1．定义和分类 　　 　　1.1 定义 　　 　　非政府组织一词来自国外。[2]据考证这一词汇最早出现在1945年联合国成立时的一份重要文件里，[3]当时主要指那些在国际事务中发挥中立作用的非官方机构，如国际红十字会、救助儿童会等，后来成为一个官方用语被广泛使用，泛指那些独立于政府体系之外具有一定公共职能的社会组织。1995年，北京举办第四届世界妇女大会，因同期举行的“世界妇女非政府组织论坛”，而使非政府组织这一词汇在中国推广开来。[4] 　　从字面上看，非政府组织一词指的是除政府之外的其他社会组织，但由于约定俗成，这一概念中并不包括企业等营利性的社会组织，不包括家庭等亲缘性的社会组织，也不包括政党、教会等政治性、宗教性的社会组织。相对于企业、家庭、政党和教会等社会组织来说，非政府组织往往更具有公共性、民主性、开放性和社会价值导向。所以严格说来，非政府组织这一概念指的是除政府之外的其他社会公共组织。[5] 　　到目前为止，国际上并没有形成通用的、规范的非政府组织的统一定义。类似的用语还包括“非营利组织”、“公民社会组织”、“第三部门”等等。事实上，不同的国家、不同的学者、不同的组织，往往使用不同的用语并对这些概念有不同的解释。因此在讨论有关中国非政府组织相关问题之前，需要澄清我们对于这一概念的基本看法。 　　联合国是最早使用非政府组织一词并赋予它积极的制度性涵义和参与国际公共决策的特殊地位的机构。在联合国的官方网站上，对非政府组织给出了如下定义： 　　“非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。非政府组织面向任务，由兴趣相同的人们推动，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义的作用，向政府反映公民关心的问题，监督政策和鼓励在社区水平上的政治参与；它们提供分析和专门知识，充当早期预警机制，帮助监督和执行国际协议。有些非政府组织是围绕诸如人权、环境或健康等具体问题组织起来的，它们与联合国系统各办事处和机构的关系会因其目标、地点和任务不同而有所差异。” [6] 　　世界银行长期以来高度重视与非政府组织的合作，设有“NGO与公民社会部”，多年来出版了大量有关NGO和公民社会的研究报告，如《世界银行的合作伙伴——非政府组织》（1996年）、《共同工作——世界银行是公民社会的合作伙伴》（2000）等。世界银行对公民社会的定义如下： 　　“世界银行将公民社会定义为家庭、市场和国家之间的一个空间，其中包括各种非营利组织及旨在改善所代表的社会群体之生活状况的各种正式或非正式的特殊利益团体。世界银行认为：民间思想库等政策研究机构、工会、媒体、非官方机构、草根组织、社区基层组织、宗教联合会、以及其他各种类型具有积极的社会影响力的组织，也都构成公民社会。”[7] 　　著名学者莱斯特·萨拉蒙认为：非营利组织或非政府组织是具有如下共同特征的社会组织：⑴ 组织性，即有一定的制度和结构；⑵ 民间性，即独立于国家和政府体系之外；⑶ 非营利性，即不以营利为目的，不分红；⑷ 自治性，即能够自主决策和自主活动；⑸ 志愿性，即组织的成员并非受某种外在强制、而是秉持志愿精神自愿组成，其活动经费也来自志愿捐赠。[8] 　　上述三个定义是众多关于非政府组织的定义中较有代表性和影响力的，它们实际上分别从功能、构成和属性三个不同角度来把握和定义非政府组织。 　　根据我们的理解，非政府组织是独立于政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定公共职能的社会组织，这些组织活跃于人类社会生活的各个领域和层面，其形式、规模、功能千差万别，但一般都具有非政府性、非营利性、公益性或共益性、志愿性四个方面的基本属性。具体来说：非政府性指的是这些社会组织独立于政府机关及其附属机构之外，不是由政府出资成立，不具有自上而下的官僚体制，不具备排他性的垄断权力；非营利性强调这些社会组织不是营利性的企业，它们不以营利为目的，不具有利润分红等营利机制，组织资产不得以任何形式为私人所占有；公益性或共益性强调这些社会组织在投入产出上更多地依赖社会和服务社会，它们往往以各种形式吸纳社会公益或共益资源，对公信力等社会资本有更强的依赖性，提供的是社会所需要的各种形式的公共产品或服务，并形成一定的公共空间；志愿性强调这些组织的参与者和支持者通常不存在外在的强制关系，而更多基于自愿、自主的奉献精神和不求回报索取的博爱精神，各种形式的志愿者成为其重要的人力资源。 　　关于中国非政府组织的概念，需要强调如下四个特点： 　　第一，是具有相对性的概念。由于来自国外，非政府组织这一概念并不能确切反映中国的社会现实，而主要形成的是和社会团体、民间组织等中国既有的一些概念的对应关系。在非政府组织这一概念进入中国之前，同类的社会组织就已经存在，不过使用的是其它的概念。非政府组织这一概念给出的是一个新的视角，使人们得以进行新的社会观察和分析，但这种视角并没有否定既有的概念。因此，与非政府组织一词平行存在乃至相互定义的，是如社会团体、民间组织等一类本土的概念。 　　第二，是具有实证性的概念。由于约定俗成，非政府组织这一概念并非一个严格的学理范畴，无论其内涵和外延都存在一些模糊的地方。“非政府组织”首先是一个否定的表述，它所要肯定的东西往往需要另外加以说明，这使得这一概念从一开始就带有解释上的任意性。为弥补这一缺陷，人们不断提出新的范畴，诸如“非营利组织”、“公民社会组织”、“社区志愿组织”等，这些范畴和非政府组织一词无论在内涵上还是外延上其实都大同小异，可理解为从不同角度对非政府组织的诠释，[9]差别主要在于实用目的的不同。 　　第三，是具有过渡性的概念。由于中国转型社会的特殊性，非政府组织和体制内外两种制度结合起来，其中包含着新旧两类社会组织。处在社会转型期的中国，社会组织也在发生剧烈的变化。各种新的社会组织层出不穷，旧的社会组织则在改革中逐步蜕变。非政府组织一词被引入中国不可避免地带有过渡性或双重性：一方面用以直接反映新的社会组织，[10]另一方面用以反映旧体制中正在发生变革的传统社会组织。 　　第四，是具有典型性的概念。非政府组织是一个极为庞杂和多样化的体系，对其的观察和分析既要考虑宏观和总体上的共性，更要体现微观与个体上的特性，尤其处在巨大变革时代的今日之中国，对整体结构的总体描述和宏观分析固然能够把握历史演进的脉络和方向，但对典型案例的个体观察和微观分析则显得尤其重要，能够深入发掘和揭示中国非政府组织的本质属性和特征。 　　