鸡尾酒疗法-中国多部门合作中的NGO成分

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作者：傅涛

2005-12-01

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领域乡村振兴

全球范围内，艾滋病在短短20年的时间里，由单纯的医学生物学问题，演变为公共卫生问题，再随之上升为社会和发展问题。现在，它甚至又一跃而起，和恐怖主义并列成为联合国政治日程中重点关注的全球性国家安全问题。

中国加速反艾动作

在中国，2002年底官方公布的艾滋病感染者/病人是100万人，如果按现在每年30%的速度增长，到2010年，这个数字将上升为1000万。美国国家情报委员会（NIC）在2002年9月发布的报告中，把中国、印度、埃塞俄比亚、尼日尼亚和俄罗斯等5个人口大国列为继撒哈拉南部非洲之后第二轮艾滋病流行地区。

在这样大跨度的艾滋病流行态势下，专注于市场改革和经济增长的中国政府反应滞后。不过，在逐步提升对艾滋病问题的认识过程之中，1998年，中国颁布了《中国预防和控制艾滋病中长期规划（1998-2010）》。2001年颁布了《中国遏制艾滋病行动计划（2001-2005）》。2001年底，中国召开了“第一届艾滋病性病防治大会”。2002年起，中央艾滋病防治专项经费由原来的每年1500万增加到1亿。国家还在当年投资12.5亿国债，地方配套10亿用于加强中西部地区血站基础建设和设备投入（中国艾滋病防治工作情况,中国疾控中心）。与此同时，中国还积极开展高层的对外往来，用越来越开明的姿态争取国际援助。这些逐步升级的举措，尤其是2002年的动作，表明政府态度的重大转变。其中，国际的压力、示范和国内有识之士的呼吁起到了很大作用。

但是，国际经验表明，由于艾滋病问题背后蕴藏着复杂的社会背景，应对艾滋病不只是简单地投入资金和技术就可以高枕无忧，更重要的是整合社会资源，使政府、企业和非营利部门协同一致。这势必要求政府高层拥有高度的政治意愿，转变观念，打破长期以来形成的利益部门化的政府格局；要求广泛调动社会资源，为公众和社区的广泛参与开放空间；要求营利部门的积极贡献。

简言之，即需要建立一个包括NGO在内的多部门合作机制。

这个机制和目前艾滋病治疗中最有效的鸡尾酒疗法几乎不谋而合。鸡尾酒疗法把各种药物成分调和在一起，这些成分平等相处，在人体内发挥各自的优势共同作用于感染者体内的病毒，把它们控制在较低的水平。

在中国，多部门合作机制得到了联合国艾滋病规划署在内的国际政府和非政府机构的积极推动。成立于2002年上半年，承诺资金达22亿美元的全球抗艾滋病、结核和疟疾基金（全球基金GFATM），就具体要求申请国建立包括NGO在内的多部门合作机制。在民间参与方面，中国目前的全球基金国家协调机制――中国艾滋病防治国家协调委员会的52名成员中，就包括中国性病艾滋病防治协会等5家非政府组织以及中国红十字会等4家民间团体，以及小李、小张两位感染者个人代表。

多部门合作清单

在卫生部疾病控制中心2002年12月初召开的申请全球基金7省项目协调机制促进会上，国家卫生部国际合作司副司长任明辉特别强调了多部门合作对中国应对艾滋病问题的意义。联合国艾滋病规划署孙刚博士还为多部门合作开列了一个清单：中央与地方合作、卫生部门与其他部门合作、政府与非政府及社区群团合作、公立与私立部门（企业）合作。

实际上，这个清单试图要打破的，是政府内部的条块分割，政府、非政府、企业之间的现有格局，代之以平等的合作伙伴关系。而明确提出通过项目实施，更大程度地促进感染者/病人参与，引入受艾滋病影响的社区参与这样一个目标，使得全球基金的运作更具有开创性，也更具挑战性。这在对感染者/和艾滋病普遍存在比较严重的羞辱和歧视，羞辱和歧视有着文化根源，同时, 对社会问题的控制强调国家权力和国家为主，NGO能力急需培育、活动空间有限，项目受益人和受益社区参与程度较低的国家尤其如此。

孙刚称这次会议“具有历史意义”，这个意义在会议代表的构成上可略见端倪。除了预料之中的联合国多边机构，如联合国发展规划署，世界卫生组织,以及各省卫生口的疾控，防疫部门外，国际非政府组织如英国救助儿童会，无国界医生组织(比利时)，玛丽斯特普国际组织也派员出席。一些项目省的教育，民政部门和学术机构，计生委，红十字会，妇联代表出现在名单上，甚至默沙东，葛兰素史克，东北制药等5家国家协调委员会的药厂成员也郝然在目。这些代表之所以能够跨越国界，跨越习以为常的传统部门和行业的藩篱走到一起，是因为全球基金为他们搭建了一个共同的框架―多部门合作应对艾滋病。

对NGO来说，拥有庞大资金实力的全球基金通过其预设的框架在国家层面为它们预留了空间，尽管，这个为期一天的协调会和此前中国为申请全球基金所做的种种努力一样，还只是中国多部门合作的象征性雏形。在走向实质性的合作机制之前，中国需要大量时间来适应和调整。

