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开门放权：“政府购买服务”调查
2013-07-15
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编者按 一股自下而上的改革新潮，一个撬动政府改革的新支点，一阵吹向公共服务与社会管理领域的清新之风——
“政府购买服务”，这个似乎有些专业的概念，给人们带来的是耳目一新的改革效应。
这并不是夸大其词。2013年，政府向社会组织购买公共服务，这股肇始于地方探索的改革新潮已经上升为国家决策，进入大提速的新阶段。在党中央、国务院着力推进政府机构改革、职能转变的大背景下，政府购买服务作为一项改革正在获得前所未有的发展机遇。
“顶层设计”紧锣密鼓：3月28日，国务院办公厅下达《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知，其中要求加大政府购买服务力度，相关部门要在2013年12月底前提出具体政策；5月6日，国务院常务会议研究部署2013年深化经济体制改革重点工作，其中要求加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见。半月谈记者最近了解到，政府向社会组织购买服务的指导意见即将发布。之后，相关的操作细则还将进一步完善。
政府向社会组织购买服务，是通行于国际社会的一种新型的公共服务供给方式，其具体做法是政府引入市场机制，把直接向社会公众提供的一部分公共服务和社会管理事项，按照一定的方式与程序，交由具备条件的社会组织承担，并根据服务数量和质量向社会组织支付费用。
在我国，由于目前尚处于探索阶段，政府购买服务的价值和意义尚未引起社会公众足够的重视，但人们有理由对其寄予厚望：在亿万百姓受惠的同时，它将促进政府转变职能、提高政府效能、扩大公共服务，为民间社会组织的成长提供宝贵的空间，开创社会管理、社会建设充满活力的新局面。
在国家力推之下，政府购买服务正从当前雨后春笋般的地方探索，转变为全国性的公共政策、公共服务的重要支柱。然而，需要引起重视的是，变革之际不仅要思考如何加快发展，也要注意可能出现的一系列问题，因为政府购买社会组织服务是一项复杂的综合性工程，各地发展极不均衡，相关法律法规十分缺乏，这些都会影响改革进程。
带着沉甸甸的思索，半月谈记者深入北京、上海、广东、安徽、河南等地深入调研，走访相关部门，结合国内外经验，力图为政府购买服务的改革加油鼓劲、建言献策。
一股“向社会放权”的改革新潮
长期以来，我国公共服务几乎都由政府或者事业单位等机构来提供，一定程度上加大了管理和运行的成本。随着我国经济社会的不断发展，社会公众需求的多元化和专业化日益突出，有限的政府公共服务供给方式日益显现其局限性。创新社会管理方式，大胆向社会放权，鼓励社会力量参与公共服务，已经成为政府改革的紧迫任务。而政府购买服务的改革探索，正是在这样的大背景下应运而生。
多地大胆探索，政府购买服务渐成共识
“以前找不到人上门理发，现在打个电话就能预约。”独居在上海虹口区保宁路的82岁老人袁凤英说。不久前，老人给区“长者服务中心”打电话预约理发，后者随即联系“签约供应商”益康美发店。美发师次日登门，半小时便帮袁老太清清爽爽理了发，买单用的是政府提供的“敬老服务券”。
位于上海虹口区水电路的长者服务中心，是为各类为老服务牵线搭桥的总平台，目前由社会组织“上海海阳老年事业发展服务中心”负责运营。半月谈记者在现场看到，这里共有20个席位，电话响个不停。一部分话务员忙碌着给老人们打电话进行日常问候，“今天身体好吗”“有没有出去走走”“防止心血管疾病要做到三个五分钟”……态度温和，语气亲切；另一部分席位则主要接受老人的电话预定，并将服务需求派送至各家供应商。