因此，在本文的范围内，我们所使用的中国非政府组织一词，一方面力求反映非政府组织所具有的非政府性、非营利性、公益性或互益性、志愿性等基本属性；另一方面又努力体现中国在从计划经济向市场经济的转型时期所具有的相对性、实证性、过渡性和典型性的特征，它们既是与国际接轨、具有普遍性的“社团革命”的一部分，同时又是合乎中国国情、具有特殊性的“社会转型”的一部分。 　　 　　1.2 分类 　　 　　在当今人类社会生活的各个领域里，无论在全球社会还是在一个国家、一个地区、一个社区的范围内，到处都可以看到各种形式的非政府组织，其规模小至几人，多达数百万人，在组织方式、活动形式、功能作用、社会影响等许多方面都表现出千差万别。因此，研究分析非政府组织，必须对它们进行必要的分类。 　　可以从许多不同的角度对非政府组织进行分类。比如：按照组织构成可以分为会员制组织和非会员制组织，按照法人形式可以分为社团法人和财团法人，按照组织性质可以分为公益组织、共益组织或互益组织，按照资产来源方式可以分为官办组织、合作组织、民办组织，按照资源动员方式可以分为公募组织和非公募组织，按照活动形式可以分为资助组织、项目组织或服务组织，按照活动性质和范围可以分为网络组织、支持组织、草根组织，按照活动领域可以分为环保组织、人权组织、扶贫组织、妇女组织等等。 　　在我国，民间组织的分类通常按照其依法登记的形式，区分为社会团体、基金会和民办非企业单位三种大的类别，然后在三种不同类别的民间组织中，再具体划分为相应的类型，如社会团体划分为学术性、行业性、专业性和联合性四种类型，基金会划分为公募和非公募两种类型等。 　　尽管非政府组织是一个极其庞杂的体系，但正如上一节我们在定义这一概念时所指出的那样，可以找到这些组织的某些共同的基本属性。从这些基本属性出发，我们发现：不同的非政府组织彼此之间尽管存在巨大的差异，但是它们在功能作用上却有着较为显著的类别特征。我们注意到，从“社会影响”或“外部性”这样一个功能作用视角上，可以把各种形式的非政府组织大体划分为如下五个大的类别： 　　⑴ 公益慈善和社会服务领域的非政府组织，简称“公益服务类非政府组织”。这一类非政府组织的活动范围包括公益慈善、救灾救济、扶贫济困、环境保护、公共卫生、文化教育、科学研究、科技推广、农村和城市的社会发展及社区建设等等。它们的共同特点是谋求社会公益，产生的基础是在社会发展中出现的各种各样的社会问题，以及由此产生的各种公益性的社会需求。 　　⑵ 权益保障和政策倡导领域的非政府组织，简称“政策倡导类非政府组织”。这一类非政府组织的主要特点是关注弱势群体、边缘群体和易受伤害的脆弱人群，积极倡导对这些群体的利益有直接影响的公共政策、社会政策和相关法律法规。这一类非政府组织的共同特点是追求社会公正，它们产生的基础是在社会发展中形成的各种差别歧视及社会矛盾，以及由此产生的维护社会公正和从法律、政策上干预并实现社会公正的要求。 　　⑶ 工商行业和市场经济领域的非政府组织，简称“工商经济类非政府组织”。这一类非政府组织的主要特点是市场运营，它们是市场经济中一定利益集团的代言人，同时作为市场机制，在降低交易成本等发面发挥着积极的作用。这一类非政府组织的共同特点是谋求市场中一定利益集团的共同利益，它们的典型形式是商会和行业协会，产生的主要社会基础是市场需求。 　　⑷ 政治参与和治理领域的非政府组织，简称“政治参与类非政府组织”。这一类非政府组织的主要特点是政治参与，它们以表达一定的政治诉求、谋求开展政治活动的公共空间、扩大政治权力乃至实现政治目标为其宗旨，活跃于民主选举、街头动员、议会游说、政治倡导、社会压力等方面。这一类非政府组织的数量不多，但影响很大，其共同特点是积极干预民主政治过程，具有政治参与性，其中一部分在一定条件下转化为政治力量甚至执掌政权。它们产生的基础是政治民主。 　　⑸ 一般社会领域的非政府组织，简称“一般社会类非政府组织”。主要包括学术性团体、职业性团体、趣味性团体、娱乐性团体、宗教性团体等等。这一类非政府组织通常不直接介入公共服务、政策倡导、市场运营、政治参与等社会过程，它们往往有其特定的活动领域和相关人群，其中既有公益导向的社会组织，也有共益或互益导向的社会组织。这一类非政府组织的数量很大，种类繁杂，其共同特点是具有较强的自我稳定性。 　　上述从“社会影响”或“外部性”这种功能作用视角所进行的分类，强调的是不同类型的非政府组织在功能作用上的不同特征。有趣的是：在进行上述分类之后我们发现，不同类型的非政府组织之间在信息、资源、活动等方面的流动性和他们的功能作用有着一定的相关性。也就是说，在功能作用接近的同一类别的非政府组织之间，它们在信息、资源、活动等方面具有很强的流动性，相互沟通、交流、合作与互动的频度很高；而功能作用相差较大的不同类别的非政府组织之间，一般而言流动性较弱，它们之间比较缺乏相互的沟通、交流、合作与互动。这种现象支持了我们从功能作用角度对非政府组织所进行的上述分类，表明非政府组织在一定意义上是一种功能作用导向的社会组织。 　　 　　2．发展及其社会基础 　　 　　2.1 发展过程 　　 　　非政府组织主要是在20世纪后半叶，特别是近二、三十年间在世界范围内引起广泛关注的。但是，作为人类社会一种基本的组织制度形式，非政府组织由来已久，其原始形式无论在中国历史上还是欧美及其他一些国家的历史上，都曾大量出现过。 　　在中国，传统社会中长期存在具有一定公共性质及公共职能的民间会社组织。如乐施好善、扶贫济困的“善堂”、“善会”，乡村共济、邻里互助的各种“合会”，崇尚风雅、交流同道的“诗文社”、“讲学会”，行商传技、缔约兴市的各种行会、会馆、商会等等，以及乡村社区里承担各种公益职能的如庙会、花会、看青会、联庄会等等。[11]这些不同形式的民间会社组织，尽管出现在背景截然不同的传统社会中，但是在倡导善行善德、加强人际互动、实现社会协调、提供公共服务、拓展公共空间等方面，和现代社会的非政府组织有着许多类似之处。在一定意义上可以说，它们是今天中国公民社会的历史源流。 　　在西方，近代社会的发展更是和各种形式的结社活动紧密结合在一起的。欧洲各国在其近代化的过程中涌现出许多具有公共性质及公共职能的社团，包括推动扶贫济困、倡导社会公正、推动市规行约的各种协会团体等，一些国家还以立法形式规范并保障这些社团的权利，如英国在17世纪初就颁布了著名的《慈善法》。在移民社会的美国，各种形式的民间社团甚至先于国家而出现，承担了大量社会治理、公共管理和公共服务的职能。在19世纪30年代，法国思想家托克维尔花了9个月时间遍访美国社会，对植根于美国“民情”之中的民间结社大加赞赏，写下了著名的《论美国的民主》一书，认为美国民主的根源在于基于自治精神的“结社习惯”。