译者注：

本文来源于欧洲改革中心（CER），这是一个致力于让欧盟更好地运作并发挥作用的智囊团。 

作者Elisabetta Cornago 是欧洲改革中心的高级研究员，从经济学角度研究欧盟能源和气候政策。

近年来，她一直关注能源紧缩对欧盟经济和能源政策的影响；关于欧盟排放交易计划和碳边界调整机制；以及欧洲复苏和复原力基金的作用，以及更广泛地说，欧盟范围内能源转型财政支出的作用。 她的分析和评论曾发表在《经济学人》、《金融时报》、《政治》、《纽约时报》和《华盛顿邮报》上。 

这份政策简报讨论了如何让制定一个更高且更全面的欧盟碳价成为可能。

在俄乌冲突前，欧盟计划扩大其排放交易体系（EU ETS）并加强该体系所产生碳价格。从新冠疫情中复苏导致能源紧缺，俄乌冲导致能源价格上涨，使碳定价的情况变得更加复杂。这份政策简报讨论了如何让制定一个更高且更全面的欧盟碳价成为可能。本文的翻译将被拆解成4篇系列文章。

欧盟现有的ETS为重工业、发电和欧盟内飞行设立了碳价格。然而，为了维护欧洲产业的竞争力，许多排放许可证被免费分发，这削弱了迄今为止工业削减二氧化碳的效果。至今排除在ETS之外的道路交通和建筑供热的碳排放在欧盟内的定价存在不均，能源和碳税在各国之间差异较大。

欧盟的减碳计划“Fitfor 55”系列气候政策旨在改变这一状况，通过加强碳定价在实现到2050年碳中和中的作用。

作为该系列气候政策的一部分，欧洲委员会提出了对排放设置较低上限的建议，以使ETS符合更严格的气候目标，并对工业企业免费领取许可证的条件进行了更严格的限制。免费配额将逐步淘汰，同时将引入碳边境调整机制（CBAM），以消除欧盟和外国生产商所面临的碳价格差异。委员会还建议，成员国获得的所有ETS收入应用于气候投资。

这些改革方向正确，但应更严格且更迅速实施：

·碳价格下限（排放许可证的价格不得降至以下）的逐渐上升，可以为投资者提供对碳价格走向的确定性。

·目前的提案设想在CBAM完全实施后的10年，即2036年完全淘汰免费配额。在2030年前取消重工业的免费配额将迫使生产商更快创新，并不会使欧洲产业不具竞争力。

·成员国应按计划将ETS收入用于气候投资 - 但其中更多应用于低碳创新。

欧洲委员会希望引入新的ETS（ETS2），涵盖道路交通和建筑的排放，这两者的脱碳步伐滞后。这将对无法轻松为家庭减碳或升级到更节能模式的较贫困的家庭和小企业造成更大的负担。欧盟希望利用ETS2的部分收入来帮助这些弱势能源用户，并提出了社会气候基金（SCF）来实现这一目标，但还可以更多：

· ETS2的所有收入应该都用于SCF。

· 基金应尽早启动：这将为最近的能源价格飙升提供良好的欧盟范围内的回应。

· 欧盟应明确传达ETS2的所有收入将用于支持公民和企业进行绿色能源转型。如果 在此链接上没有明确性，碳定价的受欢迎程度可能会下降。

·ETS2碳价格的“价格走廊”可以帮助避免过度的碳价格波动。家庭和小企业无法处理其能源和燃料费用的大幅波动。

·欧盟应调整所有与道路交通和建筑有关的政策以符合气候目标：需要改革能源税   收指令，以消除能源补贴（如航空补贴）并确保高能源税不会使逐渐变得更环保的电力相对于化石燃料处于成本劣势。

在欧盟，不是所有的二氧化碳排放都被视为相等：重工业和发电生产商使用的是欧盟排放交易体系（EU ETS）下全欧境内的碳价格，但道路交通和建筑供热则不在此列。所有欧盟成员国对燃料征税，但税率有所不同。