继去年对全球基金艾滋病防治部分的第一轮申请未获通过之后，2003年1月，中国又在第二轮申请中被驳回，这意味着申请资金达9千万美元，在资源贫困、艾滋病高流行的中部7省实施预防与治疗关怀的5年计划不得不暂时悬置。

孙刚认为，申请失败的原因非常复杂，全球基金技术评估小组提出的意见也比较含糊，有的还存在对建议书和实际情况的误解。对此，艾滋病规划署中国办公室和中国政府目前尚无具体明确的举动。孙刚估计问题可能出在中央和项目省的协调上。第二轮申请中涉及到血液安全的部分，中央和项目省存在较大的协调难度，来自一些地方的阻力较大。不过，孙刚认为，艾滋病规划署是用积极的眼光来看政府的改变，比方说这次7省协调会，就第一次有了项目省的代表参加。和地方以及中央其他部门相比，卫生部的态度越来越开明和主动。孙刚评价，中国的多部门协调进步明显，尽管还远远不够。

事实上，多年以来，包括联合国艾滋病规划署在内的国际多边（联合国机构）、双边机构（政府）和非政府组织一直把包括NGO在内的多部门合作作为推动艾滋病防治的有效手段。¹

艾滋病规划署的最高权力机构--规划协调委员会，就有五个席位是专为感染者和非政府组织设立的。在全球基金成立之前数年的时间里，国际机构在中国各地开展了数十个合作项目，它们大多低调而行，涉及艾滋病综合预防、监测和干预，治疗和关怀、健康教育、政策开发和倡导等各个方面，试图通过试点，引入最佳的国际实践。在经过困难和挫折之后，取得了很多值得推广的成效，甚至在涉及政策和公众道德冲突的敏感领域，如在娱乐场所推行安全套市场营销、在吸毒人群中提供清洁针具、美沙酮替代等干预实践上积累了成功的经验。通过这些项目，一些国内NGO开始和政府和国际组织建立起良好的合作关系，并在一些项目中表现出独立的运作能力。由于在项目设计和执行中，国际机构大多强调多部门的合作以及国内非政府组织的参与，这样的安排为非政府组织通过项目进行能力建设提供了机会，同时对政府产生了一些积极的示范影响。

国际援助下的中国NGO

中国的艾滋病问题越来越受到国际社会的广泛关注，国际对华援助近年来呈上升态势。这些项目在资金额度上，少则数万美元，多则上百万美元，最大的中英艾滋病防治项目跨越2000-2005年，预算资金达到1500万英镑。这些资助按年平均下来，超过中国政府自己一年内对艾滋病防治投入的专项经费。而美国，这个20年来以人权问题为由反对中国的计划生育政策，长期关闭涉及妇女健康的对华官方援助大门的国度，由于担心中国的艾滋病问题波及美国的国家利益，也正开始以务实的态度考虑扩大对华援助。变化中的美国艾滋病政治，可能为中国带来新的资源。

2000年，卫生部利用世界银行贷款，动员和支持NGO在世行贷款卫生九项目四个项目省（山西、福建、广西和新疆）“自上而下”地开展了“中国非政府组织参与艾滋病预防与控制项目”，由全国总工会、中华青年联合会、全国妇联、中国计划生育协会、中国红十字总会、中国性病艾滋病防治协会、艾滋病工作网络以及这些组织的地方网络负责实施。它们多数是第一次涉足艾滋病防治，但是较好地运用了其网络特点，在较大范围内实施了机构和能力建设、关怀、咨询教育、同伴教育、安全套市场营销、减低危害等一系列策略，提高了NGO参与防治的能力。²

2000年启动的中英项目，则把总项目分解为较小的基金项目进行管理，用招投标的方式面向社会公开招募执行方。据中英项目成都办公室顾仪介绍，这样的基金项目在作为项目省的四川和云南各有50和38个，在非项目省有30多个。其中，理论上,非政府组织通过竞争获得了大约20个基金项目的“经营”权。比如离成都150公里的地级市雅安，当地的三轮车协会得到一个项目，除对乘客（可能的买性者）开展艾滋病的宣传教育外，还在河边茶铺、一元钱饭店等同行歇息汇聚之地，利用其行业特点，用讲故事等生动活泼的形式展开宣传。清华大学社会学系景军教授带领的评估小组认为：该项目较好地利用了三轮车夫的行业网络特点，进行健康知识、技能的宣传、安全套的发放，在车夫同行中得到较好的认同。

中英项目还支持一些“不成形”的组织蜻蜓组织（女性性工作者）、变奏俱乐部（同性恋者）在高危人群中开展同伴教育活动，并资助受益人——感染者和吸毒者出版自编杂志《携手》、《凤凰涅盘》。四川资中项目投资4万元，帮助某社区建立了一个煤厂。这个工厂以感染者为扶贫目标，但它不是消极地把感染者集中起来，和社区隔离，而是对社区开放，由感染者和非感染者在志愿的基础上共同经营，很快为社区所接受。

国际非政府组织，如英国救助儿童会、福特基金会、澳大利亚红十字会、玛丽斯特普国际组织、香港救世军、无国界医生组织、英国无国界卫生组织、宣明会、贝利马丁基金会、雅礼协会（见第9页）、国际艾滋病联盟等，进入中国的时间不一，但都结合各自的特点和优势开展项目。