[12]这使得美国社会里充满了各种各样的民间结社组织，构成其公民社会得以繁荣的基础。 　　19世纪末20世纪初，随着资本主义的发展进入新的历史阶段，社会财富不断集中，贫富两极分化严重，各种形式的慈善结社、政治结社、学术结社、宗教结社等大量涌现。在欧美各国，出现了诸如开展战争救助的国际红十字会(1864)、救助城市贫民的救世军(Salvation Army,1897)、救助贫困儿童的救助儿童会(Save the Children,1919)等著名的慈善组织，以及如塞奇基金会(1909)、卡内基基金会(1911)、洛克菲勒基金会(1913)等民间资助机构。在中国，近代社会的急剧变化既产生了如强学会、兴中会、新民学会、觉悟社等政治社团，也出现了各种各样的慈善社团、学术社团、教育社团、文艺社团、乃至军事社团，为推动中国近代社会的发展和中国革命起到了积极作用。 　　两次世界大战期间和战后初期，伴随战争带来的社会重创和危机，贫困现象极度蔓延，一批致力于慈善救助、危机救援和谋求社会公正的非政府组织应运而生，著名的乐施会(Oxfam,1942)、宣明会(World Vision,1950)都诞生于那一时期。二战以后，尽管冷战造成了东西两大阵营的对立和局部冲突，但还是在世界范围内出现了一个相对和平和稳定的发展时期。随着经济社会的发展，人口问题、南北问题、环境问题、人权问题等各种全球性问题日益突出，许多非政府组织积极投身到对发展中国家的开发援助、扶贫救济、灾害救援等公益活动领域，开展了大量卓有成效的活动，并作为参与全球公共事务和国际决策的日益重要的力量受到广泛的关注，通过在联合国经社理事会设立的“咨商地位”以及国际会议机制等一系列重要的制度安排，成为联合国、世界银行等国际决策体系中重要的影响力量。 　　20世纪80年代以来，随着世界范围内出现的市场化、民主化、民营化和全球化的浪潮，在世界上许多国家和地区，非政府组织都呈现出蓬勃发展的局面。前苏联和东欧的剧变带来了迅速的经济市场化和政治民主化，使得各种各样的非政府组织在这些国家几乎一夜之间遍地开花。在欧美等发达国家，民营化的浪潮此起彼伏，推动着各国政府将一个又一个的国有企业推向市场，并不得不对政府自身施行改革，许多公益性领域开始成为竞争性领域，政府也减少了对这些领域的补贴，各种各样的非政府组织迅速扩大地盘，在许多国家形成在公共服务领域与政府平分秋色、相互竞争的态势。非政府组织数量的增多和规模的扩大使它们逐渐成熟，不仅在一国内部而且在国际事务中发挥越来越重要的作用，一个遍及全球各个角落的“社团革命”正方兴未艾。[13] 　　在中国，从1949年新中国成立直到70年代末，在全能国家和计划经济体制下虽发展了一定形式的社会团体，但都是作为党和国家联系群众、控制社会的纽带而存在，文革期间又全部陷于瘫痪。改革开放以后，社会团体和人民团体[14]的恢复重建从1979年开始起步，基金会则从1981年开始出现。在最初的近10年间，伴随农村和城市经济体制改革的逐步深化，特别是80年代后期开始的政治体制改革，涌现出了一大批各种形式的社会团体和基金会。1988年9月和1989年10月，国务院先后颁布《基金会管理办法》和《社会团体管理条例》，建立了统一的登记管理制度并将社会团体和基金会的管理推上了法制化的道路。从90年代初邓小平南巡讲话以后，随着社会主义市场经济体系的逐步建立，各种形式的商会、行业协会和农村专业技术协会逐渐发展起来，同时，在教育、卫生、科研、文化、社会福利等许多领域里出现了越来越多的民办社会服务机构，后来统称为“民办非企业单位”。从90年代中期开始，为加强统一协调和管理，国家使用“民间组织”一词来统称社会团体、基金会和民办非企业单位这三种形式，并将其归口到民政系统进行统一的登记管理。后来各级民政部门也陆续建立了民间组织的相应登记管理机关。 　　然而，由于历史和体制的原因，加上我国现行法规设定过高的门槛限制了绝大多数非政府组织进行合法登记，到目前为止，我国现有的各种统计和登记系统尚无法确切把握非政府组织的基本信息。 　　根据国家民政部提供的数据，截止2005年底，在各级民政部门登记注册的社会团体16.8万家，民办非企业单位14.6万家，基金会999家。民间组织总计近32万5千家。[15]然而事实上，根据我们多年来在实证调研中的观察分析和估算，在我国境内开展种种社会活动的各种形式的非政府组织，其总体规模大约在300多万家，其中境外在华非政府组织大约有1万家，其余均为各种形式的国内非政府组织。这些非政府组织遍布我国城乡各地，活跃在社会生活的各个领域中，成为我国当前社会结构中极为普遍和基本的一种社会组织。 　　 　　2.2 社会基础 　　 　　关于非政府组织产生和发展的原因，通常有如下两种解释： 　　⑴ 政府失灵说。用政府失灵来解释非政府组织产生的原因。政府作为自上而下建立的国家权力机构通常承担社会公共管理的职责，在其动员资源、制定和实施政策、提供服务等公共管理的过程中，可能会因种种原因而“失灵”。这些原因主要包括： 政府干预不当，信息不充分，官僚行为，寻租行为，民主过程本身存在的“多数人暴政”，政府资源不足，习惯势力等等。由于这些原因，政府或者不能提供某些公共物品或服务，或者在提供公共物品或服务的过程中效率低下，或者在一定程度上会损害社会公平、公正或公共利益。在出现“政府失灵”的情况下，有时需要通过发挥市场机制的作用来加以纠正，有时则会出现一些非政府组织，它们因其在组织制度、运作机制、动员资源、提供服务等方面的特点，可能优于政府机构而提供社会所需要的一定形式的公共物品或服务。 　　⑵ 市场失灵说。用市场失灵来解释非政府组织产生的原因。在理想的市场经济条件下，市场机制能够实现资源的最优配置。但是在现实中，由于种种原因市场机制无法有效配置资源或导致资源配置的低效率，这种情况称之为“市场失灵”。造成市场失灵的主要原因有：存在自然垄断，存在外部性，存在排他性，存在信息不对称，存在交易成本，存在公共物品或服务等等。由于这些原因，通过市场进行的资源配置并非最优。要纠正这类市场失灵的问题，有时需要政府干预或政治干预；有时则因政府干预或政治干预会带来更坏的结果而选择通过一些非政府组织的形式加以干预。 　　上述两种解释反映了非政府组织发展的一个基本事实，即大多数非政府组织都生长在国家体系和市场体系的夹缝之中，无论政府失灵还是在市场失灵，都会给非政府组织的生长造成条件和空间，使得它们能够找到生存和发展所需要的资源和市场，从而逐步成长起来。然而上述解释并不令人满意。