怒江发源于青藏高原唐古拉山南麓，在流经西藏和云南全程2020公里之后，进入缅甸和缅泰边境称为萨尔温江（Salween）。怒江以其总长度和雄奇险峻被列为继美国科罗拉多大峡谷之后的第二大峡谷。2003年7月，怒江和澜沧江、金沙江 “三江并流”区被联合国教科文组织列为世界自然遗产。除拥有异常丰富的、有待深入探查的生物多样性以外，作为中、缅、泰三国共同享有的国际河流，怒江以及沿岸生境还承载了两岸人民的生计和文化。仅在云南境内，怒江流域的傈僳族、傣族、藏族等13个少数民族共同建构了独特的文化多样性，本土的原始宗教和外来信仰相互融合、和谐共存。此次争论源自2003年8月国家发改委通过的《怒江中下游流域水电规划报告》，计划在世界自然遗产“三江并流”毗邻的怒江干流修建13座大坝，装机容量达2132万千瓦（比三峡还多300多万千瓦），预计在2015年开始西电东送，为东部提供能源支持。针对“主坝派”认为建坝是为有效解决电力短缺、水电是清洁能源、水电能对当地有效脱贫等观点，“反坝派”从大坝对环境生态和社会经济影响等方面产生的负面影响出发分别加以反驳。在政府有关部门、大学和学术研究机构举办的学术评审会、研讨会、论证会上，双方多次发生激烈争锋，经由媒体演绎放大，使怒江大坝成为重大的公众话题。最后，“反坝派”的声音通过各种渠道进入最高决策者视野，产生了显而易见的影响。

　　本文从大坝涉及的移民问题入手，探讨其中的参与机制问题，并着重介绍了专家学者、NGO以及媒体为推动大坝决策中的公众和社区参与进行的倡导活动。

　　2004年3月，温总理以“慎重研究，科学决策”的批示驳回国家发展改革委员会呈递的怒江水电十三级开发规划，围绕怒江开发在社会上引致的公开争论在沸沸扬扬地持续大半年之后终于暂告一段。

 

被历史遗忘的大坝移民

　　在中国，对大坝问题的争论由来已久，但怒江之争可能表明中国社会在言论的开放和自由程度上正在发生一些值得肯定的变化，尽管这种变化并非来自根本的体制性变革。

　　早在1957年，水利专家黄万里就在70多名专家参加的三门峡工程设计方案讨论会上孤身一人力排众异，反对大坝上马。黄万里随即被打为右派，其他专家莫不噤声。1960年三门峡大坝建成蓄水，一年后引发的灾害正如黄万里所料，由于泥沙淤积，潼关段渭河河床抬高4米多，渭河下游两岸和黄河朝邑滩区5000人受到河水包围，25万亩良田被淹。库区移民上下来回迁徙，啼饥号寒，催人泪下。其后淤积进一步增多，直接威胁西安，不得不两次投入巨资改建大坝，并改变其运行方式，效益与原设计相差悬殊。近年来陕西省还传出废弃三门峡水坝的呼声。¹当时，“上人出，黄河清”的说法在民间广为流传，伟人的出现和黄河的彻底治理被划上等号，同时，也和毛泽东高度关注的三门峡被政治化和意识形态化这样一个事实形成呼应。技术专家黄万里从捍卫科学和良知的角度发出反对的声音，搅动起专家内部的小范围论争，以良知为武器对抗政治对科学的强暴。黄万里的遭遇表明当时言论自由和决策民主的程度实在有限，享有高度声望的专家轻易就被压制，遑论普通公众的参与。

　　在当时的环境下，除工程技术和经济性上的考虑，大坝涉及的另一个重大问题——移民问题并没有被真正关注，在“重工程、轻移民”观念下，移民在本质上不过是规划图纸上可以随意被修改的简单数字，他们往往被要求服从国家利益，可持续生计问题被忽略。从后来的史料研究来看，三门峡背后的移民问题其实非常严重。

　　从1956年开始，山西、陕西和河南的28万三门峡移民，被迫离开世代耕种的肥沃良田，迁往甘肃和宁夏的贫瘠土地。“迁一家、救万家”是当时最富有感召力的动员口号。第一批移民到达宁夏后失望至极，其中三百来人试图返乡被阻于黄河，只好再重返宁夏。其时，由于工程方面的问题，实际被淹土地少于规划用地，被分给国有农场和军队等单位搞生产。其后多年，外迁移民和宁夏安置区回民围绕水和土地资源发生了严重冲突，长期难以融合入当地社区。到1961年，一些移民经过长期上访、抗争，获准返回陕西，但为要回耕地和占地的国有单位持续发生冲突。到1970年代，随着国有农场职工陆续返城，冲突才渐渐平息。到1982年，移民最终拿回1/3的土地。² 　　 

        三门峡移民问题只是中国大坝建设问题的一个缩影。解放后到80年代中后期40年左右的时间里，在人定胜天思想指导下发起的建坝运动，使中国出现了超过8万座水坝，而1973年就有554座水坝垮坝或者成为废坝。到1980年止，废坝总数达到2976座。一方面，水坝在防洪、发电、灌溉等方面起到了非常积极的作用，同时，一些水坝也造成了严重的环境、生态和社会影响。到80年代中期，中国一共产生了一千多万水库移民。尽管国家的移民措施在逐年进步，但仍有很多人到现在还处于极贫状态，移民问题后遗症到现在或多或少未能解决，³一些水库建设产生的上访问题久拖未决。

 