尽管国际机构有意为中国NGO“网开一面”，但它们资助之下的这些合作，特别是双边和多边合作，不能不受到政府间框架的限制。联合国儿童基金会何景琳博士说，儿基会无法和没有注册的NGO或个人合作开展项目，一方面是限于儿基会和卫生部、外经贸部的政府间合作框架（即便是注册的机构，与之合作也需要得到政府的认可），同时，未经注册意味着缺乏担负法律责任的能力。对非正式组织缺乏有效约束(包括财务监督)的担心使许多国际机构在考虑资助时举步不前。从事艾滋病文化研究的何晓培经过调查发现，目前各地感染者的自救和互助行为较为普遍，但这些行为很难向组织化、合法化的方向发展，限制了它们获得资源的空间。不过何景琳表示，儿基会可以通过提供资料信息等其他方式提供力所能及的帮助。如果是感染者成立的正式组织，政府同意后也可以合作。

不过，在目前的环境下，NGO也并非没有回旋的余地。事实上，中国性病艾滋病防治协会、中国艾滋病网络等得到官方高度认可的非政府组织，就以挂靠的方式为一些处在发育之中的边沿组织提供了相对的合法性，为国际组织对这些边沿组织的支持提供了平台。中英项目经理程峰甚至表示，中英项目在将来的运作中，有可能考虑采用更为灵活的方式和非政府组织合作，即便这样的做法无疑会增加项目的不可控风险。一些国际非政府组织，如福特基金会，在操作上已经更为灵活，一直对一些非正式机构和个人项目提供小额资助开展富于创新和挑战性的工作。

NGO渐变

近年来，国际组织为推动中国NGO参与艾滋病防治可谓不遗余力，中国NGO也在艾滋病的宣传方面开展了大量工作，它们还介入感染者关怀，在城市和农村地区尝试建立艾滋病的社区关怀模式。地坛医院的红丝带之家、佑安医院的爱心家园、山西闻喜的温馨家园（中国性病艾滋病防治协会项目，其培训项目介绍见第2页）、山西夏县的惠泽家园（中国防治性病艾滋病基金会项目，见第4页），都着力探讨在关怀模式中增加感染者的平等参与。创办于1998年的云南中美戴托普药物依赖治疗中心，引入美国戴托普治疗社区模式，结合行为矫正和心理治疗对吸毒者进行脱毒，并较早对存在严重政策争议的美沙酮替代进行尝试。同时，该中心还开办了感染者/病人的同伴教育和关怀等干预项目。

在项目选择上，少数NGO在吸纳国际资金，开展国际合作中开始把争取外援作为项目的手段而非目的，表现出一定的独立性。

以推行国家计划生育政策为己任的中国计划生育协会（见第5页），在1996-2010年《发展战略》中正式把预防艾滋病纳入自己的工作。此后，协会在陆续开展的国际合作干预项目中，充分利用了拥有8300万会员、网络到村以及倡导安全套的系统优势。为2003年在广西柳州全市的娱乐场所推行被称为“100％安全使用”的安全套社会市场营销活动，计生协用了2年时间和资助方——联合国人口基金(UNFPA)以及当地政府协调合作事宜(项目资金由联合国艾滋病规划署提供，交由联合国人口基金运作，以推动联合国系统在艾滋病防治上的多部门合作)。人口基金原先的设计是在柳州2000所学校中挑出50所开展同伴教育，但计生协经过实地调查和考虑，认为同伴教育不是自己的强项，于是修改了方案，并根据性工作者流动性大的特点提出在全市范围内开展现在的社会市场营销项目。而在项目设计中要求主要由场所老板负责发套和教育宣传，也有别于其他类似项目采用同伴教育的特点。计生协陈建中认为，由于场所老板相对固定，选择他们进行宣传有利于项目的可持续性。这种结合自身特点，为坚持项目实效而甘冒失去资金风险的举动，在资源匮乏、急于寻求资金支持的NGO群体中表现出成熟和理性。而计生协为自身参与艾滋病防治确立的以农村为重点、发挥计生网络优势、大范围、经济高效和简单易行等几项原则，充分考虑了国情和自身的特点与优势。

在资源整合上，从事艾滋病教育、关怀、研究和社会呼吁的北京爱知行动项目，目前正和中国儿童少年基金会“春蕾计划”商谈合作建立孤儿救助基金，在河南两县开展艾滋病孤儿救助。初步设想由爱知行动项目在国际上筹集资金，并利用其深入基层的优势，负责救助对象的调查和甄别。而儿童少年基金会，则可以利用其政府背景以及较好的社会公信力，进行资金的发放和监管。这是草根和官方发起的一小一大两个NGO在资源方面的优势互补之举，为NGO之间在开放合作上开启了新的思路。当然，鉴于双方的不同背景，要达成合作尚有一定难度。

此外，北京爱知行动项目还在河南农村帮助当地感染者建立社区网络。

这些事例表明，中国NGO已经对艾滋病做出积极反应，并开展了一些工作。尽管如此，和艾滋病引发的广泛的社会需求相比，它们的应对能力仍严重不足，总体表现势单力薄。

联合国儿童基金会官员叶雷在2003年1月第三届中国非政府组织预防控制性病艾滋病联席工作会议上，对中国非政府组织目前的状况作了一个简要的评价。

NGO要做“勇敢的人”

