2023-10-09
723导读：
2004年，《基金会管理条例》（国务院令第400号）颁布实施。这部法规被视为中国基金会发展的一个转折点，让现代基金会开始真正在中国落地生根。
长青文献图书馆梳理了馆藏中与《基金会管理条例》相关的档案资料近200件，分别来自亲历《基金会管理条例》立法过程的已故中国公益元老商玉生先生（由其家属捐赠）、原中国法律援助基金会（现名为中国法律援助和司法行政英烈关爱救助基金会）副秘书长刘京扬先生、北京恩玖非营利组织发展研究中心等多位（家）参与和关心基金会立法的人士或机构。这些档案资料前后时间跨度近三十年，尤其是1999年至2004年期间产生的大量讨论稿、修订稿、会议记录和意见建议手稿，在一定程度上直接呈现了《基金会管理条例》诞生的过程。
本文通过这些珍贵的历史档案，回顾《基金会管理条例》诞生的始末，以及中国基金会行业逐步走向规范化、法治化的历程。
*《国务院公报》2004年第14号刊载当时新出台的《基金会管理条例》（节选）
2004年3月8日，时任国务院总理温家宝签署国务院第400号令，公布《基金会管理条例》，自当年6月1日起施行。这意味着已经实施近十六年的《基金会管理办法》退出历史舞台。
《基金会管理条例》立法过程中，前后反复讨论、修改历时长达四年多。政府部门在立法调研和讨论中，坚持走“群众路线”，广泛吸收海内外各界人士的意见。可以说，《基金会管理条例》产生过程的“参与程度是历史上少有的”（葛道顺、商玉生、杨团、马昕《中国基金会发展解析》，社会科学文献出版社，2009）。
前夕：清理整顿与规范发展
1988年9月9日，国务院第二十一次常务会议通过《基金会管理办法》，9月27日颁布施行（国务院令第18号）。这是我国第一部关于基金会的立法，第一次通过立法的形式明确了基金会的法律性质和法律地位。但根据《基金会管理办法》，基金会是“对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织”，“是社会团体法人”。
在此之前，国内的“基金会”在没有任何登记管理规定的条件下发展。根据民政部门1987年统计，当时各地利用救灾扶贫款建立了6200多个名为“基金会”的救灾扶贫基金组织，其中乡镇政府设立的就有5800多个。1986年12月和1987年7月，国务院召开的两次常务会议认为，当时的“基金会过多过滥，有必要对各类基金会和名曰基金会的组织进行清理、整顿”（李学举主编《民政30年》，中国社会出版社，2008）。
*1988年颁布实施的《基金会管理办法》是我国第一部关于基金会的立法，条款只有简短的14条，以加强管理为目的。（图/长青文献图书馆）
《基金会管理办法》正是出台于这样的背景下，以管理和整顿基金会为目标，构建了重在“防弊”的“行政管控型”基金会法律制度。其典型表现是，基金会的成立和变更不仅需要得到业务主管部门的承诺，还须中国人民银行或其省级分行审查批准，最后经由民政部或省级民政部门登记注册，即实行“三重管理”。严格繁琐的行政程序，可以看出当时我国对于基金会设立的谨慎态度（李晓倩、蔡立东《基金会法律制度转型论纲——从行政管控到法人治理》，《法制与社会发展》2013年第3期）。
1989年10月13日，国务院第四十九次常务会议通过《社会团体登记管理条例》，10月25日颁布施行（国务院令第43号）。这是我国改革开放后第一部系统规范社团管理的国务院行政法规，再次确认了基金会作为社会团体的法律性质和法律地位。
伴随着基金会发展和管理开始走向规范化，一系列针对基金会等组织的大规模清理整顿工作也拉开序幕。中国人民银行先后发布《关于对基金会进行清查的通知》（银发〔1988〕388号）、《关于进一步清理整顿基金会的通知》（银发〔1989〕367号）等文件，要求各地对基金会展开清查，并对已有的基金会撤销一批、合并一批。清理整顿期间，“原则上暂停审批新的基金会”。1991年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于严格审批和整顿基金会的通知》（中办发〔1991〕3号），民政部发布《关于社会团体复查登记有关问题的通知》（民社函〔1991〕71号），全国和地方先后展开了对基金会等社会团体大规模的复查登记，当年注销不符合要求的社会团体近万个（民政部《1991年民政事业发展统计报告》，1992）。
