让镇领导下不来台，而讨论后形成的结果也给当地镇领导班子以切实的压力。 这种压力推动了新河镇政府工作的民主化透明化进程，也逼迫新河镇政府近几年在事关民生的重大问题上谨慎作为。镇机关的工作人员私下也说，“如果早弄几年参与式，办公大楼可能盖不起来了。”但不可否认的是，这项改革实施几年来，向外推广困难重重。

        而同样地处温岭的泽国镇⁴，则走了一条几乎完全不同于新河的改良道路。

技术典范的泽国模式

        在温岭范围内，新河以参与式预算名声在外，而泽国的民主恳谈也广受称道。如果说新河的参与式预算是基层民主的一次突破，泽国在民主恳谈过程中运用的技术方法则为国内协商民主提供了参考的样本。

        泽国的民主恳谈在形式上匠心独运，得益于国内外学界在启动前的介入和支持。2004年8月，陈奕敏在一次学术讨论会上，通过澳大利亚迪肯大学华裔教授何包钢结识了美国斯坦福大学的詹姆斯•费什金（James Fishkin）教授。费什金是斯坦福传媒与政治科学系教授，已在许多国家运用并发展了协商民意测验方法。他对陈奕敏的介绍很感兴趣，准备在温岭多年运用“民主恳谈会”进行决策听证的基础上，引入“协商民意测验”方法，尝试进行一项中西方法结合的参与式重大公共事务决策的政治实验。

        陈奕敏也颇感兴奋。温岭此前的民主恳谈也属于协商民主，但是这些自发行为没有理论模式的支持。回到温岭后他写了个方案，和同去浙江大学开研讨会的泽国镇蒋招华书记商量，运用费什金的方法做个城镇项目。蒋招华在研讨会上和费什金有过交流，而且恰逢当年泽国镇财政收入吃紧，需要进行预算控制。国务院2005年对基层的土地出让进行了宏观调控，乡镇财政收入明显减少。泽国是温岭第一大乡镇，往年光用于城镇建设的财政预算可达到一两个亿，2005年减少到只有不到5000万，大幅缩水。可是当年排在日程表上的城镇建设项目有30多个，全部实行的话需要资金2个多亿。通过民意调查的方法选择部分项目进行实施，正好切合了当时的镇财政需求。

        协商民意测验是一种基于信息对等和充分协商基础上的民意调查，可以克服传统民意调查的诸多局限性。通常组织者通过随机抽样产生参与者，然后将他们召集起来共同参与1至3天的协商论坛。在国外人口统计信息完备的情况下，电脑抽签是最为普遍的方法。但陈奕敏在泽国实施这一手段时没有得到公安系统的配合，没能抽签，协过研究找到了一套被费什金肯定的“土办法”――拿着乒乓球到各村直接抽签：将乒乓球编号，以大村抽2个、小村抽1个的原则到各村，依据村长手中现成的名单，抽样到户，抽到的户派1人参加会议。

         费什金设计的会议讨论过程都讲究三上三下的原则，3次分组3次汇总，共需6次讨论。泽国镇参与恳谈的百姓很多是工厂老板，为了在一天内完成讨论，解决问题，陈奕敏将过程简化为两上两下，两次集中，两次分组。

        和以前民主恳谈的形式不同，后来讨论结束后形成的结果就作为实施标的，可以说恳谈会的共识就是决策的结论，讨论出结果。而此次讨论则并不止于讨论，其目的是启发碰撞，最终所有的代表在调查问卷上做出自己的选择，结果统计时根据权重做项目排序，形成决策依据。

        据此，调查问卷的设计成为至关重要的因素。泽国的工作人员根据自己的经验设计出一套问卷，费什金在协商会议前到达温岭，看到问卷后不满意，亲自在会议的前晚连夜设计出一套调查问卷。这套问卷水平之高，在国内少见，很多学者看到后爱不释手，很是羡慕。

        既然要“两下”的分组讨论，主持人的选择也成了技术上甚为关键的一步，当地人说“全国就我们这里有这样的主持”。党政领导干部作为主持人难免有引导的成分，为了规避这种影响，所有主持人均来自当地学校老师。对主持人的事前培训也很明确，“不能做任何的引导和暗示，只做主持和记录的工作。”

        围绕30个项目进行的抽签、分组、讨论、归纳，以及群众与政府官员的互动问答过程井然有序。讨论的过程也只是分析，不作取舍。两轮过后，大家对这些项目已心中有数，开始独立填写调查问卷。