百姓受惠、民间组织受益、政府减负——造就“三方共赢”局面的，正是“政府购买服务”这一全新的公共服务提供模式。记者了解到，虹口区政府职能部门与海阳中心签署了委托协议，以政府购买服务的形式，委托海阳中心承担为老服务热线、网上敬老院、紧急援助平台、居家养老等项目的运作、管理以及提供电话关爱、助洁服务等。
虹口区的经验，是当前全国各地蓬勃兴起的政府购买服务改革探索的一个缩影。据了解，我国内地的政府购买服务发端于上海。为克服政府包办公共服务的缺陷、提高社会服务的效益，2000年上海率先在改革社会管理体制过程中提出并推行政府购买公共服务。上海卢湾区等6个区的12个街道开展了依托养老机构居家养老的试点工作。至此，政府购买服务第一次进入我国实践领域，购买内容主要是养老服务。
记者从民政部了解到，当前全国大部分地方均对政府购买服务进行了探索，逐渐扩大到医疗卫生服务、教育服务、社区服务、培训服务、就业服务、计划生育服务等诸多公共服务领域。
其中，广东、辽宁从省级层面，杭州、成都和贵阳从省会城市层面，浙江的嘉兴市和金华市等地从地级市层面，共有几十个地方出台了专门的政策，制定了配套制度，在经费保障、工作机制、工作实践等方面有探索、有做法、有经验，有的已经基本建立了比较健全的制度体系和工作体系。
“随着政府职能转变和行政管理体制改革的深化，政府不应再大包大揽社会管理和公共服务，而要通过建立健全政府向社会组织购买服务的机制，将越来越多的公共服务交由社会组织承担，让社会组织成为社会管理和公共服务的主要载体。”深圳市民政局副局长马宏表示。
地方经验不断完善，顶层设计适时跟进
政府购买服务是一项复杂的综合性工程，涉及财政预算的重新设计及绩效评价、公共服务定价招标、社会组织选择及扶持培育、服务对象评价等多个环节，目前尚无完善的制度安排，但有关各方的积极探索已为未来的全面改革积累了丰富经验。
当前，深圳、上海、北京、河北等地均出台政策将政府购买服务纳入财政预算。其中，广东省在全国首次制定了《政府向社会组织购买服务暂行办法》并公开了购买目录，明确了政府向社会组织购买服务的主体，涉及社会公共服务与管理以及政府部门履行职责等多个事项；江苏、上海等地设立了社会组织孵化基地，为起步阶段的社会组织提供资金、政策、人才等方面帮助。
政府购买服务，钱从哪里来？据民政部调查，政府购买服务的资金来源主要由三部分构成：一是财政预算资金。如上海市民政系统每年有1亿多元预算用于购买民间组织的服务。二是预算外资金，主要是福彩公益金，如上海市2012年投入福彩金1亿元用于资助社会组织开展公益服务。三是设立专项资金，其中既有财政资金，也有社会捐赠资金。如成都市成立社会组织发展基金会，市政府和区（市）县政府共同出资，首期出资5亿元。
钱如何花出去？民政部的调查指出，当前政府向社会组织购买服务的主要方式有四种：一是各级财政部门依申请向社会组织拨付资金。二是“费随事转”，定向委托形式。主要适用于社会组织承接政府转移职能时，政府部门把相应预算拨付给社会组织。三是公布项目，公开评审形式。主要适用于专项资金支持社会组织开展公益、社会服务项目。四是公开招标形式。主要适用于政府向社会组织购买有关公众、社区或特殊群体的公共服务。
各地对政府购买服务的积极探索引起了党中央、国务院的高度重视。2012年，中央财政首次安排2亿元专项资金支持社会组织开展社会服务项目。全国社会组织积极响应，经过严格评审和立项，共立项377个。
2013年4月，清华大学公共管理学院NGO研究所对中央财政支持项目进行了评估，主要结论是“项目总体上均能体现社会组织提供服务的优势和必要性”。评估显示，项目带动的社会服务使203.7万人直接受益，中央财政支持项目对社会组织自身能力发展有明显帮助，社会组织继续开展项目相关服务的意愿较强。