在现实中，特别是当各种非政府组织遍布人类社会生活的各个领域和层面，成为现代社会不可缺少的一种基本组织制度形式的时候，在政府体系已经足够发达、市场机制已经足够精巧的今天，需要在政府失灵和市场失灵的背后，找到非政府组织产生和发展的更为广泛的社会基础。 　　我们认为：非政府组织存在和发展的更广泛的社会基础，在于公共空间的存在和不断拓展，以及公民基于这种公共空间对于社会公共事务的积极参与。 　　非政府组织的生成和发展有赖于一定的公共空间。凡是有公共空间的地方，只要国家体系还没有发达到足以提供必要的公共物品的程度，就往往会出现非政府组织。早期的非政府组织如开展战争救助的红十字会，出现在两个或若干个交战国之间，由于彼此处于战争状态，对于伤残者进行战场医疗救助这样一种交战国各方都需要的公共服务，受国家利益的局限谁都难于提供，这就为打着国际人道主义旗号的红十字会腾出了必要的空间，在得到交战国各方认可的条件下，红十字会以超越各方国家利益的形式为战场上的伤残者提供医疗救助的公共服务。20世纪后期在贫困问题、环境问题、人权问题等众多全球问题上也都大致如此，由于政府难以有效提供相应的公共物品或服务，社会又有着不断涌现的旺盛需求，一批又一批致力于提供各领域公共服务和追求社会公正的非政府组织便应运而生。 　　公共空间(public sphere)一词因哈贝马斯[16]的使用而广为流行，指的是介于国家和社会之间、公民自主地参与社会公共事务的地方。根据哈贝马斯的解释，公共空间是人类依以存在的社会的一部分，是存在公共需求、公共媒介和公共价值的社会空间，其中拥有自主的独立人格和主权意识的公民对于社会公共事务的积极参与和影响，是一个社会公共空间得以拓展的基石，而各种形式的非政府组织则被认为是“公共空间载体的机制化”。[17]在国家机器尚未充分发达起来的传统社会里，非政府组织通常出现在国家体系的边缘部分甚或其外部，或者国家机器因战争、饥荒、灾害等原因失去效能的时候，中国古代出现于农村基层社会的各种互助结社和活跃于战乱、饥荒年代的慈善救助团体，美国南北战争前大量涌现的各种民间的消防队、仓储团等，都是以民间自主和互助的形式承担起某种形式的公共服务职能，从而构建起一定范围的“公共空间载体的机制化”形式。在现代社会，尽管国家机器已经相当程度上发育和成熟起来，但是随着市场经济的不断发展和渗透，随着社会系统和政治系统日益走向民主、开放和多元化，随着整个国际体系在和平与发展的条件下趋向全球化，从基层社区到国家乃至区域和全球范围内，人类依以存在和发展的公共空间在不断拓展和扩大，公共治理的主体呈现出越来越多元化的趋势，各种形式的非政府组织不仅出现在国家体系的边缘部分，而且越来越多地出现在国家和社会之间、国家与国家之间、国家体系内部、乃至全球范围内各种可能的社会公共领域里，通过吸纳大量慈善捐赠资源并动员广泛的志愿参与，开展多种形式的社会公益活动，形成一个有别于国家体系和市场体系的日益庞大的公民社会体系。 　　公民社会作为“公共空间载体的机制化”的形式，其核心在于拥有自主的独立人格和主权意识的公民及其对于社会公共事务的积极参与。换言之，有自由和独立的人格并具有主权意识和公共参与意识的公民，是公民社会得以存在和发展的基石。欧洲资产阶级革命时期的城市市民阶层，美洲新大陆开拓时期的新教徒和自由移民，都是公民社会得以产生的基本力量。在现代社会，随着民主和法治的不断完善，公民的自由和权利越来越多和越来越充分地得到保障；随着社会经济的发展和财富的不断增加与积累，人们有越来越多闲暇的时间和金钱可用于社会公共事务；随着交通、通信技术特别是信息技术的突飞猛进，各种传媒手段高度发达，使得人类社会交往与沟通的范围越来越突破地域空间和所在、所属的限制，特别是互联网的发展及其所提供的各种网络平台，为人们更大量、更广泛、更快捷、更自由和更自主地参与各种社会公共事务提供了前所未有的可能性。在这个意义上可以说，现代社会是公民参与最广泛和便捷的社会，也是各种形式的非政府组织最易于发生和发育成熟的社会。进一步来说，也是由于上述特点，使得现代社会能够不断涌现出越来越多具有公民意识、公益精神、公共责任的先进人物，他们致力于社会公共事务，成为拓展各种公共空间的先驱者和活跃其中的公民领袖人物，从而成为公民社会得以产生与发展的核心推动力。 　　改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，市场经济的发展，政府改革的推进，和谐社会的建设，从根本上改变了中国社会的面貌。在社会物质财富极大丰富、人民生活状况显著改善的同时，整个社会对于公共物品和服务的需求也迅速增长，人们的精神生活、文化生活、社会生活乃至政治生活的需求以多样化的形式全面展开，公民的自由空间大大拓展，具有独立人格和主权意识的公民对各种社会公共事务的参与热情也空前高涨。在这种情况下，伴随社会转型，中国社会的各个层面和各个领域中，都涌现出越来越多的公共空间，有越来越多的资源汇聚其中，有越来越多的公民参与其中，有越来越多的媒体聚焦其中，更有越来越多的具有公民意识、公益精神、公共责任的先进人物活跃其中，使这样的公共空间不断拓展、不断增大，生长出越来越多的各种形式的非政府组织。环境保护就是其中有代表性的一个公共空间。从90年代初开始，陆续有一批热衷于环境保护的公民，其中有不少走出旧体制的社会精英，包括退下来的官员和转业的企业家、大学教授、媒体记者，也有一些留学归国者，更有一大批有志于公益事业及环境保护的年轻人，他们在开展各种环境保护的活动中找到了致力于社会公共事业的行动空间，通过成立各种致力于环境保护的非政府组织，开始表达自己的意志、实践自己的理想。1991、1994和1996年，分别由一位记者、一位教授和一位留学归国的学者发起的三家环保非政府组织在辽宁省和北京市成立，它们后来都成为中国著名的非政府组织。根据我们的调研，目前在中国的环境保护领域里，有大约1万4000家各种类型的非政府组织在开展活动，其中专门致力于环境保护的环保非政府组织大约有2000多家。这些非政府组织赖以存在和发展的公共空间，表现为整个社会对于环境保护的巨大需求，以及由此形成的人们强烈的环境忧患共识和共同的环境保护价值观，表现为通过这些非政府组织，大量的社会资源和大批的志愿者被动员起来，从而表现为通过这些非政府组织及其与政府合作、与企业合作所开展的各种活动，为整个社会源源不断地提供着环境保护这样一类重要的公共物品和服务。 　　因此，我国近年来各种形式非政府组织出现蓬勃发展的局面，其社会基础一方面在于伴随社会转型和政府改革腾出了许多可理解为“政府失灵”的空间，另一方面在于伴随改革开放和市场经济发育出现了一些可理解为“市场失灵”的机会，在这同时，整个社会日益高涨的对公共物品和公共服务的需求，一大批具有独立人格、主权意识、公益精神、公共责任的公民，推动着公共空间在整个社会生活的各个层面不断拓展和日益增大，其结果，就是在社会生活的方方面面生长出越来越多的各种形式的非政府组织。 　　 　　