       “一开始大家发言都说跟自身利益相关的事情，如果这条新修的路经过我们村，会如何如何。可是仅仅一天的讨论过程，能看到明显的变化，上午大家都说跟自己相关的，下午就逐渐改变了，开始越来越关注公共问题。从最后的结果可以看出，老百姓选出来的评分最高的项目是垃圾处理、污水处理这些公共卫生方面的内容，这和我们最初的设想完全不一样。”整个过程结束后，陈奕敏感觉“很激动，很激动”。

        为陈奕敏津津乐道的还有一个非常直观的变化。“有些群众一开始并没有参与的欲望，积极性不高，让他/她发言，总说不会讲，没意见。经过几番充分的讨论，下午的时候这些人也都争着发言，参与性明显提高。”

        事后陈奕敏感慨的说：“我觉得老外这个方法不错，有他独到的地方，和我们以前接触的、做的很不一样。他有他的道理，我自己实施过后确实感觉心情很激动。”

惠南：15%的现实意义

        和温岭模式不同，上海南汇区惠南镇又是另一种模式的参与式预算。上海市人大常委会培训工委调研员周梅燕认为，“惠南在预算规模上没有新河彻底，但是惠南是自发性原创性改革行为，之前的几年都没有外力的介入。我们应该看到惠南的可贵性，是一种默默无闻的努力。”

        惠南镇所属的南汇区位于上海市东南角，正是长江三角洲插入东海的那个尖尖。惠南常住人口12万，外来人口更多达15万。2003年惠南开始改革的导火索是区县合并，惠南是南汇的中心城镇，2003年经历了一系列的乡镇合并后，惠南的人口、面积都成为全区最大。但合并后的麻烦也随之而来，各镇经济原本差异巨大，比如农民养老金的差距有3倍之多，有的乡镇只有10元，而相对富裕的城关镇是36元，调整在所难免。

        镇人大主席周华忠回忆，黄路镇原来的经济底子比较薄弱，要做的事情很多，而老百姓急需的是什么，政府并不清楚，几个乡镇合并后的惠南镇应该如何平衡财政，确实是一个复杂而头疼的问题。所以，周华忠觉得应该广泛征求老百姓的意见，给政府决策提供参考。“后来也做政府实事工程，但老百姓不一定满意，觉得那是政府指定的形象工程、面子工程。实话说有些项目也确实有名无实，乱花钱，老百姓当然不满意。”

        周华忠和镇领导班子一合计，于是便有了“菜单”和“点菜”工程，周华忠们也成了被媒体频频报道的实事工程的“明星”。

        每年10月，惠南的实事工程以自下而上的方式进行：各基层单位领导，以及惠南的人大代表去农村、社区调研，征集老百姓对实事工程的意见。镇政府和人大把收集到的信息汇总整理，交由镇人大主席团编制实事工程征询表，形成“菜单”，发到惠南镇100多名人大代表人手一份。每位人大代表都会按照这份“菜单”行使权力――“点菜”，然后按得票率高低进行排序，提交镇领导班子。后者根据票选情况和当年可安排财力状况，初步形成实事工程项目方案，在镇人大代表会议上提交代表审议通过后，方可实施。

        惠南镇的“点菜”悄悄的做了3年，并不为人所知，2006年底上海市人大调研员周梅燕来到惠南，认为惠南的“菜单”值得关注。和温岭不同，上海是全国经济中心，类似的改革发生在上海，才更有标榜和推广意义。之后，周梅燕联络了中央编译局和几大高校、科研机构的专家，在2007年7月15日同赴惠南镇观摩人代会，并帮助周华忠起草《惠南镇实事工程实施办法（草案）》（下简称《实施办法》）。

        和以前将实事工程作为“点菜”“菜单”不同，《实施办法》明确规定，入选项目所需的资金，应该占镇财政预算总支出的15%以上。

        15%――这个明显区别于温岭100%公开预算的数据，体现了它的现实性和可推广性，引起了学界的关注。

        李凡认为参与式预算可以不完全依照新河模式，100%公开预算对大部分的地区实施上有困难，“可以把预算的项目成块的拿出来，把民生项目，比如教育、卫生、环保、福利，这一块整体的拿出来，人大代表和老百姓一起彻底讨论。”

       温岭的陈奕敏对“15%”这个比例也感兴趣。作为改革的直接实践者，他深感新河镇将100%的财政预算公开，在推广上步履维艰。“大多数基层政府都不愿意将预算细化并对社会公开，因为这样一来政府的财政机动性会减少很多。”陈奕敏说，“而惠南镇的15%，是公共财政的民主化，既发挥了人大的作用，也在政府可接受的范围之内。”