可以说，这是“顶层设计”对于政府购买服务的一次成功尝试。在此基础上，2013年政府购买服务的国家决策进程明显加快。3月28日，《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工确定了政府购买服务的政策出台时间表；5月6日，国务院要求加快出台指导意见。目前，各项政策制定工作正在有条不紊地加快进行。
发展瓶颈：从“老板思维”到“制度化短腿”
政府购买服务在我国一些地方探索的成功经验有目共睹，但要将试点推开，依然有很长的路要走。半月谈记者调查了解到，当前政府购买服务在实践当中还存在政府转变观念不到位、政策法规存空白、社会组织发展弱小等问题，亟待破解。
政府观念转变难：当惯了“老板”，不习惯当“伙伴”
政府向社会组织购买服务，是一种新型的公共服务方式，在理念认识、财政预算、工作机制等方面与传统工作模式有所不同。各地政府部门对此接受程度不一致，认识程度不一致，是这项工作进度不一的重要原因。
中山大学公益慈善研究中心研究员陈安娜分析，许多地方在政府购买服务中，最大的制约是一些公共服务的职能没有真正转移到社会组织，尤其涉及利益关系的关键职能还牢牢掌控在政府部门手中。
“有些地区出现对政府有利的事情不想交出去、对政府不利的事情想很快交出去等情况。政府在购买服务中仍大包大揽，社会组织无权审核服务对象和合作企业的资格。”陈安娜说，承接政府购买的社会组织，如果只是在公共服务的末端开展有限的工作，在公众面前无法建立真正的公信力。
中山大学公民与社会发展研究中心主任朱健刚认为，在政府购买服务过程中，出资的政府和承接的社会组织应该是伙伴关系、是平等自愿的契约关系。但是，有些政府的行为模式让人感觉：出钱的是老板，承接服务的是伙计，伙计要听老板的话，不听话就无端拖欠购买款项。这些观念亟须转变。
此外，购买服务必须引入群众评价，要变“政府配餐”为“群众点菜”，但许多地方政府仍不习惯让群众说了算。因为没有根据市场需求评估服务质量，不少社会组织只能跟着政府指挥棒转，而不是跟着服务对象转。“实际上，服务对象能不能得到优质服务，才是评价政府购买服务成功与否的重要标准。但是，现在一些社会组织是在机械地完成政府规定的指标，比如做了几个项目、访谈了多少人，这些缺乏第三方评价的做法容易使政府购买服务流于形式。”朱健刚告诉半月谈记者。
社会组织实力弱小，面临“拔苗助长”困局
政府购买服务无疑将给社会组织成长带来巨大机会。但在一些地方，社会组织发展缓慢，自身实力弱小，对即将到来的政府购买心有余而力不足。在安徽铜陵市，市民政局相关负责人表示，今年该市适宜社会组织承担的基本公共服务事项、社会事务服务事项，都将通过政府购买服务的方式转由社会组织承担。
但据了解，目前铜陵市一级的各类社会组织有300多家，真正能够达到政府购买服务要求的仅有1/4左右。一旦政府开展更多购买服务，可能存在着想购买却无社会组织服务的尴尬。为此，铜陵市已经开始考虑面向全省甚至全国寻求专业的服务组织。
在社会组织发展相对较快的地区，同样面临一些问题。在广东，依法登记的社会组织超过3万家，人员流动性大，一些社会组织近年来掀起了“社工争夺战”。广州市团市委志愿者部的何淑莹说：“不光是地区间流动性大，社工内部流动也非常大，有时别的机构工资稍微高出一点，社工就被挖走了。社工机构为了留住人，有些80后、90后年轻人工作才两三年，就被提拔为副督导、督导。在香港，往往有十几年社工经验的人才能成为督导。这种‘拔苗助长’式行为并不利于社工的成长。”面对政府购买服务提供的更多机会，一些民间组织很难避免快速扩充、“拔苗助长”的冲动，导致一些素质不高的人员混杂其中。
一些存在牟利想法、不具备实力的社会组织也纷纷进军政府购买服务领域。小廖是广东的一名助理社工师，他担心社工可能变成新的“劳务工”。因为他现在所在机构的总干事，就是一家人力资源公司的老板。这几年随着用工荒不断显现，人力资源公司不好做了，纷纷转型进军社工机构。