3．主要功能 　　 　　非政府组织通过它们的功能影响社会。尽管各种形式的非政府组织彼此之间在规模、领域、活动、范围、性质等各个方面都存在很大差异，它们在社会功能上各有专注和侧重，甚至表现出截然相反的情况，但是我们依然能够从它们自身的活动及其在社会生活中所发生的影响上，概括出它们所具有的四种基本的社会功能，即资源动员、公共服务、社会治理和政策倡导。 　　 　　3.1 资源动员 　　 　　非政府组织具有动员社会资源的功能。这种功能集中表现在两个方面，一方面，非政府组织通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款和吸纳各种社会捐赠，从而动员慈善捐赠资源；另一方面，非政府组织发动来自社会各个方面的志愿者参与到各种慈善公益活动或互助共益活动中，从而动员志愿服务资源。尽管有些非政府组织专门从事筹款活动或者专门从事志愿服务活动，例如美国著名的筹款机构“联合劝募协会”（United Way International，略称UWI），英国著名的志愿者服务机构“英国海外志愿者服务社”（Voluntary Service Overseas，略称VSO）等，而大多数非政府组织并不以筹款或志愿服务为其主要活动，但可以说资源动员是几乎每一个非政府组织都在不同程度上具备的基本功能之一。通过资源动员，非政府组织向社会表达它们致力于社会公共利益（公益）或一定范围内共同利益（共益）的宗旨和理念，得到社会的回应和信赖并因此得以聚集来自社会的财产资源（捐赠）和人力资源（志愿者），从而用于各种社会公益活动或互益活动中。 　　非政府组织的资源动员功能所体现的是人们基于利他主义的公益或共益精神所采取的一种志愿行为，这种资源动员既不同于政府和纳税人之间的强制关系，也不同于生产者和消费者之间的交换关系，而是建立在社会成员对非政府组织所倡导的公益或共益理念的社会认同基础上的一种“信托”关系，是一种基于信任、志愿和公益的资源支持与委托代理关系，在一定意义上可理解为区别于国家税收和市场交换的另一种资源配置机制。[18]关于非政府组织在此基础上形成的不同于政府和企业的财产基础及其独特的产权制度，将在本文的第四部分展开讨论。这里我们所要强调的是：无论是表现为财产或物资形式的捐赠，还是表现为人力资源形式的志愿服务，都构成非政府组织得以存在和发展的重要的社会基础。正是因为拥有大量的来自社会的志愿性、无偿性的公益或共益资源，决定了非政府组织必须向社会提供各种形式的公共服务。 　　 　　3.2 公共服务 　　 　　非政府组织具有向社会提供公共服务的功能。这种功能主要表现在如下三个方面：第一，非政府组织将其动员的社会资源，按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所做出的承诺，用于开展各种形式的公共服务。如前所述，非政府组织在一定意义上可理解为社会对于公共事务的一种资源配置，即人们应对社会所需要的某种公共服务的需求，以捐赠或志愿服务的方式进行“购买”或供给安排，通过非政府组织这样一种制度形式来满足社会对公共服务的需求。如果将非政府组织动员资源的过程理解为“投入”的话，则其开展各种活动的过程就是一种“产出”，是其履行在动员社会资源的过程中对社会所做出的承诺、向社会提供各种公共服务的过程。第二，非政府组织应对各种社会问题，通过提供服务拓展公共空间，维护并增进社会公共利益。任何社会在其发展和演进的过程中，都会因内在或外在的冲突发生各种社会问题，如战争导致杀戮，地震带来混乱，灾荒引发迁徙等等。当社会问题发生时，公共利益首当其冲地会受到损害。非政府组织因其自发性、志愿性、草根性和非营利性等特点，能够较好因应各种社会问题，弥补政府失灵和市场失灵的不足，在社会问题发生的各个领域拓展空间，构建基于社会公益的服务体系并不断增强其专业化能力，从而维护并增进社会的公共利益。第三，非政府组织通过接受政府委托或参与政府采购，加入政府公共服务体系，拓展公共服务的空间并提高其效率，同时形成与政府助力互补、合作互动、共同发展的关系。在现代社会，一方面政府的职能及其行使职能的方式越来越受到限制而成为“有限政府”、“小政府”，另一方面社会对于公共服务的需求越来越多样化、大量化和精质化，这使得政府在将其大量资源和主要职能转向公共服务而日益成为“服务型政府”的同时，公共服务领域的政府委托和政府采购也日益发达起来。非政府组织因其公益性、志愿性等特征，成为政府在公共服务领域里理想的合作伙伴。通过接受政府委托、参与政府采购，非政府组织一方面吸纳一定的公共资金用于公共服务，另一方面接受政府的相应评估和监管，并发挥其优势，形成与政府在相关公共服务领域里助力互补、合作互动、共同发展的合作伙伴关系。 　　公共服务功能体现了非政府组织公共性的本质，是其立足于社会、置身于公共空间并取得社会公信力的基石，非政府组织因此常常被称为“公益组织”、“非政府公共部门”等。各种类型的非政府组织都在不同程度上具备公共服务的功能，并通过有效发挥这种功能谋求组织的存在和发展。就公共服务功能而言，非政府组织和政府具有一定的同质性，它们在一定意义上是相互竞争并存在替代关系的。比如在一些领域里，非政府组织和政府都在提供养老服务、医疗服务、教育服务等，双方之间不仅相互竞争，而且由于政策选择的不同存在一定的替代关系。但是非政府组织的公共服务不同于政府公共服务，一方面政府提供公共服务的有些领域是非政府组织难于介入的，如军队、警察、外交等领域，必须由政府来提供相应的服务；另一方面在公共服务的提供方式上，非政府组织往往具有很强的志愿性、竞争性、参与性和公益性，这些特征通常是政府公共服务所难以具备的。 　　 　　3.3 社会治理 　　 　　非政府组织具有积极推动社会协调从而参与社会治理的功能。这种功能主要表现在如下三个方面：第一，非政府组织是公民自发的组织形式，是公民在社会生活中用以表达民意、传达民情、实现民权、维护民生的最为直接的一种制度安排。在现代社会，和衣、食、住、行等物质需要一样，自由结社权也是公民的基本需要之一。公民通过自主地行使结社权，将彼此之间具有共同需要的利益诉求和权利意识表达成为一定的集体意志，并通过集体行动的方式参与到各种社会公共事务中，通过表达和参与形成在社会公共空间中的话语权，从而积极地影响社会过程。非政府组织作为公民行使结社权的组织形式，成为它们表达利益诉求、参与社会事务、拓展公共空间的制度保障。