西部开发下的新问题

　　就近在眼前的例子而言，目前在西部遍地开花的水电开发，已经使移民问题导致的社会矛盾和冲突又一次凸显。

　　2004年4月，在一位社会学者的帮助下，来自四川雷波县和云南永善的四位农民上访代表在北京举办了一个非正式的新闻发布会，反映在金沙江下游刚刚开始施工的溪洛渡水电站违反国家移民政策，强制移民搬迁发生流血冲突的事件。雷波县上访代表反映，当地政府压低赔偿标准、缩小赔偿面积、超规划多征良田万余亩。距离上游施工区下游5公里，高出江面600米以上的三台村也以封闭管理区的名目被强行列入征地范围。被迫迁移后，由于安置地村民不肯卖地给当地政府，一些移民没有房屋、土地，在路边搭建窝棚居住。永善县代表则反映对规划图纸暗箱操作，不公布移民政策和赔偿标准，缩减赔偿面积，超范围征地，意欲低价收高价卖，搞旅游开发，同时强制移民搬迁至高热而地震频繁的边疆地区思茅。此外，两地政府都曾动用警力强制拆房，暴力殴打、关押反抗者。四人2月份就来到北京，代表签名联署的两县各700户农民将上访材料递交相关的政府部门。国内外十几家媒体出席了这次发布会。

 　　

移民上访新动向

　　移民上访，是非常理性的维权形式。在无法通过地方系统冲突的情况下，上访为移民提供了最后一条寻找“青天”之路——这寄托了中国农民几千年的传统诉求和企盼。但是，上访是处于绝望下的历史惯性。只要看一看公检法及其他政府部门门前常年不断、默默排队等候的信访者，就足以使人对这些案子获得重视并得到解决的概率不抱信心——但这显然并不能打消上访者的执著念头。

　　“这样的事多了。”参加溪洛渡上访代表发布会的《中国改革》杂志原农村版主编桂晓琦长期关注三农问题，对层出不穷的上访事件见惯不惊。事实上，一个个案对上访者本人可能是身家性命的大事，成千上万个这样的案子汇集起来，恐怕就只能被淹没在浩荡的统计数字中被抽象化了，除非它有幸“脱颖而出”，成为被关注的焦点引致强力干预。桂晓琦的“冷漠”显然是被理性锻造打磨的结果，经验使他对农民上访寻求青天的做法持保留态度。不过，作为政策层面的研究者，桂晓琦开出了一个药方：上访者回乡，发动群众了解国家移民政策，宣传自己的权利。他说，如果上千人，甚至上万人都了解中央政策和法律，那力量就会不一样。但是，他并未提及这些人是否需要、能否联合组织维护自身权益的问题，这是一个敏感话题。对上访者通过媒体形成压力的效果，他勉强表示同意，但看得出同样心存疑虑。对上访农民而言，“回乡发动群众”的建议显得有些隔靴搔痒、不解近渴，但长远来看，只有越来越多的农民意识到自己的权利，懂得拿法律和中央政策保护自己，才能从根本上遏制对自己利益的侵犯。

　　桂晓琦发现了上访现象的一个新“动向”：即几年前，上访一般是出于个人受到的不公正待遇，为解决个人问题，但现在却出现很多群体选出代表上访的情况，就象这次来自溪洛渡的上访者。这个新情况提示我们，当前的社会矛盾正在向群体分化转移，而农民有集体维权的趋势。这值得致力于化解社会矛盾的政府“关注”，而不是象惯性思维那样去“警惕”。一个可以确定的事实是，无论上访制度成本如何高昂，对问题的解决效率如何，上级政府，尤其是中央政府借此渠道，直接从底层平民取得了政策实施的反馈和民众的声音，成为对地方官僚体系加以监控的有效信息来源。对上访者来说，寻求“青天”之路其实成本高昂，除了经济负担，还有精神压力。

　　专门关注三农和上访问题的民办机构——三春大地研究院负责人牛玉昌在北京通过长期调查发现，各类问题的上访者平均上访次数达到十几次（往返），上访时间从数年到40年不等，上访次数最多的一人达到200次。其中，一些经济极度困难者只能露宿街头或者桥洞下，一些人甚至出现精神错乱，上访成为他们习以为常的生活方式。（三春大地研究院的介绍见第4页）

　　牛玉昌说，由于一个上访者通常会“吸引”3-4个地方政府派出的截访官员，粗略估算耗费的公共开支应该高得惊人。（这些都是不该发生的行政开支，最终由纳税人负担。）此外，由于上级政府、主要是中央政府对绝大多数上访问题无力加以解决，会导致民心失望，这也是上访制度需要付出的成本。如果不考虑这些因素，上访制度对中央政府而言大概是一本万利的安排。“经验证明，纪检监察部门和司法机关查处的腐败案件中，有不少线索就是来源于群众的信访举报。”⁴至于溪洛渡事件，善良的移民一方面支持国家的大坝建设，同时对当地政府侵犯自己权益的商业化倾向说不。事件将如何发展，有待进一步观察。

 

 移民权益走向前台

　　随着大坝争论的公开化，对移民问题的社会关注也渐渐浮出水面，并在怒江的论争中成为焦点。这是一个非常积极的变化，一方面表明人们对环境问题的认识，开始从单纯的技术经济角度去论证可行性、从通过简单的污染控制来解决人和自然矛盾的思路，走向从生态和社会影响的多维度来探查环境问题背后的社会公正问题，从而试图协调人与人的关系，协调不同群体之间的利益冲突。在这场中国大坝建设史上堪称经典的怒江之争中，移民的生计和权利被提到非常重要的位置上，反坝学者和环境NGO提出了类似于国际环境运动所支持的“环境正义”、“原住民权利”的概念，呼吁保障移民权益。媒体也顺势而为，对此声音加以捕捉放大。

　    身兼民间环保团体绿家园发起人和记者两职，汪永晨敏锐地看到了媒体意识的阶段性变化。她说，以前的大坝报道多注重场面上的安排，（比如小浪底合龙报道，由于当时水量不大，还要特意调水，以便让场面上好看些，就是单纯追求形式美的败笔。）但却对工程造成的负面影响不加重视，这种情况持续多年。到2003年，媒体开始关注生态和传统文化保护，在各方发起的保护都江堰“运动”中，媒体一改人们过去习以为常的单向正面的报道方式，表达了很多有深度的批评性看法，“实现了历史性的突破”，为成功迫使四川省政府撤销在都江堰旁边修建杨柳湖水库发挥了重大影响，“成为媒体关注大坝问题的第一个胜利”。而在其后的怒江一役中，大坝背后的社会公正问题、大坝对原住民利益的负面影响问题频频受到媒体质疑。