“许多社会组织成分混杂，水平参差不齐，不排除有人是冲着几百万元项目费来的。”小廖认为，社工机构可以有盈余，但必须用于下一个服务项目。“现在的问题是政府购买服务的试点还没有成功，哪些社会组织是好的，哪些是差的，还没有分清楚，就要全面铺开。步子迈得太快，看到服务蛋糕这么大，很多人就扑上来了，造成鱼龙混杂的局面。”
半月谈记者在采访中发现，有部分省市在政府购买服务试点中，为了获得资源，街道、居委会自身也成立了所谓的社会组织,来承接政府的服务项目。在实际操作中，往往存在“谁跟街道书记熟，就能拿到项目”等现象，长此以往，会挫伤真正的社会组织的积极性。
政策法规存空白，制度化路径是短腿
采访中，不少基层干部和群众反映，法律、政策等顶层设计的制度空白是政府购买服务的最大瓶颈。当前一些地方政府出台的向社会组织购买服务暂行办法及目录等文件，很大程度上只属于纲领性设计，并没有明确的时间表、实施方案，也没有详细的监督、考核和问责规定等，空白点很多。
“由于制度建设滞后，在购买公共服务中会存在较多问题，首先表现为服务主体责任的缺失。”上海市政协委员、华东师范大学社会发展学院教授吴瑞君告诉记者，政府委托社会组织开展的服务涉及多方利益主体——政府部门、社会组织、服务使用者以及其他利益关系人。由于缺乏一定的约束机制，服务供给尚难做到客观公正。
其次，由于缺乏有效的服务绩效监督评估机制，容易造成服务委托环节的暗箱操作、政府监管角色难以精准定位、服务对象满意度容易被忽视、社会组织工作人员积极性受挫等等，最终影响到政府购买服务制度的公信力和政府运用社会资源的整体效率。
“除了这些问题，服务采购标准缺失也是制约其发展的客观因素之一。”中央财经大学财政学院副院长姜爱华认为，目前我国政府购买服务整体规模仍较小，原因之一就是对于服务采购的标准难把握。
专家们认为，总体而言，我国政府向社会组织购买服务工作取得了较大进展，有的地方成效明显，但就全国而言，这项工作还处于探索和起步阶段，亟待改进和加强。
让改革在阳光下健康成长
随着顶层设计的加强，政府购买服务的基层探索目前所面临的问题有望逐一得到解决。但是，在未来大规模铺开的同时，仍然需要特别关注公开、公平、公正的问题，要让改革始终在阳光下健康成长。
引入社会评价，推进绩效管理
半月谈记者从民政部了解到，政府购买服务在基层探索中所遭遇的问题已经引起决策层的重视，未来的制度建设将重点放在“规范有序”方面，对政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买程序、资金管理乃至绩效管理逐一加以规范。其中，引人注目的一点是，社会评价体系在绩效管理中得以明确。
过去，政府编制财政预算基本都是内部运作，缺乏外部评价机制，如与政府购买服务概念最接近的政府采购这一块，其预算编制都由政府部门确定。而据民政部相关负责人介绍，政府购买服务未来将要求必须引入购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等实施情况进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。
这一改革，不仅在宏观上向社会放权，能够促进政府转变职能，而且在具体操作中也由于外部评价机制的建立，将成为撬动政府改革的新支点。
建立公开透明机制，杜绝改革异化现象
复旦大学国际关系与公共事务学院副院长敬义嘉表示，随着政府购买社会服务资金量的不断上升，腐败的风险可能性正在增大。这些情况包括政府与社会组织形成偏离公共利益的利益共同体，社会组织缺乏自主性而成为政府的执行工具，购买过程不规范、不透明，缺乏竞争、暗箱操作，服务效率低下，社会组织营利取向过强等问题。从当前的基层探索看，这些苗头已经有所显现。
建立公开、公平、公正的机制，让政府购买服务始终在阳光下运行，将是唯一的解决办法。中山大学公益慈善研究中心研究员陈安娜建议，政府首先要根据项目来购买服务，建立现代化的项目评估机制，根据项目的可行性、机构的信誉和服务能力等因素来挑选适合的机构，避免受习惯、人情的引导把项目给予熟悉的人或组织。其次，招投标的过程应当公开透明，让项目申报方有一个角力的过程，引入利益相关方作为评审，而不只是用竞标文本的质量来做决定。此外，要高度重视政府的能力建设，发育购买服务的相关人才、知识、制度和程序。