“我个人认为，和泰国、柬埔寨等国家相比，中国NGO的发展速度、能量和需求比还太小，不到10比1。”面对济济一堂的非政府组织代表，叶雷说。

泰国和柬埔寨等国是公认在艾滋病防控上比较成功的国家。叶雷把它们的成功归纳为“早、高、广、深”，即“行动早，最高层的支持，广泛而非几个示范点的行动，以及深入而非流于表面的工作”四个方面。在这些国家，大大小小的NGO成片地生长在受艾滋病侵蚀的社区，它们提供关怀和治疗，进行广泛的倡导和宣传，进行呼吁和政治推动，成为社会机体中消解歧视和排斥，促进社会融合，抵御“社会之癌”的活跃细胞。

很显然，目前的情况是，中国NGO在艾滋病防治领域的参与还远远未被激活。除了在一些点上的小范围国际示范项目中有比较富有成效的发挥以外，由于各种因素的制约，在这个领域开展工作的专业或非专业组织仍屈指可数。

中英项目经理程峰说，项目积极鼓励NGO合作，但常常为找不到合适的伙伴而感到困惑。一些NGO向中英项目表达了工作意愿，但遗憾的是，它们缺乏足够的能力。而且，由于社会倡导的力度不够，还未能吸引更多的NGO关注这个领域。中英项目在2002年11月发布的中期报告――《主要受益人参与以及项目与非政府组织合作情况的评估》中，在对 NGO参与项目的积极方面给予肯定的基础上，还对它们做出了冷静和客观的评价。报告说，很少有民办或完全独立的非政府组织与中英项目进行合作，“一个组织，两块招牌”的现象非常普遍。这使得一些理论上本应由非政府组织实施的项目在事实上由政府组织或政府职员执行，反映出中国官办非政府组织与政府之间错综复杂的关系，反映出民间的参与仍然有限。

和中国艾滋病流行现状、趋势以及社会需要相比，总体上该领域的中国NGO数量稀少，自身能力和掌控的资源有限，社会影响力比较薄弱，大多数还只能像叶雷描述的那样，徘徊在培训班宣传片之类“好做的事情”上，而无法独立地完成一些如寻找感染者和病人，向他们提供面对面的关怀支持等“敏感而困难的事”，更谈不上“做勇敢的人”成为艾滋病政治的推动者。叶雷由此认为，通过NGO运动推动政策发展，是中国NGO未来的重大任务。

“NGO运动、艾滋病政治”这些带有浓重的西方话语色彩的词汇，正由国际社会通过艾滋病领域的示范影响和压力带到中国，目前处在艰难的本土化过程之中。也许，这是中国未来的一个方向，但现阶段的国情决定了非政府组织作为政府的“助手”、“联系政府和群众的纽带”，还远远不能象其他国家那样以相对独立于政府的公民运动的形式动员资源、开展工作。对中国的NGO组织来说，现有条例法规在登记管理方面设置的种种限制，在业内早已是老生常谈。尽管据传政府正在对这些条例法规进行修订，但问题不在于这些条例本身，而在于条例背后政府对国家和社会关系的理解。显然，一些NGO的资深研究学者和民间组织负责人并不对近期NGO政策环境的突破和改善抱以乐观态度。

NGO涉足艾滋病这样一个敏感领域，政府的态度尤为慎重。

艾滋病是许多社会矛盾和冲突的焦点。它和吸毒、性工作者等高危人群密切相关，专家估计这两个人群各有数百万人。而感染率呈逐年上升趋势的同性恋人群则达到3000万人。由于社会在法律、政策和道德层面的歧视，这些人群已经边缘化并转入地下。同时，社会转型带来1.2亿以青壮年为主，处于性活跃期的流动人口。贫困和失业问题与这些现象相互纠结。另一个问题是从90年代中期潜伏至今开始大面积爆发的血液污染，对这些欠发达省份血浆经济的受害者来说，地方政府负有直接责任。在少数艾滋病高发区，艾滋病的社会经济影响已经突显，而农村作为占总数80%的感染者的主要集中地区，市场化的医疗卫生体系脆弱不堪,缺乏应对能力。高危人群和感染者的权益等敏感问题更是让政府备感棘手。

抛开国内NGO的能力不谈，对它们来说，直接地、独立地介入到倡导、政策开发，法律改革，争取少数人群的权利等无法回避的问题，在某种程度上还是一种忌讳。

从环保到艾滋病防治

环保NGO近年来的活跃态势提供了一个有意思的对比。自然之友、地球村在公众的疑问和不解之中出现在90年代中期，但不到十年，各地的环保组织纷纷涌现。它们的活动范围较为宽泛，从污染治理到生态建设，从公众教育到政策倡导和可持续发展的公众参与，大都得到媒体和公众的广泛关注和支持。随着记者环境意识的提高，一些环境报道开始从流于表面的单纯炒作转向深度思考。一些NGO如中国政法大学污染受害者援助中心，通过诉讼程序专为污染受害者提供公益性法律服务，为他们开辟了解决环境纠纷的法律渠道。在某些情况下，环保团体为披露和制止污染以及其他环境问题和地方政府或企业发生争议或冲突，能够通过诉诸媒体和较高层意见的形式向对方施加压力。而作为民间环保力量的后备，高校环保社团云集。环保志愿者胡佳估计，目前这样的社团在全国不少于250个，其中60%-70%完全由学生自发成立，并以各种方式形成网络。经过多年的积累，公众在环保方面的意识有大幅提高，NGO在获得政府和公众认同的同时拓展了自己的活动空间，带动学生和社会志愿者参与NGO活动成为时尚。尽管，这些表面上轰轰烈烈的态势还并不完全意味着NGO在环境决策上具备实质性的参与。