而且，除了ETS之外，一些成员国还征收自己的国家碳税。这即将发生改变。在2021年7月，欧洲委员会提出了欧盟的减碳计划“Fit for 55”系列气候政策，旨在到2030年相对于1990年削减55%的碳排放。该系列政策提议对重工业和发电排放进行欧盟ETS限额的改革，并创建一个新方案，对道路交通和建筑的碳排放进行定价。

自2005年以来，ETS对欧洲电力部门和能源密集型工业部门（如石油精炼、铁矿和钢铁、水泥等）的超过10,500个设施的碳排放进行了限额。该限额涵盖了欧洲总排放量的约36%，并逐年逐渐收紧以减少排放。该限额通过排放许可证强制执行，这些许可证在碳市场上交易，形成碳排放的价格。问题在于，尽管自2005年以来能源部门削减了15%的排放，但迄今为止，ETS的碳价格尚未以与重工业相当的方式降低碳排放。

但由于欧洲气候目标和政策变得更加雄心勃勃，欧洲碳市场的价格于2022年2月初达到每吨二氧化碳100欧元的历史最高水平。这是欧盟ETS的前15年中的一个可喜的变化，当时重工业发现排放碳是如此便宜，以至于减排变得“不值得”。有力的碳价格是达到欧盟气候目标的必要工具。但高价格对欧洲的重工业构成挑战，因为它与尚未受到可与之比拟的碳定价限制的全球生产商竞争。

目前被提议的ETS改革降低了排放限额，使其符合更严格的气候目标。它还加强了工业企业免费领取许可证的条件，为逐步淘汰提供了前提。这将与碳边境调整机制的逐步推出相配合，该机制将根据欧盟碳价格向欧盟进口一些重工业产品征收费用，有效地消除了国内和外国生产商之间的竞争障碍。

Fitfor 55”系列气候政策中与碳定价相关的另一项主要政策变化是提出引入一个新系统来限制和交易两个主要滞后部门，即占欧盟温室气体排放的约25%和15%的道路交通和建筑的碳排放。

目前由EU ETS覆盖的制造业和能源行业自1990年以来削减了约40%的温室气体排放，而商业和住宅建筑部门的脱碳速度不那么快，排放削减不到30%。然而，道路交通的排放增加了近30%。新的ETS旨在扭转这种交通排放的趋势，加速建筑部门的脱碳，到2030年相对于2005年水平减少这两个部门的综合排放45%。

在欧洲委员会提出ETS提案的8个月后，俄乌冲突发生了。这大大提高了天然气价格，比一年前增长了五倍多，石油价格也比一年前上涨了50%。

欧洲委员会和各国领导呼吁加快欧盟从化石燃料向可再生能源计划的转变：这将减少排放，同时减少俄罗斯从向欧盟出口能源中获得收入。然而，在如何实现这一目标的政策上存在分歧：右翼和左翼的欧洲议会议员呼吁搁置欧洲委员会扩大碳定价的计划，一些成员国也对计划持犹豫态度，甚至公开反对。

通过加强和扩大ETS，欧盟将对大量排放碳的工厂、以及在能源价格上升期间可能难以投资于绿色供暖和交通的家庭和小型企业施加巨大成本。后疫情复苏和乌克兰战争引起的能源价格激增使脱碳变得更为必要，但也在政治上更为棘手。

接下来的几节提出了加强委员会提案的建议；确保排放交易和随之而来的碳价格更成为脱碳的强力推动因素；以及确保对较贫穷的成员国、企业和家庭提供更多支持，帮助它们投资于绿色替代方案。政策简报从脱碳重工业的战略开始，然后讨论如何应对将ETS扩展到道路交通和建筑供暖的政治困境，并最后反思乌克兰战争对委员会提案的影响。

作者： Elisabetta Cornago

翻译：司子涵

来源：欧洲改革中心
图文版权归原作者所有