除了政府行为外，社会组织的行为也亟待规范。专家建议，要严格社会组织准入的资格条件，让有能力、有实力、有信誉的社会组织来承接政府购买服务，同时进一步加强对社会组织的监管，加大对社会组织的问责，使其更加专业、透明。如，承接购买服务的社会组织应当健全财务报告制度，并由第三方进行审计，民政部门应将承接政府购买行为纳入社会组织年检、评估、执法等监管体系。
陈安娜建议，为了避免社会组织在政府购买服务中滑向“二政府化”的泥潭，政府除了要通过开放公募权来减少社会组织的资源依赖外，还要允许社会组织通过非营利性的收费项目来自我造血，而社会组织则要积极参与和影响政策，对影响服务对象生活的重大决策保持敏感，使政策倡导与服务相结合，争取政府对公共服务增加投入。
对于严格监管，从事政府购买服务的社会组织普遍表示欢迎。广东佛山市顺德区容桂街道鹏星社会工作服务社负责人舒志勇说：“政府购买服务是新生事物，不排除有些人浑水摸鱼，如果出现太多丑闻，会影响人们对改革的信心。希望政府以后在购买服务的审批过程中，对社会组织的资质有更多更完善的考核评定，让足够优秀的社会组织进入这个门槛，确保公益服务的纯洁氛围。”
培育、发展社会组织是改革必然选择
据权威统计，截至2012年底，全国依法登记的社会组织有49.9万个，其中社会团体27.1万个，民办非企业单位22.5万个，基金会3031个。但从总体上看，我国社会组织整体上仍处于发展的初级阶段，自身建设薄弱，服务能力不足。社会组织承接公共服务的能力将是政府购买服务改革成败的关键，培育与发展社会组织，便成为一个现实的选择。
积极推进政府购买服务的改革，本身便是培育发展社会组织的有力手段。“政府向社会组织购买公共服务，是培育发展社会组织的重要措施，也是引导社会组织按照政府意愿、社会需求开展活动的重要手段。”北京市协作者社会工作发展中心主任李涛表示，做好这项工作，有利于规范政府与社会组织关系，加强对社会组织的规范和引导，使社会组织成为党领导下的可靠力量。
除了在改革中锻炼、提升社会组织的能力外，当前上海、安徽一些地方还积极探索“孵化模式”，从创办、起步阶段就对社会组织给予关键性支持，包括免费提供办公场地、办公设备、能力建设、注册协助等，激发了社会组织的成长活力。
更大的扶持来自宏观政策环境的宽松。民政部相关负责人指出，下一步对重点培育、优先发展的社会组织，除了直接登记外，将继续致力于优化发展环境，加大培育扶持力度。具体措施包括：加快政府职能转移，让渡发展空间，更好地发挥社会力量在公共事务管理中的作用；营造公平竞争环境，将符合条件的社会组织纳入政府扶持政策范围，公平对待社会力量提供公共服务，促进共同发展；建立政府与社会组织沟通协调机制，在重大决策过程中，听取相关社会组织意见；完善财税等配套扶持政策，通过培养、培训、孵化等手段推进社会组织人才队伍建设，提升社会组织的服务能力。
公开、公平、公正的阳光运行机制，已成为当前人们对各项改革的核心诉求，政府购买服务的改革也不例外。人们期待，政府购买服务的改革能够最大限度引入阳光机制，为政府改革、社会管理开创充满活力的新局面，让更多百姓沐浴在公共服务的阳光下。
他山之石
德国：社会组织享有社会服务优先提供权
半月谈驻法兰克福记者 饶博
德国是联邦制国家，社会服务系统高度分散，社会服务领域的组织、资助、监管主要由各地方政府负责，联邦政府主要负责确立社会服务系统的目标、条件和标准。直接承担社会服务功能的大多数是社会组织。德国立法规定，地方政府只有在社会组织缺失的情况下才有权设立社会服务机构。