环境保护作为基本国策和国家可持续发展的战略的重要组成部分，是政府和社会对环境问题认识深化的结果，和NGO的活动宗旨相吻合，是NGO在此领域获得发展的重要原因。中科院国情研究中心研究员康晓光还认为，和其他一些领域相比，环保NGO的活动（在政府和社会的关系上）“无关大局”，因而政府对它们采取不闻不问的政策。而中国可持续发展研究会副秘书长陈琨认为，在公众意识中，环境问题已经和每个人息息相关，这使NGO的工作容易得到公众认同。另一方面，政府环保部门资源过剩导致的富氧化的态势客观上为环保NGO争取国际资源提供了宽松条件。

相比之下，艾滋病问题涉及的利益关系要复杂得多。尽管中国艾滋病的流行已经使得社会对NGO的需求凸现，但NGO可以发挥的作用仍然十分有限。围绕艾滋病的种种禁忌和“雷区”，非政府组织缺乏资源和能力，因而备受限制。公众意识方面，即使是资讯渠道畅通的城市精英，认为艾滋病距离自己遥远，把艾滋病简化为“黄色和白色的病”（性和吸毒）的大有人在。公众和许多政府部门还习惯于把艾滋病看成少数人群的医疗卫生问题，很多媒体为了市场流于炒作，形成误导。高校艾滋病社团与环保社团相比，在数量、规模和声势上要弱许多。虽然几乎每个高校都有学生红十字会，它们的产生和艾滋病的流行关系不大，只是在每年12月1日（艾滋病日）开展一些宣传活动，而自发的社团寥寥无几。据胡佳了解，在昆明，象云南大学“学生艾滋病协会”这样的艾滋病学生社团有3- 个，在乌鲁木齐有2-3个，人数在20到100人不等，但总体上规模偏小。两地学生社团的出现主要源于当地艾滋病高发情况。在北京，协和医大大约2年前出现生殖健康教育网络，在性心理、生殖健康方面从事同伴教育，对艾滋病也有所涉足。北大医学部2002年成立了学生反艾滋病联盟。比较而言，学生中关注艾滋病问题的人比关注环保问题的要边缘得多，反映出社会对这两个问题的关注存在巨大差异。除环保志愿活动外，胡佳本人目前还同时在北京爱知行动项目从事艾滋病领域的工作，推动高校成立艾滋病社团是该项目的一个内容。对胡佳来说，从环保到艾滋病防治，这是一个相当大的跨度。

作为一个新问题，艾滋病需要一定的时间积累和宣传才能被公众重视，但艾滋病问题所呈现的挑战性，不能不说是导致这种差别的更为重要的一个因素（当然不可否认，从事民间环保活动在过去和现在，也都充满挑战性）。鉴于艾滋病问题的特殊性，中国NGO在未来艾滋病领域的活动，也许不会象环保团体那样活跃在公众倡导领域，它们可能会更接近于目前为数众多的深入农村社区低调扶贫的NGO,以自己的服务和政府达成默契。

立法听证会的“模拟”效果

中科院国情研究中心康晓光认为，“政府对待NGO的策略是‘为我所用’。政府鼓励NGO提供社会服务，但是不允许它们组织集体行动或成为利益集团的代表。”其结果是NGO“在组织集体行动、代表群体利益方面极为薄弱”。³中国的NGO基本上是以服务为本，以换取政府的认可。但是，应对艾滋病问题必然要涉及“少数”人群（吸毒、性工作者和同性恋人群）的权益问题，这个“少数”其实决不是一个小数目。在爱滋病领域，由于少数人群权益方面的敏感性以及自身能力上的欠缺，中国NGO在倡导方面的角色基本上由专家学者、学术研究机构和少数NGO的支持性组织承担。也就是说，作为政府和群众桥梁的NGO，在和政府存在渠道不畅的情况下，需要学者在它们和政府之间再架设一座桥梁。

这是一个比较独特的现象，在社会领域，如扶贫与发展、社会性别意识和妇女儿童权益、劳工和农民权益、边缘和弱势人群权益方面，活跃着一批具备人文关怀和良知的学者，他/她们通过和NGO的零距离接触，观察社会和发现问题的应对之策，再通过各种场合转达给政府决策者，从而对NGO的法律空间、政府社会政策的调整和改变起到了积极的推动作用。专家学者、学术机构偏向个人化而非组织化，偏重理性的民意表达方式，容易为政府所接纳（有时即便比较激进）。NGO是政府和社会之间的缓冲地带，而在某种意义上，学者成为政府和NGO的缓冲地带。恩玖信息咨询中心董事长商玉生教授认为，目前政府本身对非营利部门的研究能力十分薄弱，学术机构以及NGO支持组织所处的位置避免了和政府可能发生的直接对立，已成为政府了解NGO并制定相关政策的的重要资源。

2002年11月23日，清华大学当代中国研究中心举办了有关艾滋病的立法模拟听证会，证人们就艾滋病感染者是否应该隔离、知情同意权、安全套推广等敏感问题进行了激烈的讨论。主持听证会的李教授对新闻周刊的记者说，举办听证会的目的是要为艾滋病的单独立法形成政策建议，为社会在保护个人权利和维护公共卫生方面寻求一种平衡。