参与式预算折射下的民主

        为什么参与式预算会在国内兴起，让学界和媒体兴奋激动？都因和基层民主沾了边。

        多年从事基层民主研究的李凡感慨说：“中国基层民主发展已经无路可走了。”前几年如火如荼的基层选举大部分已经归于失败，李凡认为：“基层选举结果的不可控制性，导致了选举的无法推行。因为选举的结果往往是意外的。”

        中国的基层民主应该怎么走？李凡认为，从趋势上看，协商民主会有所表现，而“体制内的改革”可从人大突破。

        陈奕敏做了个直言不讳的比喻，“基层人大像电脑一样死机了”。温岭将人大和民主恳谈结合，“就是要激活人大”。2004年温岭开始人大和民主恳谈相结合，人大引入民主恳谈的机制来讨论问题，“主要是和老百姓相关的问题。有时民主恳谈讨论不下来的问题，也放到人大会来讨论”。2005年开始，温岭新河开始做参与式预算，陈奕敏认为这是“民主恳谈的一个深化，是把预算审查引入到恳谈中来。”

        陈奕敏的观点和李凡有些一脉相承的味道，但在言语表达上更为直白：“我对以后中国基层民主进程的改革有这样一个判断――目前还是不可能把选举全部放开，乡镇长、市县长直选等西方式民主，我们现在看不到。怎么进行改革？我觉得在现在的制度环境下，最现实的一条路是把人大改好。社会主义是人民民主，怎么体现人民民主？人民代表大会。所以在选举没有铺开的情况下把人大改好，让人大真正的发挥作用，成为真正意义上的人大、人民民主，像国外的议会一样，那么这个改革也是能够取得非常好的效果。”

        选择预算作为切入点的原因毋庸置疑。从重要性来说钱是最重要的事情，通过对钱的管理可以把人大代表的作用真正发挥出来。这正是当初李凡来温岭给陈奕敏的建议，用预算这样一个技术性的东西激活人大，进行制度改革。陈奕敏满意地说，经过3年的实践，“从现在的结果看，我这个目的已经达到了”。

        温岭人的个性特征也成为这项改革实验得以向前推进的土壤。民主的气氛很容易让不怕官、敢说话的温岭人适应。“有些人认为人大代表就是‘馒头拳头’，无所事事，总跟着政府领导班子的思路说事。有些地方的人代会就是念稿子，没有讨论商量批评的气氛，完全和党政领导保持一致。我们这里的人代会完全不是这样，人大代表都是直言不讳的说，激动的时候甚至指名道姓的批评领导干部。” 陈奕敏对当地群众的这种秉性很得意。

      “新河经验值得肯定。参与式民主是从基层做起，以此推动国家预算改革和民主进程。”中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑在观摩了新河的预算恳谈后表示。蔡定剑对人大制度颇有研究，解释说，“《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定，地方各级人代会每年至少举行一次，乡级人大完全可以根据需要召开两次以上会议，行使包括预算监督在内的各种监督权。新河镇人大一年举行两次以上会议完全符合法律规定。”新河镇人大的预算改革显示“基层人大把主要精力放在审查和监督政府财政预算上”，这是加强人大制度的有效途径，代表了人大工作发展的方向。“抓住预算审查监督，就是抓住了人大工作的牛鼻子。”蔡定剑指出，这一改革的新尝试，对实现我国公共预算改革，增加预算的公开、透明和公众参与都具有重要意义。

不可确定的将来

       温岭的民主恳谈从1999年开始，新河镇参与式预算、泽国民主恳谈改革都在2005年启动，上海南汇惠南镇2003年开始悄悄地改革。另外，江苏无锡市、黑龙江哈尔滨市在中国发展研究基金会的支持下近年也有所行动。地区不同，方式不同，优劣众说纷纭。

        李凡认为惠南的方式应该向预算靠近，“‘点菜’严格说不叫预算，因为没有钱参与其中，更像项目选择。他们对预算的直接干预不多，有点像人大代表实质性的参与了一些政府工作，和实质意义上的审查预算监督决算尚有距离。”

        周梅燕认为泽国的模式不是“参与”：“参与就不能搞抽样，不能限制参与渠道，抽样是民调的基本方法。泽国的程序获得了国外的认可，但参与坚决不能搞抽样。另外泽国依照国外一套模式进行，行政成本太高。高成本注定了它在国内难以推广，很多地方根本无法复制。”