对于提供公共服务的社会组织，德国地方州政府无权控制。德国社会安全法规定，当地政府必须尊重社会组织的结构安排、目标设置和任务执行等方面的自主权。但地方政府有权监察这些组织的行为是否适当。
据德国联邦自愿福利组织协会介绍，德国一些社会组织的历史已经超过100年。在这些组织中，全职工作人员约100万人，另有超过150万名志愿者，其中具有广泛社会影响力的大组织有6个。
社会组织的服务领域包括病人或残疾人护理、青少年辅助教育、老年人护理、失业人员扶助等多个领域。其资金通常来自三个方面：服务收费、公共财政拨款以及内部自筹资金。公共财政拨款体现在基础设施建设和运营两个方面，约占社会组织社会服务收入的64%。社会组织自身资金主要以志愿者无偿工作形式来体现。
以德国最大的慈善组织之一德国明爱会为例，该组织创办于1897年11月，是德国天主教会创办的一个慈善组织，总部位于德国弗赖堡，其宗旨是“为有需要的人提供帮助”。据介绍，每年约有1100万人得到明爱会的帮助，其中包括失业者、艾滋病毒感染者、药物成瘾者、流浪汉、刑满释放者、精神病患者及移民。明爱会的收入约有一半以上来自政府的拨款。
此外，德国政府也在推进政府部门和社会组织在更多领域合作，以提高公共服务效率。他们将这种模式称为“公私合作伙伴关系”。巴符州博登湖地区果树技术中心就是这样一个基金会，为1万多户果农提供新技术培训、病虫防治等公共服务。
基金会前身是当地一所大学的研究所，大学、巴符州的农业部以及当地的农业合作社都是基金会的支持者。技术中心还可向政府申请科研经费，同时向企业提供有偿技术服务。这样的“公私合作伙伴关系”不仅盘活了大学的研究所，还很好地帮助巴符州农业部保障了当地果农的生产，这种变相的购买社会服务做法起到了多赢的效果。
英国：主体多元化提升公共服务效率
半月谈驻伦敦记者 刘石磊
在英国，政府通过选择性放权，秉持公平性与多元化原则，改善了公共服务，引领了公共服务改革创新。
上世纪80年代撒切尔夫人执政时期，政府购买服务作为社会福利改革的一部分大范围推开，将社会福利领域的“国家照顾”模式革新为“社区照顾”模式。当时英国政府在基层社区建立各种私营的社会服务机构，然后通过竞投标的方式，“购买”服务，照顾老人、残障人士等弱势群体。
1997年上台的首相托尼·布莱尔进一步推广政府向社会服务机构购买服务的做法，并将其常态化、制度化。如今以卡梅伦为首相的保守党政府，上任伊始就提出“大社会”计划，试图培养和支持一种新的以志愿服务、博爱为宗旨的公共服务文化，摆脱浪费资金、破坏社会风气的官僚作风，进一步加强社区在公共服务中的角色，让人人皆可参与其中。
相关政策法规的确立为坚持这项改革提供了有力保障。1998年，英国政府发布《政府和志愿及社会部门关系的协议》，初次确定了政府和志愿部门之间的合作伙伴关系。2010年，卡梅伦政府对该协议进行修订，引入更加严格的问责机制，加大对政府职责履行状况的检查力度，并强化对政府违反协议行为的责任追究。2011年，《开放的公共服务白皮书》对英国政府如何改进公共服务做出规划，将选择、放权、多元化、公平性和责任确定为政府改进公共服务的五大关键原则。
在政策保障下，英国政府购买服务发展非常迅速。根据英国全国志愿组织联合会的统计，截至2008年底，英国有社会组织共90万家，带薪雇员数达160万人。其中社会服务类慈善组织最多，其次为文化娱乐和社区发展类组织。在英国，公众每年提供超过2000万人次志愿服务，他们提供的劳动相当于120万专职人员、价值215亿英镑的工作量。
当前英国政府的购买服务范围，涵盖教育、医疗、交通、安全、信息技术和环境保护等多个方面。政府每年采购公共服务的资金超过2300亿英镑，而政府实际获得的公共服务量是整体支出价格的3倍，有效地降低了提供社会服务的成本。此外，政府还将博彩业收益的一部分分配给各类慈善组织，并设立面向公益活动的专项财政资金。
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