1995年4月，《中国人民银行关于进一步加强基金会管理的通知》（银发〔1995〕97号）发布。其中规定包括“凡成立基金会除要具备最低10万元人民币（或等值外汇）注册基金外，还必须有200万元人民币（或等值外汇）的活动基金。”
*商玉生《关于基金会注册资金限额的讨论》刊登于基金会与非营利机构信息网内部刊物《通讯》2000年第3期，图为文章节选。（图/长青文献图书馆）
此后，中共中央、国务院和各部门先后下发多个规范性文件。1997年，国务院办公厅转发民政部《关于清理整顿社会团体的意见》（国办发〔1997〕11号），再次强调了“基金会基金数额不少于210万元人民币”等要求；中国人民银行发布《关于清理整顿基金会的通知》（银发〔1997〕204号），开启了又一次全国性自上而下的基金会清理整顿工作。
这一轮清理整顿，在千禧年到来之前迎来高潮。1999年1月，国务院发布3号文件，宣布全国统一取缔农村合作基金会；11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进―步加强民间组织管理工作的通知》（中办发〔1999〕34号）；同年，民政部发布《关于查处非法社团组织的通知》（民社函〔1999〕91号），《关于社会团体清理整顿审定工作有关问题的通知》（民社函〔1999〕97号）；等等。仅1999年，全国批准设立社会团体9100多个，但注销或撤销的社会团体却高达35200多个（《中国民间组织年志》，中国社会出版社，2005）。
*根据中国社会出版社出版的《中国民间组织年志（1949—2004）》，1999年全国共批准登记社团9190个，其中，基金会77个；当年注、撤销社团高达35236个。（图/长青文献图书馆）
与此同时，对基金会的“三重管理”开始松动。1996年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发〔1996〕22号）首次提出了社会组织（民间组织）的管理体制是“统一归口登记、双重负责、分级管理”。该《通知》明确规定，对民间组织实行业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制。这一管理体制是加强民间组织管理工作的核心内容，为后来基金会走上“双重管理”的轨道提供了条件。
1999年9月17日，《中国人民银行、民政部关于做好社团基金会监管职责交接工作的通知》（银发〔1999〕325号）发布。从此，基金会的登记注册以及监督管理职责开始由民政部负责，基金会的三重管理正式简化为双重管理。
*1999年9月17日，《中国人民银行、民政部关于做好社团基金会监管职责交接工作的通知》发布，基金会的登记管理统一归口民政部门，中国人民银行不再参与管理。（图/长青文献图书馆）
1999年6月28日，《中华人民共和国公益事业捐赠法》（主席令第十九号）经第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过并颁布，自当年9月1日起施行。该法把“以发展公益事业为宗旨的基金会”作为公益性社会团体，属于法定受捐主体之一，为基金会接受社会捐赠提供了法律上的支持。
清理整顿所带来的发展和阵痛都是显著的。《基金会管理办法》出台后十余年间，整顿多于鼓励的手段，对于加强基金会管理、规范基金会行为具有重要作用，同时也在很大程度上限制了基金会发展的活力。尤其是1997年到2000年初期间，“这是持续时间最长的一次针对包括基金会在内的社会团体的清理整顿工作，对民间组织的发展影响很大”（商玉生《1999年前中国基金会法律法规梳理》手稿）。到2004年《基金会管理条例》实施前，全国登记在册的基金会仅剩不到1200个（李学举主编《民政30年》，中国社会出版社，2008）。
诞生：《基金会管理条例》立法始末
《基金会管理办法》只有简短的14条，不足千字，经过十多年的实施，随着我国经济和政治形势的变化，逐渐显现出其已不能适应基金会发展和管理的需要（中国社团研究会《关于修订《基金会管理办法》的意见——“基金会发展和管理模式座谈会”汇总报告》，1999）。