　　事实上，从追求大坝表面的宏大感、弘扬人对自然的征服到表达对自然的敬畏之心，关注大坝的环境生态影响，从单纯强调大坝的经济效益到关注谁是大坝的真正受益者、关注受大坝影响的原住民的民生和权利，反映了媒体在独立精神中走向成熟的态势。而媒体发起的怒江报道，更使汪永晨有了“可能中国的新闻自由将从环境报道开始”这样一个预感。

　　

专家代言移民权利

　　在移民问题的关注方面，“反坝派”专家学者发出了有力的声音。这些人来自地质、生态环境、人文、经济甚至被视为水电工程传统维护者的水利等各个领域，在中国的政治生活以及公众话语权方面有着独特的影响力。四川省旅游地质研究会秘书长范晓认为，“是否有足够适宜的安置地区和安置方式；怒江地区民族文化多样性和文化遗产的丧失；外迁移民的文化适应和心理适应；外迁移民的生产生活能否得到稳定和提高”是数万移民外迁必须面对的问题。但是，在怒江规划和当地官员的头脑中，这个问题似乎一直是个不解之谜。2004年初在央视镜头面前，当地官员曾背对着紧锣密鼓的工地，对移民安置和补偿方面的规划问题显得一无所知。与对工程背后巨大收益的热衷相比，一些地方官员和开发商把受工程影响的庞大住民群体利益的漠视表现得更加淋漓尽致。清华大学当代中国研究中心李楯教授曾两次参加工程的前期评估。他问工程老总，大坝能给当地带来多少就业？回答是170人，其中当地人40%，还要除去达不到企业标准要求的部分。李楯表示，现在的大坝建设是大机械作业，排斥农民，带给当地的增收项目只是“茶鸡蛋”经济而已。⁵李楯甚至尖刻地质疑，目前我们面临的是“傻的问题”还是“坏的问题”。前者是出于对大坝的认识局限，导致决策失误，是决策科学化问题。而后者则是明知故犯，为顾及部门利益故意把发展的可持续性和子孙后代的长远利益放到一边。李楯担心，由于政府独立性下降，社会又发生利益断裂和分化，在国家利益缺乏代言人的时候，政府越来越受到强势利益集团的影响。

　　在环保人士和反坝专家看来，水电并非清洁能源，而且，如果把大坝对社会公平、文化和生态所造成的破坏进行成本内化，多数大坝将因为不经济而失去可行性。中国社会科学院环境与发展研究中心研究员张晓认为，“在大坝建设的所有案例中，水电项目的投资者和开发者，将不会承担毁灭或者损害迁移鱼群的社会成本，也不会对不可逆地改变某一特定的、不可替代的、独一无二的美丽景观承担成本，更不会把移民失去家园的损失（经济、文化、心理等多方面损失）完整地纳入其成本－效益分析模型中。” ⁶中心研究员郑益生则把目前各大电力集团在西部“跑马圈水”、频频上水坝的运动称为“超经济需求”，即这些项目超出了经济学均衡条件下买卖双方达成交易的规则，不考虑成本或者机会成本，直接或者间接占用国家和公共资源。

　　推崇学者理性的郑益生相对温和地评价说，“国家现在多少有些倾向于强势集团，地方政府为政绩需要，和强势公司优势互补，搞圈水运动。以‘需要即是合理’为决策理由，违背基本的经济学原理，反映出市场经济中的负面因素。”郑益生对这种现象深表忧虑，他担心北方国家对南方国家的殖民化现象在中国加剧，由于东部受益西部受损，形成内部殖民化。

 

国际反坝运动

　　大坝曾经是人类雄心的写照，甚至成为国家的尊严和荣耀。本世纪50年代以来，各国建坝数量呈上涨趋势，目前全球至少已建成45000个大型水坝，中国就占了45%。但是水坝带来的问题引发了旷日持久的争论。对大坝的反思大潮引导人们重新做出评价，并加以调整。

　　鉴于大坝对生态和移民的重大代价，在美国、加拿大乃至东南亚的泰国等国掀起了反坝运动。1997年在巴西召开的第一届国际反坝大会把每年的3月14日定为世界反水坝日。上世纪60-70年代建坝高峰过后，在强大的社会压力以及大坝建设和运行机制变化等其他多方面因素的影响下，世界上的大坝建设数量在近年来呈下降趋势。一些国家承诺不再建坝。

　　以《大坝经济学》一书蜚声国际的麦卡利（Patrick McCully, 1996）从多方面解释了数量下降的原因：反对声音的增长、政府对大坝投资减少、能源和水利部门私有化、政治和法律决策上的改进等等。在一些国家，由于环境影响评价和移民程序越来越严格，建设大坝的成本越来越高，而替代能源技术如风能不断改进，能源效率也在不断提高，导致水电需求减小。诸多因素相辅相成，造成大坝建设的体制性变革：国家从大坝建设中退出，使其趋于向纯粹的商业行为转换。由于法律和决策程序为生态和移民提供了保障，使大坝预算在经济性上远远不如以前合算，市场本身就抑制了一部分非理性的建坝冲动，造成大坝的建设呈理性下降趋势。

　　世界银行的一项重大举措也对这个变化起到了举足轻重的作用。世界银行曾是世界上很多大坝的主要贷款方。鉴于大坝的反对声日渐高涨，为应对大坝产生的环境、发展公正等问题，世行和国际自然保护联盟（IUCN）在1998年倡导成立了开放性的世界水坝委员会（WCD），这个委员会由多个国家的政府、工商业和公民社会在内12个成员组成，大坝的支持和反对者也在其中。依靠其附设的、代表不同观点成员组成的论坛，委员会启动了大量的咨询研究工作，对世界上的大坝进行了全面独立的分析评估，并于2000年11月发布了《水坝与发展——新的决策框架》，对水坝的经验和成败予以总结，在肯定水坝对人类重要贡献的同时，对大坝的经济、生态、社会效益方面的大量负面影响做出了客观的评价，指出大坝“在获取经济利益的同时，也付出了不可接受的、而且通常是不必要的经济、社会和环境的巨大代价。”在决策民主方面，报告提出“应当邀请那些决策者、开发者及各种开发方案风险的可能承受者共同参加讨论，这是寻求解决利益与意见冲突的必要途径。”⁷