在主流人群目前对艾滋病人普遍存在恐惧和歧视时，面对公众，这是一种非常“平衡”的措辞。而李楯教授参加的UNDP促进政策与法律环境项目的课题报告 ―《中国艾滋病法律改革建议》（2002夏正式完成），则要比“寻求平衡”要“激进”得多。报告认为，“中国需要检讨在防治艾滋病方面的理念、价值、政策和法律，否则再投入多少（资金和人力），也是一个有去无回的黑洞。”而报告的基调则是，强调特殊群体的人权，强调产生性产业的社会根源，即结构性贫困，地区贫困和社会性别不平等的扩大，以及后续吸毒行为的药物成瘾性和非自主选择。在此基础上，课题组对认为妨碍艾滋病预防以及在这方面侵犯个人权利的法律、法规、条例和规定提出具体的修改意见。

在中国，对少数人群的价值缺乏保护和尊重有其深厚的文化根源，简单地把艾滋病归因于性乱和吸毒有着现实的民意基础，加之对艾滋病问题的社会性认识不足，反映在法律和公共政策上，就是对高危人群以惩罚和打击为主，以保护多数人的利益，从而“在艾滋病的防治上把‘我们’（多数人）和‘他们’（少数人）分割开来。”反过来，“法律具有的象征意义又会给社会传递一个极端错误的信号，即遏制艾滋病蔓延的关键是控制、限制、惩罚这些艾滋病人和感染者，从而强化“对感染者/病人的侮辱和歧视”。（中国社科院，丘仁宗）李楯认为，现有艾滋病法律的核心问题是这些人不是享有平等权利的主体，而是被当作管理的对象。

一种越来越得到认同的意见认为，这样的政策和社会环境带来的直接后果是，在估计的100万感染者中，大约有97万人隐藏到水下，监测系统的病例报告只有大约3万人，成为冰山一角。很多感染者甚至在无意中成为隐蔽的传染源。联合国艾滋病中国专题组在2002年6月发布的中国2001年艾滋病形势报告中，用“爱滋病：对中国的巨大威胁”⁴作为标题，以强调问题的严重性。当然，监测点、监测能力不足等其他因素，也是造成大量感染者不能浮出水面的重要原因。

对感染者和病人的歧视是世界范围内的普遍现象，由于歧视已经成为防治艾滋病的重要障碍，反歧视-相互关爱，共享生命（live, let live）成为2002-2003年世界反艾滋病运动的主题。

对待艾滋病的不同态度反映出认识上的差别。在中国，对高危人群是以打击和控制,还是以保护和关怀为主，形成了一个基本的意见分野。模拟听证会作为具有政策影响力的学术机构试图推动立法的举措，为利害关系各方提供了一个当庭质证，表达声音的机会。除了立法机构代表，政府官员，专家学者以外, 普通公众，感染者组织“红树林”的代表小李，香港性工作者黄小姐，男同性恋者二言的出席使得此会成为真正意义上的听证会，即普通公众直接将意见传导给对立法者, 更重要的是, 特殊人群作为传统意义上被社会“管制”的对象，成为参与的平等主体和主流人群对话。从事艾滋病健康教育的非政府组织--北京爱知行动项目还向听证会提交了艾滋病孤儿关怀的政策建议。

李楯教授说，在政府和社会之间，我们应该站在社会一面；在强势和弱势群体之间，我们应该站在弱势群体一边。法律改革建议一方面集中体现了这样的思想，更重要的是，它为立法者提供了一个全新的，通过消除歧视、促进感染者/病人与社会融合防治艾滋病的思路。同时，改革建议还着重强调了非政府组织的重大作用，呼吁政府采取措施，鼓励并为它们的参与创造条件。

GIPA原则在中国

事实上，清华的听证会和国际社会积极推动的GIPA⁵原则，即“更大程度促进与艾滋病有关人们参与艾滋病防治工作”相暗合。这个原则是1994年各国首脑和代表在有关艾滋病的巴黎宣言中达成，并由国际组织在各国开展的艾滋病防治实践中广泛采纳。

在中国，作为公众参与的重要部分，GIPA原则的实施已经有了一些雏形。比较典型的是“红树林”支持组织。这个2002年3月由感染者发起的非正式组织，在成立之初就得到了国内外广泛关注。跨国咨询公司――安可公司（APCO）为“红树林”提供了电脑和第一笔小额资金。其后，福特基金会成为“红树林”的主要经费来源，联合国艾滋病规划署、澳大利亚国际发展署和美国大使馆也给与了不同程度的资助。政府方面，中国性病艾滋病预防控制中心也在资金上给予支持，使“红树林”成为政府认可度最高的感染者组织。同年10月，在中国性病艾滋病防治协会支持下，“红树林”在北京佑安医院设立了北京项目办公室，并与国际非政府组织玛丽斯特普国际建立了为期2年的合作伙伴关系，通过后者的技术支持加快规范化发展。中国性病艾滋病防治基金会也将与“红树林”合作，建立“树林关怀基金”HIV感染者和病人提供检测和志愿咨询。在2003年已经敲定的计划中，“红树林”将对新疆、广东、四川的三个感染者项目提供资助，并用出书、展览和制作电视片的形式开展倡导活动。⁶