1999年5月25日至26日，中国社团研究会与中国科学基金研究会联合举办的“基金会发展和管理模式”座谈会在北京召开。与会人员就我国基金会的现状和问题发表了意见，特别指出，在我国从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，要使基金会的发展跟上改革的步伐，尤其需要在政策和法律上予以保障。然而，目前明显地存在着立法和政策调整的滞后现象，比如基金会的资金募集、基金投资、捐赠物资处理、境外捐赠物资的关税、工作人员的工资福利及社会保障、财务科目的设置以及减免税等重要问题一直未有明确的法律规范，导致基金会的许多工作无法可依（中国社团研究会《“基金会发展和管理模式座谈会”会议纪要》，1999）。
于是，伴随着基金会管理体制的变化，即中国人民银行不再参与对基金会的管理，2000年初，《基金会管理办法》修订工作正式启动。
2000年1月13日，在民政部民间组织管理局支持下，中国科学基金研究会在北京主持召开“基金会管理办法修订座谈会”。70多位基金会负责人及专家和民政部官员与会。与会代表认为，即将制定的基金会法规“不该是《社会团体登记管理条例》的细则，也不是其补充规定，而是一部与之相并列的另一个民间组织的法规”，“决不是1988年《办法》的简单修改，可以说，是重新制定一部新的条例”，并提出，将民间组织分为社会团体、基金会和民办非企业单位三种类型。
*由商玉生主笔的《〈基金会管理办法〉修订座谈会综合报告》，刊登于基金会与非营利机构信息网内部刊物。图为该报告节选。（图/长青文献图书馆）
为吸收发达国家的有益经验，完成好《基金会登记管理条例》的修订起草工作，2000年8月10日至24日，以时任民政部民间组织管理局副局长陈光耀为团长的考察团一行五人，赴美国华盛顿、纽约、旧金山等地，就基金会有关情况进行了考察。考察团报告《关于对美国基金会的考察与思考》结合美国基金会发展经验，对基金会的投资、管理成本、公益支出比例、管理体制等立法工作中遇到争议较大的几个问题进行了重点论述，并给出了修订意见。
*民政部考察团报告《关于对美国基金会的考察与思考》，刊登于中国社团研究会内部刊物《中国社团研究》2000年第四期。图为其中部分立法意见节选。（图/长青文献图书馆）
当年，由民政部制定的《基金会管理条例（征求意见稿）》面向社会公开征求意见。
在民政部民间组织管理局的组织和鼓励下，各地围绕《基金会管理条例（征求意见稿）》，掀起了一股建言献策的热潮。期间，有代表性的研讨会、座谈会就召开了十多场。
*左图为“基金会管理条例”征求意见稿在温州、杭州、上海三市座谈会的情况汇总（节选）；右图为“基金会管理条例”征求意见稿北京座谈会情况汇总（节选）。（图/长青文献图书馆）
2001年3月7日，民政部将经2月8日部务会讨论通过的《基金会管理条例》（送审稿）附上说明，正式报请国务院审议。从时任民政部副部长徐瑞新签发的《关于报请审议〈基金会管理条例〉的请示》（民发〔2001〕52号）中可以看到，《基金会管理条例》（送审稿）认为基金会仍然属于社会团体范畴。送审稿的条目从原先《基金会管理办法》的14条增加到共9章53条，并对基金会的界定、管理体制、组织机构、资产来源、保值增值、税收优惠、资助活动等给出了更翔实的规定。
*2001年3月7日，民政部就《基金会管理条例》（送审稿）报请国务院审议。图为《关于报请审议〈基金会管理条例〉的请示》（民发〔2001〕52号）节选第3页、第25页。（图/长青文献图书馆）
此后，国务院法制办直接领导了《基金会管理条例》的起草工作。这部法规又历经相关部门反复多次修改和讨论，来自社会各界的声音在推动立法完善中发挥了重要作用。
*2001年，商玉生撰写《〈基金会管理条例〉（送审稿）几个数字的表述和分析》，结合相关政策由来、我国基金会实际情况，以及国外相关法律规定，对基金会设立的最低基金限额、基金会的公益性支出、行政办公费等重点问题展开详细分析和观点论述。图为该文章节选。（图/长青文献图书馆）
从《基金会管理条例》几个版本的修改稿中可以看到，从2002年开始，条例的起草在许多关键问题上作了变革性的修改。其中包括：
2002年及之后的版本中，对基金会的定性从2001年送审稿的“社会团体法人”修改为“非营利性法人”。
2002年的版本开始按照基金会的资金来源分为私立基金会和公立基金会；2003年之后的版本按照是否面向公众募捐分为公募基金会和非公募基金会。
2001年送审稿将登记管理机关和业务主管单位分为国务院和省级政府两级，对应全国性基金会和地方性基金会；而2002年一个版本的第二方案提出将登记管理机关的范围扩大到县级以上地方人民政府民政部门。虽然该方案最终未被采用，后来一些地方相继开展基金会登记管理权限从省级下放的创新试点，为法规和配套政策的改革提供了实践上的支撑。