　　这个开创性的独特试验，成为全球公共政策的制定方面值得借鉴的标本。

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来自NGO的声音

泰国、缅甸

        2003年12月，泰国缅甸的83个非政府组织联合致函中国政府，关注怒江水坝工程对下游国家渔业和生态的影响。提出怒江/萨尔温江流域人民应获得及时完备的项目开发信息，有权并参与决策。怒江开发应该进行全面的包括对整个流域的环境和社会影响评估，并在调控措施、水资源管理、对下游的负面影响的补偿方面达成一致。（www.searin.org/Th/SWD/SWDletE2.htm）

国际河网

         低调进入中国后，国际河网（IRN）资助和推动中国环保人士、学者围绕大坝问题进行研究以及国际交流。2004年3月，资助一些国内团体开设了关注怒江的专门网站，由环保NGO－－环境与发展研究所提供技术支持。（www.nujiang.ngo.cn）国际河网还开通了中英文网站，对中国的大坝问题加以关注和探讨，提高公众环境意识。（www.chinariver.org）

        国际河网于1985年在美国创办，该组织由反对经济环境和社会方面不合理的河流项目方面富有经验的活动者组成。现在世界上多个国家开展项目，支持当地社区保护河流和流域，阻止破坏性的开发项目，鼓励以平等和可持续方式来满足人类对水、能源以及防洪管理的需求。国际河网通过在世界范围内推动理解河流及它们在争取环境正义、社会公正和人权中的重要性来实现这个目标。1989年，国际河网开始建立在经济、生态、工程、水电、人类学以及环境科学方面受过培训的员工队伍。在政策影响方面，国际河网监督和评价包括世界银行在内的金融机构的政策，提供分析和改变其行为习惯的建议。通过全球的活动者以及专家网络，协助当地筹集资金开展活动，并通过主流媒体曝光，形成社会影响。(www.irn.org)

香港乐施会

         2000年资助云南大学国际河流研究中心以及云南绿色流域进行回顾性《澜沧江漫湾电站的社会经济环境影响研究》课题研究，对电站的遗留问题形成了政策建议。该课题完成于2002年12月。

        2004年1月，资助中国社会科学院环境 与发展研究中心主办“水电工程的经济、社会、生态影响”研讨会，自然之友、云南绿色流域、河海大学移民中心、四川省旅游地质学研究会协办。会后，主办单位将会议研讨要点和政策建议通过内部渠道直接递交国务院决策机构。中国社科院拥有影响政府的专家以及渠道资源，它的影响力、相对超脱中立的身份，使其易于在各方利害人中构建理性和开放的沟通平台，易于在学者、NGO以及政府之间推动高层讨论。主办单位在研讨会结束之际表示，希望成立一个各方参与的中立的开放性论坛，在机制上类似世界大坝委员会的机构，在理性和学术的层面上理清思路，使大坝的对立双方通过协商逐步达成共识。

        香港乐施会基本上并不反对建坝，而是长期关注大型设施对西南农村社区的影响。认为目前政府推行的以人为本的发展策略为NGO在这方面的活动提供了空间。该机构将继续支持项目伙伴推动有关讨论，进行水电站案例研究，开发社会影响评估方法。

《情系怒江》大型图片展

        2004年2月。来自北京和云南的20名新闻工作者、环保志愿者和专家学者，在云南绿色流域的组织协作下走进怒江，进行了为期9天的采风和考察，并拍摄了上千张照片。其后，绿家园志愿者、中国青年报绿岛等11家环保团体、研究机构共同发起《情系怒江》大型图片展，在公众场所和北京各大学以及上海等地巡回展出，呼吁社会关注怒江、保护怒江。同时，对照片举行义卖。筹款为怒江流域的贫困社区建设乡村图书馆。

重庆绿色志愿者联合会

        2003年12月，组织重庆十所大学在学校中开展了保护怒江宣传和签名活动，各高校共有一万名学生参加签名。引起中央有关方面的关注。其后，又在沙坪坝区绿色文化广场进行类似活动，吸引了上万市民关注。当地多家媒体进行了报道。

自然之友

        2003年12月，举办绿色文化讲座，由自然之友理事沈孝辉作“世界反坝运动及对我国建坝的反思”讲演。提出“生态无国界”理念的沈孝辉以怒江和澜沧江为例说明在国际河流上建设大坝不仅涉及工程技术以及生态问题，还涉及外交政治和国际形象，必须认真对待。

绿根力量和热爱家园

        组织在广东和上海等地有关怒江的图片展览和讲座。作为绿根力量建立的网络社区，“思想小组”汇集了学术、媒体、NGO、政府以及职业人士群体，也对怒江问题予以关注和讨论。

（greenroots-power@nujiang.ngo.cn）

绿家园

        2004年1月，举办有关怒江的讲座。还和TOM网站联合发起“大坝周”活动。环保人士作客TOM网站，就都江堰、怒江建坝、杨柳湖电站项目等热点问题，接受记者采访，回答网友提问。

       2003年11月底，出席在泰国举办的世界反坝大会的61个国家的学者和NGO代表联名呼吁联合国教科文组织关注怒江。2004年3月，联合国教科文组织就水坝对世界遗产选址的影响表达关注，并呼吁相关部门进行环境影响评价。

        2003年10月，绿家园负责人汪永晨在北京起草“请保留中国最后的生态江――怒江”的呼吁书，62位各界人士签名，对由国家电力公司下属的某勘测设计研究院来完成怒江建坝的环评工作提出质疑。指出如果没有第三方的环评机构进行评估，难以保证客观公正。呼吁评估做到透明、公正、公开，维护环境影响评价法的权威。

        此外，还举办了有关大坝的环境记者论坛。

怒江观察网络

        是一个非正式网络，以吸引公众对怒江建水坝的关注并探索怒江发展 的另一条出路为宗旨。由绿家园、环境与发展研究所和云南绿色流域牵头，由自然之友、地球村、重庆绿色志愿者联合会、上海热爱家园 、广州绿色希望、绿根力量等数十家民间组织共同发起，同时还有关注怒江问题的专家和个人参与。