        泽国镇书记常被问到和新河镇比较的问题，他很坦然地说：“新河他们的可操作性非常强，有他们的独到性。不过我认为协商比较符合国情，更有生命力。民主恳谈是比较公正公平听取民意的平台，我们碰到公共重大项目决策，新河用人大会搞预算，问题在于长期项目难以调和，不可能一年内多次组织人大会，而泽国的模式可以用一种恳谈的方式把长期和短期问题都解决。我认为，民主是个过程。”

        中肯的说，这些看法都不无道理，各有缘由。参与式预算的这些实践者们都在以各自的方式实现某些可能的进展和突破，而且，也都面临着同样的问题：不可确定的未来，前途未卜的命运。

        不确定性首先是环境使然。参与式预算对乡镇政府的无形和有形压力非常大，陈奕敏坦言2005年在新河做了之后次年就有意推广，试图游说温岭其他乡镇仿效，联系了4个镇，但积极性都不高。往往过了人大主席这关，又过不了乡镇党委书记或镇长这关。到2007年一直难有突破。

        不确定性也来自人事更迭。2007年1月初，温岭新河镇匆匆忙忙的就开完了人大会，在没有经历参与式预算流程的情况下通过了政府预算。当事人的想法是先完成选举，针对预算的人大会可以再开一次。听闻此时，陈奕敏着急的说，“他就不懂，通过了的预算已经具备法律效力了，可以改来改去的吗？”事情刚出来，有家国家级媒体就评价说“人走政息”，矛头直指新河镇前党委书记、人大主席金良明的调离给新河镇带来的影响。所幸在陈奕敏、周梅燕、李凡等专家的干预下，4月新河再次召开预算修正人大会，成功地让参与式预算“复活”。即便如此，因为人事变更带来的隐患依然存在。

        同样的问题也困扰着南汇的惠南，这几年“点菜”的成绩和周华忠“分不清干系”。这个曾在新疆当兵18年，担当过区政府职员、镇武装部长、副镇长、副书记、镇长等职务的人大主席，按照上海市的惯例，2008年就该退居二线转任调研员，但目前继任者尚不明晰。上海市人大的周梅燕在多个场合多方表示，这样的“有改革意识的好主席”可以继续留任，可结果谁都无法预料。

        周华忠为了防止将来人走政息，2007年特意领导通过了《惠南镇实事工程实施办法》，希望借助此文件将“点菜”制度化。但从温岭多个乡镇的实践结果看，这实际上很难真正解决问题。已经做过多次“制度化文件”的陈奕敏直言不讳地说，“我们都做过四五个文件，有什么用？这些事情没法制度化。怎么制度化？就算立法又怎么样？新河的程序完全是符合人大代表组织法的，人大代表组织法可是国家的法律，执行的怎么样？”

        所谓的制度化，陈奕敏认为，是可持续发展的最终力量根植于老百姓的心中，让民主成为百姓的生活方式，“讨论这些事情就应该民主恳谈，不做是不对的，要求政府执行”。新河2007年也参加了创新奖的评选，陈也希望评奖的结果能让参与式预算“不能不做”。

        毕竟享受民主和争取民主是两回事，新河镇人大代表颜玮钧在人大会上十分踊跃，经常第一个站起来“发难”，但私下也很温和。“对政府还是满意的，毕竟我们这里还做了几年预算，如果以后真的不做了，也能理解。”实事求是的说，从氛围上看，百姓还没有养成主动争取民主的习惯。

       另外从上海获得信息，“乡财县管”一旦推行，这一新政策也可能导致乡镇参与式预算的夭折。安徽省已从2004年开始全面推行“乡财县管”改革，2006年财政部发文表明乡财县管将在全国进一步推开。毋庸置疑，乡财县管实行县、乡财政“预算共编、账户统设、票据统管、采购统办、集中收付”的财政管理模式，将在一定程度上规范乡镇收支行为。然而针对参与式预算来说，这意味着乡镇将彻底失去预算权利，参与式预算更将无从谈起。

NGO的参与性

       从目前国内几个实施参与式预算的地方来看，NGO的作用尚不明显，或者说，草根NGO的作用尚待发掘。

        李凡领导的世界与中国研究所是民间智库，身份上是“不折不扣的NGO”，也是NGO领域介入参与式预算最为深入的组织，他本人直接参与并指导了温岭新河镇的参与式预算。当探讨NGO做参与式预算的可行性时，他提供了几种可行的途径。比如，NGO运用自身组织优势，可以有效的集合相应群体，参与“参与式预算”讨论过程，这样可以利用NGO的声音影响预算过程。对于普遍担心的参与式预算的财政基础问题，李凡认为，在NGO相对活跃的中西部地区，NGO可以和当地人大等机构合作，哪怕当地仅是“吃饭财政”的情况，也不妨碍参与式的执行过程，“上亿可以讨论，几万、几十万也可以讨论”。