有业内人士认为，“红树林”不具有非政府组织应有的独立性，它所受到的过度关注和吸纳的集中资源从某种意义上会妨碍其他感染者组织的发展。毕竟从全国来看，为数众多的感染者群体对建立自己的互助组织的需求是很大的，它们都需要政府和社会的支持，以获得资源，进行能力建设，一个“红树林”是远远不够的。

不过，尽管“国际公认的艾滋病防治实践已经证明，NGO、群团、包括感染者和受艾滋病影响的人（如感染者所在的家庭和社区、性工作者、吸毒人员、男性同性恋等）的参与不仅是可能的，而且被证明是有效和具有可持续性的”，⁷但由于感染者这类互益性组织的高度“敏感”性，政府需要通过和第一个它认可的，较为成型的“红树林”的近距离磨合得到对这类组织的管理经验。它通过各种渠道和方式，包括支持“红树林”获得资源来施加影响，成为顺理成章的举动，而“红树林”，作为有关各方妥协的结果，获得了生存和发展的机会。看上去，在对NGO都存在限制的情况下，指望一下子放开感染者组织的活动不太现实。但应该认识到，积极、迅速地寻求NGO和感染者的参与方式，尽快通过扩大它们的资金渠道和活动空间，鼓励更多的组织参与其中，已成为艾滋病防治的当务之急。

一些变化正在发生。在第三届中国非政府组织预防控制性病艾滋病联席工作会议上，“红树林”代表小周和哈尔滨同志热线的志愿者杜辉参会发言，说明联席会的开放性和包容性正在增强。中国性病艾滋病防治协主办了这次会议，还向其他非政府组织发出了促进与感染者有关人群参与艾滋病防治工作的倡议。

但GIPA原则的实施并非一蹴而就。“红树林”的支持方之一，玛丽斯特普国际组织中国代表刘丽清说，感染者的参与有助于消除歧视和偏见，这种参与还分为不同的层次。他们首先可能是听众，接受教育和关爱。然后，它们可能公开自己的身份成为演讲人和奉献者。进而，他们成为执行者参与项目，并逐渐成为专家和决策者。在有的国家，感染者/病人已被看作进一步预防艾滋病的重要的人力资源，而在中国，感染者参与还限于第一层次，只有少数人敢于在压力之下公开自己的身份进入第二层次。玛丽斯特普国际正以自上而下和自下而上两种方式推动中国感染者参与艾滋病防治。

NGO（包括感染者组织）参与的难度，除了政策环境限制外，地方政府的开明态度也至关重要，它甚至直接决定NGO能否在当地开展活动。世界卫生组织赵鹏飞博士认为，对许多看似困难的艾滋病项目而言，一旦地方政府有了政治意愿，会非常有效地行动起来。他根据自己的工作经历下了一个结论：一些省份内成功的项目和地方的支持是分不开的。反过来看，如果地方政府缺乏政治意愿，那么不论是官方还是NGO项目，都会面临严重障碍。英国救助儿童会在瑞丽综合关怀项目中，和瑞丽妇女儿童中心合作开办了爱心诊所，为感染者和病人提供咨询和治疗。从其管委会成员来自20多家当地政府部门可以看出，来自官方的支持十分强大。其实，这样的局面来之不易。救助儿童会97年就和云南德宏自治州政府沟通协商开办项目，但遭到拒绝。直到1999，救助儿童会才得以通过跨境流动人口调查开始实质性活动。在艾滋病高发地区，有时候即便是官方背景的双边机构，在遭遇地方政府的不开明和不坦诚时，也无能为力。中英项目的经理程峰介绍，不久前中英项目和两个省协商进行评估活动，如获通过，将为这两个省带来英国国际发展署各5000万英镑的资金投入。不幸的是，地方政府以影响当地投资环境为由加以拒绝。面对这种情况，大概只有通过中央的政治决心才能推动。

NGO的策略和优势

因此，低调和谨慎，灵活适应，成为现阶段多数中国NGO开展艾滋病项目的基本策略。

爱德基金会早在91年就呼吁和一些地方合作进行艾滋病的宣传预防，但这个“先知”的超前举动一直到96年云南的问题表现突出后才被认可。从那时起，爱德基金会和地方政府成为伙伴，在云南的5个县进行为期6年的健康教育和社区关怀试点，并帮助感染者在临沧县成立互助组织“爱之苑”。项目结束后，爱德基金会又于2003年在孟腊继续开展类似项目。2002年7月，爱德基金会开始和云南、河南等地的基督教会建立联系，通过当地牧师在教堂内进行宣传。基金会还对山东、河南、江苏的孤儿助学救济项目做出调整，对艾滋病孤儿优先考虑，但并不有意对外进行渲染。据爱德医疗卫生部贺丛佩介绍，在低调中寻求和地方政府的合作基础，使他们得以进入一些困难地区开展工作。而另一个以扶贫为宗旨的慈善机构――香港乐施会，已经通过资助一家社区发展和妇女培训的NGO，将艾滋病的关怀、教育纳入自己的工作，在高难度地区开展项目。

不过，和爱德基金会的定位和策略有所不同，爱知行动项目还试图在倡导方面发挥NGO的作用。最近，他们试图通过正在召开的全国人大政协两会以及新闻界，向政府和社会呼吁紧急救助受爱滋病影响的孤儿和儿童。