绿色流域

         2003年11月，在昆明举办水之声论坛－－《让我自由地奔流》，（关于怒江开发与保护的对话）有80人参加。

         2003年11月，在泰国清迈举行的东南亚水论坛上倡导保护怒江国际河流。

        2003年11月，在泰国曼谷由联合国发展署（UNDP）和瑞典国际发展署（SIDA）举办的可持续发展讲坛上介绍怒江水坝及中国西南水电开发的问题。参会者包括驻曼谷的多数国际发展组织。

        2003年11月－12月间，在泰国乌汶府举行的世界河流与人民大会中与中国参会人员在会上共同宣传保护怒江。

        2003 年 12 月-2004年1月间，协助CCTV 新闻调查栏目摄制 “怒江的选择”。

        2004年2月，在云南省政协大会上，倡导政协委员们提出 《怒江水电开发要慎重》的议案。

        2004年3－4月间，与云南大学唤青社共同在昆明一家超市和云南大学图书馆共同举办“生命之河”纪实图片展巡展。

        多次参加或协办国内有关怒江的研讨会，在各地通过讲座以及接受媒体采访发表意见。

（部分资料参考地球村环境文化中心《草根之声》2004年1月刊）

 

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漫湾的前车之鉴

　　而在中国，大坝建设要服务于国家对电力市场的调控需要，几大电力公司处于市场和国家背景之间，在电力缺口较大的情况下，很容易一手握市场经济的大棒，毫无约束地以满足供电缺口为由追逐利润，损害移民利益；另一手则握着国家权力，挥动西部大开发的大旗，以扶贫的名义低成本或者无成本占用土地河流等公共资源，推卸相应的社会责任，排斥当地民众参与受益，导致移民贫困化。在“反坝派”看来，电站扶贫在历史上还没有成功的先例。计划经济时期被誉为“七五”、“八五”期间的重点水电站建设项目“五朵金花”之一的云南漫湾电站就是一个典型案例。2000年夏由香港乐施会资助云南大学国际河流研究中心和云南绿色流域完成的回顾性调查研究发现，移民在经济、社会、文化心理、生态、生活以及政策机制方面承担着严重的社会影响，支撑这个判断的，是各种详尽的调查数据。报告指出，这些问题的根本原因在于，“在大型国土工程的建设中，缺乏一种有效的鼓励弱势群体（如贫困人口、少数民族、妇女）参与的机制，使他们的意愿和利益很少能在政策制定和实施中得到反映，处于不利的状态。” ⁸其中，290人的田坝村村民只有5人被吸纳为浇花的园艺工，其他人由于失去生产资料，经济补偿又不足，只好出外打工，部分妇女孩子被迫靠拾荒度日。颇具讽刺的是，由于农电价格大大高于城市用电价格，当地居民守着电站用不上电。与此同时，漫湾电站每年盈利1.2亿。⁹当地政府以电代柴和解决就业的承诺从未实现。

　　显然，计划经济时代要求舍小家顾大家，个人利益让位于国家利益，是国家权力对移民权益造成损害。而今，在利益主体高度分化的市场经济时期，则使强势商业利益集团利用国家资源损害缺乏谈判能力、缺乏充分信息和知情权的移民利益的情况频频发生，移民面临权力和资本的双重挤压。目前的中国还不是一个纯粹的市场经济国家，由于社区和公众参与空间有限、能力不足，还无法独自担当为自我维权的重任。因此，在涉及公共利益的重大决策上，还需要政府积极履行自己在维护社会公平方面的职责和义务。但是，在某些情况下，在一些地方，这方面担负重责的政府却疏于调控，甚至“屁股坐向了开发商一边”。溪洛渡电站移民就反映，“在进行实物调查时，地方政府的工作队向农民说，溪洛渡工程是纯经济性，没有政治色彩，不受国家大法约束了，可以随心所欲了。” 　 　

　       即便按照地方政府和大坝开发商的说法，建坝是为了扶贫，但排斥受益者参与的扶贫政策是注定要失败的。一方面，这样的政策本身可能存在重大缺陷，无法真正锁定目标人群的实际需要，得不到他们的积极回应和配合。也有可能在实施时适得其反，损害目标人群利益，伤害社会公平理念。漫湾电站一例足以为鉴。¹⁰

　　中科院生态研究中心研究员康晓光在一次环境论坛上，针对各位专家对可持续发展“一团和气”的发言，一针见血地发出异议：我们今天谈人与自然的关系，谈可持续发展的时候，更多的谈的是共同的利益。谈和谐、人与自然的和谐、人与人之间的和谐，“一团和气”的东西太多了，这样往往忽视人与人之间的利益冲突，使人看不清现实。我们的共同未来，是谁的未来？¹¹

　　的确，当“可持续发展”大行其道，在学者、官员和公众言必称“可持续”的时候，也许危机已经悄悄潜伏：人们一方面以赴盛宴的心态空洞地享受这个词语带来的时髦和快感，一方面却把它架空，剥离这个概念背后深刻的尖锐和冲突，放弃或者回避对这些矛盾的解决，使全人类花费巨大的时间和代价才领悟到的这个理念失去意义。

 

 技术模仿还是体制变革？

　　李楯在中国社科院环境与发展研究中心主办的“水电工程的经济、社会、生态影响”研讨会上尖锐地指出，我们应该关注发展中国家的后发劣势问题：即新的制度需要产生于一个良好的社会结构的背景之下，为此进行制度改进因为需要损伤一些人的利益而障碍重重。于是，发展中国家趋向于单纯进行技术模仿。但是，这只能带来短期的超速发展，只有好的制度才能解决根本性的社会发展问题。李楯认为，后发劣势使我们的决策局限在上水电还是火电这样一个狭小的范围内，却忽视了决策过程本身的问题。比如，需要建立大坝建设的公示制度，业主报项目有责任搜集反对意见。比如，参加评审的专家姓名公开制度，以社会压力保证专家的独立性。此外，要让不同人群、利益都有发表意见的机会，需要建立制度保障当地人利益，又如，如果一定要建坝，应该采用原住民的土地租用、入股分享电站利润的方式，从根本上保障移民利益。比如，应该要求水电部门设立病险废坝处理基金，对水坝的后期运行风险担负责任。还有，要建立多部门参与、包括公众参与的法律和流域管理机制。李楯认为，弱势群体应该有专家、公共知识分子和媒体等利益代言人。