第二，非政府组织以志愿参与、利他互助、慈善公益等理念实现人际沟通，在人与人之间、人与社会之间乃至人与自然之间搭建理解、对话、互动的桥梁，有助于化解人与人之间、不同群体及利益集团之间、人与社会之间以及人与自然之间的各种矛盾和冲突。非政府组织无论在哪里，都能够汇聚人气，感动社会，成为实现人际交往、社会和谐的最为普遍的形式之一。在城市社区里，各种各样的社区群团往往能转换人们惯常的社会角色，通过丰富多彩的活动创造亲如一家的和谐氛围。第三，非政府组织通过有组织的社会动员和社会参与，能帮助其成员实现社会价值或更广泛的公益价值。非政府组织所关注的公益事业往往带有社会或人类普识的价值观意义。比如，环境保护在当今世界上不仅超越个人利益、团体利益，在一定意义上也超越国家利益，越来越成为一种人类普识的、具有世界观性质的公益意识形态。这一点正是环保非政府组织赖以存在和发展的精神基础。通过有组织的社会动员和社会参与，环保非政府组织为许多社会成员实现这种社会公益价值提供了平台，成为他们施展才华、献身公益、为社会和环境做出贡献的广阔空间。正是因为如此，环保非政府组织在世界上任何地方都能够凝聚一批批社会精英，成为他们事业的舞台和精神的家园。 　　社会治理功能体现了非政府组织所具有的社会性或公民主体性，这是非政府组织区别于政府和企业的本质特征之一，它们既不是凌驾于社会之上、统治公民的权力体，也不是异化于市场之中、追求利润最大化的经济体，它们源于社会、源于公民、源于结社权这样一种公民基本权利的行使，是公民以组织的方式表达意愿和诉求、参与各种社会事务的最基本的途径之一，并因此而形成公民自主的公共空间。非政府组织在世界各地常常被称为“公民社会”、“草根组织”、“自治组织”、“志愿者组织”、“人民组织”等等，就是因为它们具有植根于民间、作用于社会的治理功能。 　　 　　3.4 政策倡导 　　 　　非政府组织具有影响立法和公共政策的政策倡导功能。这种功能主要表现在如下三个方面：第一，非政府组织作为推动社会公益事业的主体，积极参与相关立法和公共政策的制定过程。在美国、英国、德国、日本、菲律宾、印度等世界上许多国家和地区，各级立法和行政当局在其立法和公共政策制定的过程中，都不同程度规定有非政府组织参与和表达的机制。在联合国体系中，从20世纪70年代开始非政府组织就逐渐成为参与和影响各种全球决策的重要力量，联合国经社理事会专门设立了非政府组织的咨商地位，用以赋权非政府组织参与联合国的决策过程，并通过各种会议机制、机构机制等不断加强非政府组织对全球决策体系的参与，构建了联合国和非政府组织之间的合作伙伴关系。第二，非政府组织作为特定群体特别是弱势群体的代言人，表达其利益诉求和政策主张。非政府组织往往代表一定的利益群体或集团，通过其影响力表达它们所代表的利益群体的政策诉求。有些非政府组织如商会、行业协会、工会、农会、退伍军人协会等，在如美国、英国、日本、德国等国家，不仅在其立法和政策过程中有着重要的影响，而且彼此之间形成制衡或博弈关系，推动立法或政策朝着有利于相关利益群体的方向发展。公益性的非政府组织则更多关注社会中的弱势群体、边缘群体和易受伤害的脆弱人群，倡导对这些群体的利益有直接影响的公共政策、社会政策和相关法律法规，努力在立法和公共政策过程中谋求实现更广泛的社会公正。第三，非政府组织通过媒体和社会舆论关注相关立法和公共政策的实施过程及其效果，倡导和影响政策结果的公益性和普惠性。一些非政府组织往往通过媒体和社会舆论施加压力，甚而形成压力集团来影响相关立法和公共政策，监督或者干预其实施过程及效果，使之更加具有公益性和普惠性，或者更加有利于相关利益群体的利益最大化。一些非政府组织还以公众参与的形式直接介入政策实施过程，成为政策的监督者甚至执行者，积极影响公共政策效果。 　　政策倡导功能反映了非政府组织对于社会政治过程的影响力。非政府组织生成于社会的公共空间，通过资源动员、公共服务和社会治理而形成一定程度的公权力，从而对立法和公共政策过程施加一定的影响。各种类型的非政府组织程度不同地都具有政策倡导的功能，有的影响所及只限于一个社区、一个领域或者一项政策，有的如大赦国际、绿色和平等国际非政府组织，其政策倡导功能影响的则是全球范围内的公共政策。非政府组织的政策倡导功能对现代公共管理提出了挑战，要求政府必须和非政府组织之间建立合作伙伴关系，以实现社会的共同目标。[19] 　　非政府组织的上述基本功能，体现了它们开展各种活动并影响和作用于社会的基本方面，通过这些功能它们得以在社会中存在和发展，得以在社会生活中发挥各种积极的作用。需要说明的是：并不是所有的非政府组织都具备上述功能，也不是除此之外非政府组织没有其他的功能。我们所要强调的是：资源动员、公共服务、社会治理和政策倡导，这些基本的社会功能赋予了非政府组织区别于其它各种社会组织的最为本质的特征，现代社会的发展和进步为非政府组织上述功能的充分发挥提供了越来越有利的条件，使得它们的地位和作用越来越突出。正是在这种意义上我们说，非政府组织是继家庭、企业和政府之后人类社会组织制度形式的一大创新。 　　在我国，尽管在总体上非政府组织的发展还不够充分，现行体制对非政府组织的发展及其作用的发挥形成了一定的障碍。但是，随着改革开放的不断深入，随着进一步的社会转型、政府改革和社会主义市场经济的发展完善，非政府组织的上述功能不同程度上已经显现出来。在资源动员方面，不仅有如中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国残疾人福利基金会等专业募款机构通过开展大规模的公益项目动员善款，“太阳村”、“农家女”等许多草根组织也通过种种灵活创新的方式动员社会捐赠，来自企业家的慈善捐赠在规模上不断增长，公益慈善事业得到社会的广泛支持。同时，包括青年志愿者、社区志愿者在内的志愿服务也蓬勃发展，越来越多的志愿者投身到各种非政府组织所开展的社会公益活动之中，发挥着积极的作用。在公共服务方面，扶贫开发、环境保护、公共卫生、艾滋病救助、养老助残等许多公共服务领域都聚集了一大批各种形式的非政府组织，近年来包括中央政府和地方政府都开始在其中一些领域探索推进公共服务的政府委托或政府采购，政府和非政府组织在公共服务方面的合作伙伴关系正在形成。在社会治理方面，社区群团组织的蓬勃发展在城市社区开始重构人际关系，农村基层组织的兴起特别是农民合作组织的发展提高了农民的社会参与度并构建了新型市场关系，商会和行业协会的发展壮大为相关利益集团提供了社会参与和利益表达的制度形式。