        此外，从笔者掌握的信息看，NGO在参与式预算领域中介入较多的仅有行动援助（Actionaid）。从2005年开始，国际行动援助在中国开展了一系列的参与式预算项目，严格意义上说，这些项目还没有深入到真正的预算层次，但他们在农村开展了多种形式的倡导性工作，组织农民、培训农民，甚至培训地方官员，通过潜移默化的影响加强了公众意识和参与意愿，也影响着政府预算的透明度和责任性。

背景：温岭市新河镇参与式预算的特点和过程

（摘编自陈奕敏“预算民主：乡镇参与式公共预算”一文）

        预算的审议程序

        预算的讨论和审议采取“两上两下”的方式，分人代会之前和人代会期间两个阶段进行。

        第一阶段：

        镇政府的预算报告草案和预算的细化说明提前两天发给人大代表。在人代会正式审议之前两天，召开预算初审民主恳谈会，新河镇的社会公众可自愿参加。将参加民主恳谈会的110多位参与者分成农业、工业、社会事业三个组，镇人大预算审查小组的9位成员也相应地分组分别参加并主持三个组的预算初审。会后，预算审查小组根据参与者的发言和讨论情况分别写出农业、工业、社会事业三个组的预算初审报告。

        第二阶段：

       在人代会开会期间，召开预算审查民主恳谈会，全体人大代表和镇政府组成人员参加。镇政府作预算草案的报告和预算细化的说明；人大预算审查小组分别作农业、工业、社会事业三个组的初审报告。人大代表发言，讨论、审议预算草案；镇政府回应人大代表的询问、意见和建议。人大主席团与镇政府召开联席会议，预算审查小组参加，按照初审报告和人大代表的审议意见修改预算草案，并形成“预算修改方案”。人大代表按代表团分成五组，讨论、审议政府的“预算修改方案”；人大代表若不认同政府的修改方案，可联名提出“预算修正议案”。人代会全体会议表决——人大主席团审查后提交的“预算修正议案”；表决联席会议修改后提交的预算报告草案。

        细化的预算项目

        新河镇经过改革，在2005年和2006年的人代会上提交的不仅仅是粗略的预算报告草案，还有具体、详细的预算细化说明。新河镇政府提交给人代会审议的2006年度预算报告草案中有15项预算支出项目，预算资金共计9297万元，其预算的细化说明则列出 15个支出大项所包含的全部具体的子项目，共计110项。

        公开性和参与度

        新河镇预算审议的公开性主要体现在两个方面：一是公开预算方案。二是公开审议过程。

        充分的民意表达

        预算民主恳谈在审议的程序和方式上较之以前作了大的改进：一是增加讨论次数，采取两次分组、两次集中进行审议，使参与者表达意见的机会增加；二是改进讨论方式，设置分小组讨论的程序；三是人大代表可以联名提出“预算修正议案”。

      “预算修正议案”

        镇政府根据预算民主恳谈会的讨论、审议情况，经联席会议研究修改预算草案后向人代会提交“预算修改方案”；人大代表在参加各代表团对“预算修改方案”的讨论之后，如果对镇政府的“预算修改方案”不认同，可以五人以上联名提出“预算修正议案”。人大代表的预算修正权限是，削减或者增加某项预算支出的金额、否决某项预算支出。“预算修正议案”经人大主席团审查后，应由人大主席团提交人代会表决。“预算修正议案”经人代会表决通过，必须执行。

注释：

1. 惠南镇是南汇区区政府所在地，是南汇区的政治、经济、文化中心，现有常住人口10多万，外来人口逾10万，年财政收入约5亿元。

2. 1994年成立的世界与中国研究所是民间智库（Think Tank）机构，研究所以“从国际观的视角来看中国与世界的互动关系”为主旨，研究内容以国内政治问题为主，涉及国际关系。李凡为该机构创始人，并任所长至今。

3. 新河镇位于温岭市东北部，是一个江南水乡城镇，辖89个村，常住人口12万人，外来人口逾10万。新河行政区域面积71.4平方公里，经济水平在县级市温岭的十余个乡镇中排名中等偏上，财政收入约1个亿。

4. 泽国镇为温岭第一经济强镇，全镇工农业总产值超过90亿元，财政税收1亿多元，农民人均收入超过6000 元。