　　这一整套思路就是李楯极力倡导的社会衡平机制。

　　这个思路和2002年德国海因里希·伯尔基金会提交给南非地球峰会的《约堡备忘录》的提法异曲同工，不过后者是在全球化的框架下阐发公民权利问题。该备忘录向峰会提出改善环境治理，将公平和生态环境作为今后十年的议程。备忘录提示存在两种全球化概念，其一是公司全球化，试图将全球变成单一的经济体，使其不受约束地竞争财富和福利。与此相对的是民主的全球化，预见一个多元文化繁荣共存的世界，承认每位世界公民的基本权利。备忘录还认为，生物多样性公约中诸如“充分和有效的参与”、“根据相互同意的条件占有”、“利益分享”和“事先通知同意”等原则能够引导公司及政府机构同地方社区之间的其他各类资源冲突的解决，国际法也保障人们对土地和资源的控制权利和文化权利。

 

专家参与？公众参与？

　　此次怒江之争，专家学者的参与给人以很深的影响。中国的专家学者、公共知识分子在引导社会价值观、影响政策方面有着独特的作用，他们是先行进入政府决策民主化过程的人群，这个现象在立法方面表现得犹为突出。清华大学公共管理学院NGO中心王名教授说，中国立法实践正在经历重大转变。以前是执法者立法，按行为惯性制定和执行法律，而现在学者的参与已大大加强。例如宪法修改征集意见，就成为立法民主的第一步举措。不久前对民法典的立法起草，基本都是专家参与。王名承认，目前的立法主体还是政府，但他认为至少在形式上，开放的机制已经置入立法程序，下阶段的立法实践就可能发生质的飞跃，即由学者而非执法机构直接提案。这符合现阶段政府管理精英化的现状。在NGO十分弱小、活动空间有限、社区居民自我维护能力不足、社会缺乏更广泛深入的公众参与决策机制的情况下，专家学者的参与就成为现阶段决策民主化的特征之一。

　　但是，公众参与决策限于学者层面，仅仅有专家代言是远远不够的。其一是在陈出不穷的社会问题和多元化的利益分配格局下，专家意见未必在所有时候都具有代表性。其二，专家的独立性也不时会受到质疑。李楯就发出了不要迷信专家的呼吁。云南绿色流域主任于晓刚也表示，对大坝的参与式评估不能再走专家评估的老路。否则，在缺乏独立的机制下，由学者“主导”的“可行性”研究会自然演变为“可批性”研究。¹²以至去年十月由国家环保总局在昆明召开的专家座谈会，据说按照户口划分为南北两派：赞同者大部分是云南专家，反对者全部是北京专家。（当然，也有罕见的例外，云南大学国际河流中心主任何大明就是一位坚决的反对者。）对“外行” 是否应该拥有发言权，自然之友会长梁从诫先生也发表了自己的看法。他说，如果“外行”没有发言的权利，那么决策就只能有少数（所谓）专家和政府官员来决定。如果关系千百万人的政策由少数人决定，中国又如何进入现代社会？如何让“外行”的声音被政府听见，是关乎民主进程的问题。梁从诫直言NGO有权利说话。

　　“反坝派”公开代言怒江民众体现了时代的进步，但由于缺乏当地民众的参与，这场论争还是有令人遗憾的地方。总体上看，原住民作为世代生息在怒江的主人，却在这场关乎自身未来重大命运转折的事件中却成为旁观者，怒江则成为外来力量的博弈之地。有记者和志愿者在调查采访中发现，当地民众对大坝对他们未来的影响一无所知，众口一词修坝好，有的甚至欢欣鼓舞。对渴望脱贫的当地民众来说，他们对任何可能带来变化的工程都会不加思考地抱有热切的期望。但是，在未能对大坝的长期影响获得充分信息，甚至只获得经过筛选的正面信息，未能参与大坝规划和移民安置方案的制定，不能作为重要的利益相关主体决定利益分享机制的情况下，让当地民众选择支持或者反对大坝决策都是不公平的。

　　对受到大坝影响的社区赋权，提高当地社区认识自身权利和发展道路的能力，鼓励他们在获得充分信息的前提下自我判断，在拥有充分的谈判能力的基础上参与决策，建立社会衡平机制，已成为当务之急，但绝非一蹴而就。在一个习惯于政府包办一切的环境下扩大社区的参与，必然发生紧张和冲突。“赋权的难度在于，它引起权利的分散化，将违背已有的管理机制所形成的利益格局，从而导致赋权冲突，即集权管理对来自弱势群体要求的排斥。”

 

NGO社区动员

　　不同于怒江社区居民的消极被动，其他一些发展中国家的农村社区显示出另一种活跃态势。泰国帕孟河畔的社区人民通过自己的不懈努力和国际社会的帮助，使政府同意让已经建成的水坝每年开闸放水四个月，以恢复当地生态系统和人们对水以及鱼类的生存依赖。这是去年11月各国NGO选定在帕孟召开世界河流与人民国际会议的原因。

　　绿家园志愿者发起人汪永晨出席了这次会议，她对一些发展中国家的社区民众的自我动员能力颇为感慨。比如，塞内加尔一条河修建水坝后，血吸虫病迅速蔓延。当地百姓马上和科学家一起对水生生物系统进行调查，“土洋结合”撰写的调查报告递交国家有关部门，寻求解决办法。巴基斯坦政府在一条河上建坝之前，做了可行性报告。但当地居民认为，报告对生态和移民问题的表诉不够全面和充分。在当地民间组织的帮助下，他们对报告作了详尽的补充，提出了可行性建议并被政府采纳。