非政府组织的灵活性使它得以快速结合变化的需要调整自己的服务。例如，艾滋病问题和扶贫、妇女发展、儿童教育、流动人口、健康教育等方面的内在关联使得这些领域的NGO可以直接介入艾滋病防治领域，而不必担心偏离自身使命和宗旨。

NGO从事艾滋病的防治有政府不能替代的优势。2001年12月，北京爱知行动项目负责人万延海在给国务院、全国人大等机构提交的一份有关艾滋病教育的法律政策建议中，概括了社会团体开展教育和关怀的优点：首先，社会团体接近民众，来自民众，最早感受到疾病流行带来的痛苦，所以最愿意参与和行动；其次，因为法律和道德层面的原因，社团比较容易取得感染者和易感人群的信任；第三，社团的工作方式灵活；第四，成本效益显著；第五，在政府和大众无法触及的地方，社团有自己的优势。

中国现有的政府发起的NGO如工会、妇联、计生系统拥有强大的网络，对人口分散，资讯不畅，大众传媒影响不如城市明显的农村地区优势明显。而在此基础上，鼓励更多的小型社区组织和感染者组织自下而上产生影响，能使项目更容易以需求为动力，弥补自上而下开展项目的不足，增强受益人的平等参与。

不过，NGO的高效灵活需要一定的支持性社会环境才能得以施展，这已从中英项目的中期评估报告得到证实。报告阐述了一个颇有意思的发现，即和人们的一般认识不同，在实际的中英项目执行过程中，非政府组织的参与被普遍认为作用有限，“原因之一就在于，如果没有政府的支持，它们就无法完成目标，或者要比政府部门花费更多的时间和金钱才能取得同样的成绩。……在动员受益者参与方面，地方政府较之非政府组织通常更加有效。”在对商业性工作者和注射吸毒者的项目中，尽管非政府组织有着接近受益人的优势，但公安、工商等政府部门拥有的强制力和其他资源（如向感染者开办小企业简化注册手续，提供免税待遇）对取得受益人和场所老板的合作必不可少。

此外，该评估报告还披露了另一个有趣的现象，即非政府组织能在某种程度上克服政府职能部门化问题。报告提到云南健康教育协会等官办组织，由于理事会拥有一批来自政府部门的官员，使其得以借用政府资源，促成广泛的多部门合作。四川省东华科学院生殖健康研究所在“健康天使”项目中也有类似表现。⁸

这些事实说明，在中国，孤立地谈论NGO的作用没有现实意义。一方面，NGO的创新和灵活、对问题的快速响应只有在多部门合作，尤其是与政府合作的前提下才能得以实现。另一方面，中国NGO一旦适应了现实的环境，又能做出令人意外的表现。这两个方面至关重要的前提是，政府的开明和NGO自身的能力提升。

中英项目经理程峰强调，根据全球艾滋病流行的第一大教训，孤立的，个别有效的项目对流行不起作用，这正是一些人士对目前在华国际项目心存疑问的原因。中国疾病控制中心健康教育所信息中心副主任任学峰认为，在用大量资金和人力营造的小范围有利的政策环境下，项目容易获得成功，也容易得到当地政府各部门的协调和支持，但要大面积复制，难度其实还相当大。因为在总体上，国家对吸毒和性工作者两个高危人群的打击政策不会改变，这对卫生系统和NGO开展的干预措施形成制约。有鉴于此，国际项目在急于大范围推广示范项目成功经验的同时，并未忘记通过政策开发来改善项目的实施环境，以帮助中国NGO进行能力建设，使更多的组织参与其中。

这些内外力量的推动是否会导致演进中的政府和NGO的关系发生一些改变？

在非政府组织联席会上，谈到中国NGO自我定位为政府的助手，天津南开大学全球问题研究所所长蔡拓提出，中国的NGO对政府依赖性很强，两者关系密切，这是一种优势，但同时也是一种劣势。中国NGO更应该强调对社会和公众负责，因为，非政府性或者独立性是NGO不可缺少的根本属性。

爱知行动项目负责人万延海并不认同这一观点，他把这种西方式的想法归结为学者的浪漫主义情结。由于这些年他个人在NGO领域的曲折经历，现在的他比以前更为理性和冷静，而草根的爱知行动项目，也开始在坚持独立性的同时比以前更加注重和政府以及其他非政府组织的沟通和合作。

对NGO而言，在保持独立性和争取政府支持之间，有一个十分困难的平衡问题。而国际社会，政府，公众，学者，NGO,企业，它们都将以各自的力量在协调和冲突中汇成合力，形成中国自己的鸡尾酒疗法――多部门合作防御体系对抗日益严峻的艾滋病。

而中国NGO，能否在这个体系中拥有自己的位置？

Contacts:

联合国艾滋病规划署驻华办事处 孙刚 010-8425 7172 sungang@public.un.org.cn www.unchina.org/unaids

中英性病艾滋病防治合作项目 程峰 010-6313 1047-16 cnukaids@163bj.com www.cnukaids.org

中国疾病防控中心性病艾滋病防控中心 王晓春 010-6318 4103-2715 wangxc@163.net

英国救助儿童会瑞丽项目 曹红0871-511 9005 schealth@public.km.vn.cn

福特基金会 Eve Lee 010-6532 6668 e.lee@fordfound.org

无国界医生组织（比利时） 索菲 010-6532 2607 msffb-beijing@msf.be