在政策倡导方面，不仅有许多民间思想库致力于提出积极的立法和政策建议，一些重大的公共工程如怒江水坝建设、圆明园搬迁等，往往成为非政府组织关注的焦点，通过发动媒体和社会舆论形成广泛的社会压力并表达明确的政策主张，在政策博弈中使弱势群体的利益诉求和权利得以表达和彰显。 　　 　　4．产权特征和治理结构 　　 　　如上所述，各种非政府组织尽管彼此间千差万别，但它们都是不同于企业和政府的社会组织。它们有着不同于企业和政府的共同属性，有着独立于企业和政府的生存空间，也有着区别于企业和政府的社会功能。进一步的分析则会发现，非政府组织还有着不同于企业和政府的独特的产权特征和治理结构。 　　 　　4.1 资源禀赋及其特征 　　 　　资源禀赋在很大程度上决定组织的性质和功能。财政税收决定政府作为公共管理机关要为纳税人服务，投资收益决定企业作为营利组织要不断增殖。相对于政府和企业来说，非政府组织的资源禀赋具有多元化的特征。已有的国别比较研究[20]表明，几乎所有国家的非政府组织在资源禀赋上都会包括至少如下三个来源：⑴ 慈善捐款；⑵ 政府资助；⑶ 运营收入。并且，这种资源禀赋的多元化特征可见于几乎所有类型的非政府组织，尽管不同类型的非政府组织之间在收入的规模和结构上会存在巨大的差异。我们对中国非政府组织的观察和研究也得出大体相同的结论。[21] 　　让我们具体分析一下上述资源禀赋及其特征。 　　首先来看慈善捐款。慈善捐款有时简称“善款”，是非政府组织获得的主要社会资源之一，通常包括来自企业和个人的捐款、社会募款及通过基金会等资助机构提供的间接捐款等。如前所述，非政府组织具有资源动员的功能，它们能够通过开展各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款并吸纳各种社会捐款。慈善捐款是由捐赠行为形成的财产形式。捐赠的主体通常是个人、家庭或企业，有时又称之为“私人捐赠”，是人们基于慈善的动机，志愿地将其所拥有的财产的一部分以捐款的形式赠与社会并用之于公益的一种社会行为。捐赠行为通常可区分为主动捐赠和被动捐赠，前者表现为捐赠者基于自身的慈善动机所采取的主动的捐赠行为，后者则表现为捐赠者因应非政府组织所开展的各种募款活动所采取的被动的捐赠行为。无论主动捐赠或被动捐赠，都应是捐赠者自发、自主和志愿的行为，而不应存在任何的强制关系。捐赠行为通常有着较为明确的慈善公益目的，要求将所捐赠的善款用于特定的受益人群。捐赠受益人群通常属于社会中的弱势群体、边缘群体和易受伤害的脆弱人群。慈善捐款的一部分可能会由捐赠者直接提供给受益人，但是由于从捐赠到受益常常存在一定的时滞和空间距离，并需要一定的资源整合、分配、管理等社会过程，因而慈善捐款的绝大部分都会提供给各种形式的非政府组织，并通过这些非政府组织最终提供给受益人。由此形成我们将在下面展开分析的捐赠人－受赠人－受益人的委托代理关系。 　　其次来看政府资助。非政府组织所接受的政府资助，主要包括政府补贴、项目委托和政府采购等来自各级政府财政的公共资金。除了少数被称之为“GONGO”的官办组织能够得到特殊的政府拨款之外，大多数非政府组织得到政府资助的理由是它们承担政府委托的部分公共管理的职能或项目，或者以政府采购的方式委托其向公众提供一定的公共服务。政府资助通常带有较强的公共目的和政策导向，因而具有一定的强制性和约束刚性，要求非政府组织按照政府的旨意分配和使用资金并开展政府所要求的活动，从而达到公共目的并提供公共服务。政府资助是非政府组织发展所不可缺少的资源，例如在英国，政府每年提供给各种非政府组织的财政资源共约33亿英镑，占各类非政府组织年度运作经费的约1/3。 　　最后来看运营收入。非政府组织的运营收入包括各种形式的投资和资金运作收益、各种服务收费、以及会费收入等。非政府组织虽是致力于各种公益或共益活动的非营利的社会组织，但在市场经济条件下，它们的活动往往离不开市场运营：一部分资金要通过投资或购买股票、债券等资本运作来保值增值，所提供的服务要通过合理收费和价格机制调节供求，会员制的组织则要通过收取会费来保证组织能正常为会员提供各种服务，等等。由此形成非政府组织的一部分运营收入。初看上去，非政府组织的运营收入和企业的经营所得没有什么不同，都是在市场活动中产生的收入，扣除其中的成本部分剩余的都可称之为“利润”。但是事实上，非政府组织由于存在“不分配约束”[22]，这部分可称之为“利润”的收入只能用于组织所从事的公益或共益活动，而不像企业那样通过分红成为投资者的回报。对于大多数非政府组织来说，运营收入是其得以发展和开展活动的重要的资金来源之一。 　　除上述三种主要的资金来源之外，非政府组织在其发展中还会遇到其他一些资源，如特定资产的收益[23]等。这些不同的资金来源，在各种不同的非政府组织之间往往表现出很大的差异，有的组织以慈善捐款为其主要资源，如各种公募基金会和专业募款机构等；有的组织以政府资助为其主要资源，如德国和北欧许多从事各种公共服务的志愿者组织，其收入的60－80％来源于政府；有的组织则更多依赖运营收入，如各种会员制组织、社区服务组织等。不同的资金来源对于同一个非政府组织来说具有一定的可选择性或可替代性，但是资金来源的不同会影响非政府组织的活动方式、行为特点乃至其基本的组织性质。尽管欧洲许多国家的政府对非政府组织提供大量资助，但一些著名的非政府组织如绿色和平等则公开声明不接受任何来自政府的资助，为的是保持组织的独立性。在美国一些州，衡量一个非营利组织是否能够获得免税待遇除了考量其“不分配约束”和组织宗旨外，还要看其运营收入是否所占比重过高，若运营收入占总收入超过一定比率需要按企业照章纳税。日本实行的公益认定制度[24]中提出了一个公益系数，根据非营利组织总收入中慈善捐款的多少来确定其公益性质。一般而言，大多数非政府组织在其发展中会想方设法扩大慈善捐款的比例，同时保持运营收入维持在一定水平，而对接受政府资助从长期来看则持较为谨慎的态度。为了鼓励非政府组织获得更多的慈善捐款，许多国家实行捐赠减免税制度或退税制度，从立法上和政策上激励人们的捐赠行为。 　　因此，尽管存在多种不同的资金来源，但是相对于政府和企业来说，慈善捐款是最能体现非政府组织资源禀赋特征的资金来源，慈善捐款的多少及其在非政府组织资金构成中的比重，在相当程度上决定着非政府组织的公益性质及其致力于社会公益事业的活动和功能。从宏观意义上来说，一个社会的慈善捐款的规模及其能力，在很大程度上影响和制约着这个社会非政府组织的发育程度，而源源不断的来自个人、家庭和企业的大量的慈善捐款，则成为非政府组织不断发展壮大的重要的社会资源基础。 　　 　　4.2 产权特征与公益产权 　　 　　在上述基础上，我们来具体分析一下非政府组织的产权特征。 　　