　　公众参与和社区参与，是公民社会极力倡导的理念。参与的空间一方面来自政府的认识和决策的开放，另一方面，则要靠社区通过提高自我组织、自我发展、自我表达的能力来拓展。怒江问题引发的激烈争议表明，中国的公民社会正在成长，开始有了自己的独立诉求。如果把和代表官方意见的“主坝派”相对的“反坝派”称为“民间”群体的话，可以看到这个民间群体来自若干界别，包括各个专业领域的专家学者、NGO、环保志愿者（包括大学生），甚至有政府官员。他们通过一定程度的联合，动用一切可以动员的资源，在不同层面形成了声势，影响了中央政府的决策。其中，NGO作为此次反坝“运动”的主角之一，引人注目。（详见专栏——《来自NGO的声音》）

　　要从根本上扭转大坝热带来的社会和环境影响，更重要的是社区要成长起来，表达自己的声音。云南大众流域管理研究和推广中心（以下简称绿色流域）就是这样的一个致力于在中国西部推动大众参与、推广可持续的综合流域管理的民间环保组织。绿色流域通过提供参与式的流域管理的知识、技术、决策及规划方法、通过赋权使大众成为流域的管理的主体，倡导各级政府实施参与式流域管理的政策，同时也提升社区流域管理的能力，使社区有效地参与到流域管理中，从而推动建立一种可持续的、成本共担、利益共享的生态经济机制。迄今为止，在国际组织的资助下，绿色流域已开展了多个项目。（“拉市海行动计划”见专栏。）

　　除推动社区发展，绿色流域也很重视政策倡导。2002年，绿色流域翻译出版了《世界水坝委员会公民指南》，不仅向当地政府、水电开发商和受影响社区发放，还直接与其会面，陈述水坝可能给当地社区和自然环境产生的影响，倡导采纳世界水坝委员会的决策框架。纳西名人宣科老先生也被动员起来，在每晚演奏纳西古乐时向观众提及水坝和其他大型开发工程对丽江世界自然和文化遗产的影响。

　　绿色流域主任于晓刚认为，倡导是较高层次的“参政”， 最终可能导致公民社会、各利益相关者和弱势群体直接参与决策。在昆明，绿色流域每月举行一次‘水之声’论坛，目的是推动江河善治，环境民主。目前，该组织的倡导和对话活动不只限于国内，还拓展到区域和全球范围，成为湄公河流域可持续发展和跨境河流合作倡导的重要一员。绿色流域多次参加区域性流域管理方面的国际对话，并在泰国具有一定影响力的曼谷邮报上发表观点，指出促进流域环境保护合作才是澜沧江--湄公河人民的最大利益，也是各国政府的最大利益。此外，还在国际组织举办的可持续发展论坛上演讲、倡导国际流域的善治。2003年10月，绿色流域在德国技术合作公司（GTZ）的资助下建立了湄公河信息中心，面向当地政府和公众，通过通讯、研讨会、讲座等多种形式传递下游地区的声音，以民间的形式建构流域国家间沟通合作的渠道。142002年，绿色流域成为联合国环境署组织的水坝与发展论坛正式对话成员，并正积极推动国内的对话过程。其中，绿色流域开启的一次新移民“漫湾之旅”使怒江的原住民有了自己的声音。 　

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拉市海行动计划（绿色流域）

        在上世纪90年代中期，为了发展丽江古城的旅游，营造“东方威尼斯”式的水景城市，市政府开始在拉市海筑起大坝向古城供水。大坝破坏了湿地自然系统，鸟类的栖息地，也改变了鱼类的生存环境，使得渔业资源日渐减少。一部分因筑坝而失地，继而失去渔业资源的农民开始了打工历程。继续从事耕种的少数农民为了增产，开始加大量使用农药、化肥，使拉市海的毒性增加。水质从二类水降为三类水。由于生计资源的衰退，农民的生活水平也大大下降。在外界发展需求的压力下，拉市海山区的森林资源也不时遭到破坏。

        2000年，绿色流域与当地村民和政府合作，启动拉市海行动计划。中心协助成立了拉市海流域管理委员会，以兼顾各方利益，建立一种利益相关者协商制度，形成沟通拉市海各相关机构的平台。同时，应用参与式的方法，结合环保、扶贫以及社区发展开展项目。

        2000年至2003年，绿色流域的拉市海项目包括：天然林禁伐后的山民粮食保障，可再生能源，社区森林管理，山区寨寨通路，妇女小额贷款，参与式流域保护规划。

        2003年至2004年，绿色流域协助西湖村（拉市海的一个次级小流域）成立了西湖村小流域管理小组，负责规划和组织村民实施项目。在管理小组的组织下，完成了流域生态恢复的混农林项目，通过种植果树和经济林，以及林下农作物，防治坡地耕种带来的水土流失，并缓解退耕还林带来的生计压力。2004年3月，村民还完成了河道的加宽加固，并用各种树木绿化河道，加强河道的生态功能。2004年初，绿色流域启动上南尧彝族妇女能力建设项目，开办妇女夜校，教授彝族妇女常用的汉字和一些简单的、与流域相关的生态知识，协助他们更好的参与到社区发展和流域保护当中。

        2004年，在绿色流域的支持下，拉市海渔民代表成立了拉市海湿地渔业经济技术合作协会，随后该协会在玉龙县民政局正式注册，成为一个具有法人资格的农民协会。该协会的主要目的在于参与式的渔业管理，规范拉市海的渔业捕捞，实现拉市海渔业的可持续发展，逐步恢复湿地生态系统。

       上述项目受到美国乐施会资助。(www.greenwatershed.org)

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来自移民的声音

　　2004年5月下旬，来自怒江六库地区的¹⁴位男女村民到漫湾和小湾电站的两个村寨进行了实地访谈。他们多数是村长、村民代表，还有在村里具有一定威信的老党员老村社长，同时，可能通过挖沙采石从大坝工程直接获益而对大坝持支持意见的村民也加入其中。这次“漫湾之旅”由绿色流域经过三天的社区动员组织成行。于晓刚说，在“事实的教育下，怒江村民有了自己的想法。他们提出政府应该先解决漫湾的遗留问题取信于民，然后才能谈其他大坝的建设问题。”大部分村民不愿意搬迁，他们并不认为建坝会脱贫，更愿意保留自己的江河，以其他方式解决贫困问题。于晓刚说，在体制维持原状的情况下，无论政府怎样承诺，都难保漫湾的悲剧不会重演。而和过去相比，这部分村民表现出的维权意识与政府谈判意识的增强，将对传统体制中重大坝轻移民的体制产生积极影响。于晓刚希望就此次活动以及大坝问题和省政府举行高层对话，对绿色流域的观点加以解释和沟通。

　　政府方面，怒江州政协对这次活动予以明确支持。 　　

 

大坝建设呼唤决策民主

　　怒江之争暂告一段之际，国家林业局高工、生态作家沈孝辉表示，反坝者并非“盲目地反坝，而是谋求更公正、更有效也更持久的方式来调节生态保护和经济发展的矛盾……许多大坝的反对者把决策过程的透明度和民主性看作是同决策本身一样的重要。”

　　怒江大坝的悬置是环保主义的阶段性胜利，也是可持续发展观的胜利，同时还使以前被忽略的原住民资源和文化权利的伸张备受关注。但是，它只是一个点上的胜利。怒江能够以国际河流、中国的大国形象、世界遗产地为由头掀起波澜，但这次胜利并不意味着能够对其他地方的疯狂建坝形成制约。如果怒江之争不能被有效转化为对公众参与的制度反思，不能转化为重大决策体制上的改良，不能成为影响全局的一个突破。那么，面对西部各大河流上愈演愈烈的体制性建坝运动，再坚韧的媒体、再有激情的学者、再有社会责任感的公众也会产生“运动疲劳”症，这样的运动总有松懈的一天。

　　正如绿色流域主任，负责《澜沧江漫湾电站的社会经济环境影响研究》社会影响评价部分的于晓刚在报告中指出，重大工程项目需要建立公众积极参与的决策体制和决策执行机制；需要建立参与式社会影响评估机制，要有中立的评估机构介入，并建立相应的监督机制。同时，赋予社会影响评估一票否决的权威和权力；还需要建立公平合理的利益补偿和分配机制。

　　由外来力量代言走向当地人的亲身参与、表达和行动，以及作为重要的利益相关主体步入决策过程，才是从根本上防止重大工程决策造成严重的环境和社会影响的关键。对政府和当地民众而言，都需要通过新的发展观提升赋权于民的意识。一个比较有说服力的例子是扶贫领域政府观念的变革。经过多年不懈的项目示范和政策倡导，NGO已经成功地使国家在扶贫工作中引入注重受益者意愿的参与式扶贫方法，并在实践中逐步推行。

　　大坝之争暴露出移民权益缺乏保障的体制性问题，对决策透明和公众参与的关注和反省反映了社会的进步，而NGO在其中扮演着越来越重要的角色。现在，象绿色流域那样，有越来越多的NGO已经在考虑如何置根当地社区，培育社区参与能力，于点滴之间积累经验，推动当地发展，寻求脱贫之道，同时对政府产生影响。比如，环境和发展研究所所长李来来表示，有可能把半个所搬到内蒙，在当地常住几年，从事生态改善和扶贫活动。她呼吁社会精英下乡，真正和农村的实际相结合。

　　怒江之争也使许多NGO联合在一起，利用各自的资源和优势展开活动。云南本土组织和省外的倡导组织还形成了呼应，这样的合作对各个NGO自身未来的定位发展和专门化也将产生影响。

　　国际河网中国项目统筹Doris Shen-Hoover说：“国家高层领导人基于环保和社会考虑，退回怒江水坝规划，是作出了重要的改变。此举反映了国家逐渐投入一个开放、照顾环保和减少社会不平等的治国方针。希望这个方针也同样应用到国内其它大坝工程的决策过程上。”

　　云南当地似乎也在悄悄发生变化。于晓刚说，五月下旬，全国人大常委会副委员长许家璐到怒江考察，讲了三点意见：不要和生态作对，不要和科学的发展政策作对，不要和老百姓作对。坊间普遍认为，许家璐的讲话代表了中央的声音。与此相呼应，云南当地干部开始敢讲真话，发表不同意见。当地报纸也偃旗息鼓，不再大谈大坝建设，而生态旅游等其他发展思路开始占据大量版面。

 

注释：

1. 《失策的年代——读夏竹丽对自然的征战》，温波，《中国发展简报》中文刊2003年春季刊。《中国国家地理》2003年10月刊。

2.  P61-62《Mao's War Against Nature》Judith Shapiro, Cambridge University Press, 2001

3.  P64 《Mao's War Against Nature》Judith Shapiro, Cambridge University Press, 2001

4. 《严肃查处信访背后的腐败问题》，中国青年报，2004/04/25。

5.指当地人在电站周边卖点茶鸡蛋。

6.张晓，《大型水电工程设施（大坝）的经济学分析》，“水电工程的经济、社会、生态影响”研讨会论文，中国社科院，2004年1月。

7.《对大型水库工程的反思》，“保护国际”编。

8.《澜沧江漫湾电站的社会经济环境影响》（研究总报告），2002年12月。

9.沈孝辉，《怒江十问》，《绿色中国》2004年3/4月。

10.永善、雷波移民上访材料。

11.家园网，www.tt65.org，2004-01-11。

12.据国家环保总局一位官员透露，国家正在组建一个由各个领域专家组成的专家库，将来的环境影响评价将由随机抽取的专家来完成，以保证独立性。

13.李小云主编：《参与式发展概论，理论－方法－工具》第19页，中国农大出版社，2001年。

14.湄公河在中国境内（云南）称为澜沧江。鉴于中国在上游地区开发水电对下游国家带来的担忧，1995年4月，泰国、老挝、越南和柬埔寨四个沿岸国家协商成立湄公河委员会，在湄公河开发利用、人力资源培训，与中国和缅甸等非成员国对话，与其他国家和国家组织合作开发湄公河资源方面开展了很多工作。《澜沧江－湄公河通讯》2004第1期，绿色流域湄公河信息部。