为了更好地体现基于慈善捐款的非政府组织的产权特征，我们将分析的焦点集中在基金会这样一类以吸纳、募集和运作慈善捐款为基础的特殊的非政府组织身上。 　　产权即财产权，是法律和经济学用来解释物的财产权利的一个范畴，其中包括对于财产的占有、管理、处分、受益等一组权利。[25]用产权范畴分析基金会，其前提是将基金会这类非政府组织视同于企业，即都是以财产及其运作为基础，进而来揭示非政府组织在产权基础上的本质特征。从产权的角度观察基金会，会发现一个有趣的现象，即包涵在产权概念中的若干与财产相关的权利，由于捐赠及其后续行为导致出现不同的当事人，而表现为彼此分离的情形。 　　基金会在法律上主要表现为两种制度形式：大陆法系中的财团法人和英美法系中的公益信托。在大陆法系中，基金会是基于捐赠行为而设立的财团法人。当捐赠行为发生时，捐赠人将所赠财产的产权转移给受赠人，受赠人成为所赠财产的所有权人，依法行使占有、管理、处分等权能。由于捐赠行为伴随相应的合约用以表达捐赠人的意愿或目的，受赠人行使上述权能受到限制，不得损失所赠财产，并须将所赠财产及其收益用于不特定多数的受益人。在英美法系中，基金会表现为公益信托，其产权自信托成立之日起发生转移，通过委托人与受托人之间的信托合约，受托人取得信托财产的占有、管理、处分的权能，相应的收益权则归委托人指定的受益人所有。信托人不得为私利而使用信托财产，其处分权也不包括从物质上损坏信托财产，亦不得占有信托财产所生的利益。 　　因此，无论作为财团法人还是作为公益信托，基于捐赠行为的基金会或公益信托一旦成立，在产权关系上就存在三个不同的当事人、不同的产权主体及其相互关系：第一，有明确的捐赠人或委托人，享有对捐赠财产的委托权；第二，有明确的受赠人或受托人，享有对受赠财产的受托责任及相应产权；第三，有明确的受益人，享有对受赠财产的最终受益权。在上述基础上，围绕同一财产形成捐赠人、受赠人和受益人[26]之间基于公益信托的委托－代理关系。 　　这样，由于捐赠行为的发生以及基于捐赠所形成的三种不同当事人之间的委托－代理关系，出现在基金会这类非政府组织身上的产权，就表现为三种不同的当事人所分别拥有的委托权、受托权和受益权。[27]从产权的角度来看，这种现象导致了基金会产权中的若干重要特征： 　　第一，产权主体分离。由于捐赠行为的发生，基金会的产权出现了三个不同的当事人：捐赠人、受赠人和受益人。三方当事人分别拥有基金会的委托权、受托权和受益权，但他们都不是基金会产权的完全所有者。在实践中，捐赠人基于志愿原则捐出自有资产用于公益事业，同时享受相应的税收减免等优惠政策；一旦捐赠行为完成，所赠资产已不再属于捐赠人，并因公共税收因素的加入而不再具有私有资产的性质，捐赠人事实上已与捐赠资产脱离了关系；但只要捐赠资产存在，任何当事人在其行使相应权利的过程中都要体现捐赠人的意愿，在这种意义上捐赠人仍然部分地拥有对捐赠资产的控制权。 　　第二，所有者缺位。所有权的实质是剩余索取权[28]和剩余控制权[29]。基金会中出现的产权分离在一定程度上类似于现代公司制度中所有权和经营权的分离，但由于后者中的所有权与受益主体相一致，其所有权是明晰的和实在的。然而在基金会的产权结构中，捐赠人通过捐赠行为放弃了对捐赠资产的剩余索取权；受赠人尽管通过捐赠合约获得了对捐赠资产的占有、管理、处分等权能，但并没有获得剩余索取权和完全的控制权；受益人虽被指定享有受益权，但在多数场合下属于不特定多数人群，而无法行使剩余索取权。其结果，在基金会的产权结构中居然找不到明确的所有者！这就提出了一个关于基金会治理的根本问题：究竟谁对基金会的财产负有最终责任？ 　　第三，使用权受限。基金会作为受赠人享有对所赠资产的管理、使用、处分等权利，是所赠资产的产权主体。但是，与一般的产权主体不同，基金会的产权是受到限制的，这种产权的受限性在美国被称为“有限的酌情处理权”[30]，即在授权限度内享有默示的或明示的酌情处理权，但不得违反信托内容，并有利于信托合约所规定的公益目的的实现。也可以说，基金会作为受赠人享有对所赠资产的一定范围内的剩余控制权。 　　第四，无自由转让权。在基金会的产权结构中，无论捐赠人、受赠人还是受益人，都不享有对所赠资产的自由转让权。捐赠资产合约及其管理的原则一经签订原则上不得变更。在某种特殊情况下，如病故、基金会解散等情况下，一些国家的法律规定可依法进行资产转让。所赠资产的转让通常采取“尽量相似目的”的原则，即转让给开展同类公益活动的其它基金会或者公益信托机构。 　　第五，受益主体虚拟化。所赠资产的受益人通常由捐赠人指定，多数情况下是社会上的弱势群体、边缘群体或易受伤害的脆弱群体等不特定多数人群，实际上这些受益人难于成为真正的受益权主体。分析一下就会发现，捐赠人捐赠资产用于公益目的的原意，是要努力使这部分资产的使用尽可能惠及所有可能的受益者，而后者事实上是一个虚拟的主体！剩余索取权主体的虚拟化必然带来这一权利的实现机制问题。在实践中，公益信托制度下通常要设立信托监察人，来代表受益人对受托人管理信托事务进行监督，一旦发现问题即可作为代理人，为保护受益人的权益实施相应的法律行为。这是保障受益人权益的一种代理机制，但并没有真正解决受益权实现的机制问题。 　　由上可见，在基金会这样一种基于慈善捐款的非政府组织身上，由于捐赠行为的发生，存在着捐赠人、受赠人、受益人三种不同的当事人，以及各相关主体之间围绕所赠资产的委托权、受托（占有、管理、处分等）权、受益权等的多元关系，从而使得基金会的产权呈现出不同于其他产权形式的种种特征。这种产权形式既不同于所有权明晰的私人产权，也不同于所有权主体为国家、由代理人行使使用权的国家产权。为此，我们提出“公益产权”的概念，用以指代具有上述特征的特殊的产权形式。 　　我们把公益产权定义如下：一种区别于私人产权和国家产权的产权形式，表现为基于慈善捐款等形成的公益财产，以委托权、受托权、受益权相分离并相互独立的形式存在，由基金会等非政府组织受托管理并按照公益宗旨提供公共物品或服务，接受社会监督。 　　公益产权的上述定义突出了以慈善捐款为基础所形成的公益财产，这是基金会等非政府组织区别于企业和政府的最为本质的地方。公益财产是公益产权的存在形式，其核心是基于捐赠行为的各种形式的慈善捐款，也包括各级政府通过拨款、补贴、委托和政府采购等形式提供的公共资金，包括非政府组织以减免税等形式获得的优惠待遇，还包括这些组织在运作公益财产过程中获得的各种收益。换言之，公益财产中可能包括了前述非政府组织的三种主要的资金来源，即慈善捐款、政府资助和运营收入。 　　公益产权的本质特征在于委托权、受托权、受益权相分离并相互独立，由此