2003年早期的版本中，国务院民政部门负责全国性公募型基金会和境外基金会驻华代表机构的登记管理工作；2003年后期的版本开始规定，符合一定条件的非公募基金会也可以在国务院民政部门登记，为全国性非公募基金会的登记设立敞开了大门。
*左图为《基金会管理条例（草案）》（2002年4月29日修改稿）的第一页节选；右图为北京恩玖信息咨询中心（NPO信息咨询中心）于当年6月就此组织论证会，会前向专家和实务人士发出的邀请函。（图/长青文献图书馆）
*从左至右分别为：《基金会登记管理条例（草案）》（2003年3月5日修改稿）；《基金会管理条例（草案）》（2003年7月9日修改稿）；《基金会管理条例（草案）》（2003年11月11日修改稿）。均节选第一页。（图/长青文献图书馆）
2004年2月11日，国务院第三十九次常务会议通过《基金会管理条例》；同年3月8日，时任国务院总理温家宝签署国务院第400号令正式公布，并于6月1日起实施。《基金会管理条例》共设7章48条，分别对基金会登记管理的总原则，基金会的设立、变更和注销，组织机构，财产的管理和使用，监督管理，法律责任等作了具体规定。与《基金会管理办法》相比，《基金会管理条例》内容更加丰富，体系更加完整，是“对基金会登记管理法规的一次重新起草”（李学举主编《民政30年》，中国社会出版社，2008）。
《基金会管理条例》在我国立法上第一次明确了非营利性法人这个概念。基金会不再是社会团体的一种类型，而成为与社会团体、民办非企业单位并列的社会组织（民间组织）。立法目的上，原先《基金会管理办法》的加强管理（“加强对基金会的管理，以利于基金会的健康发展”），变成了《基金会管理条例》中的规范+促进（“规范基金会的组织和活动，维护基金会、捐赠人和受益人的合法权益，促进社会力量参与公益事业”），体现了我国对基金会和慈善事业的态度转变。
《基金会管理条例》第一次以官方行政文件的形式允许境外基金会在中国注册办公室。更值得一提的是，《条例》首次提出了鼓励非公募基金会发展的意见，被视为非公募基金会的破冰性文件。自此，中国基金会行业尤其是民间基金会步入了蓬勃发展时期。
成长：基金会蓬勃发展与《条例》的修订
《基金会管理条例》颁布后，《基金会章程示范文本》（民函〔2004〕124号）、《基金会名称管理规定》（民政部令第26号）、《基金会年度检查办法》（民政部令第30号）、《基金会信息公布办法》（民政部令第31号）等配套文件陆续公布，基金会的制度体系日渐完善。民间兴办基金会的热情高涨。尤其是《中华人民共和国企业所得税法》于2007年3月16日通过、2008年1月1日起正式施行，对企业捐赠进行了具体的实质性鼓励。政策的推动带来中国基金会尤其是非公募基金会的迅猛发展。
根据民政部统计公报，2005年，全国批准登记注册基金会158个；当年末，全国共有基金会975个，其中，公募基金会721个，非公募基金会253个，境外基金代表机构1个，非公募基金会占比约为25.9%。而到2006年末，非公募基金会达到349个，约占30.9%。此后多年，非公募基金会一直保持迅速增长的态势。截至2010年底，全国共有基金会2200个，其中，公募基金会1101个，非公募基金会1088个，境外基金代表机构11个，非公募基金会与公募基金会的数量已基本持平。
*社会科学文献出版社出版的《中国基金会发展报告（2011）》呈现了2003年至2010年全国基金会数量的发展变化（注：图中2010年数据为年检数据）。（图/长青文献图书馆）
越来越多的企业和高净值人士将财富资源通过基金会投入到公益慈善事业。以在民政部注册的非公募基金会为例，2006年非公募基金会的平均注册资金为3000万元；2007年平均为4000万元；2008年上升到7907.5万元；而2009年注册的10个非公募基金会中，甚至有3个超过一亿元（数据来自《公益时报》2013年11月19日专题报道《非公募基金会中国成长史》）。
基金会快速发展，监督和管理的过程遇到了很多新情况和新问题，对相关法律制度提出了新的要求。为指导、规范基金会登记管理工作，2006年至2007年间，民政部起草和修改《基金会管理条例实施办法》，并多次由国务院办公厅向各部门发函征求意见。
*2007年3月20日，国务院办公厅秘书三局将由民政部修改后的《基金会管理条例实施办法（送审稿）》转发各部委，再次征求意见。图为送审稿节选。（图/长青文献图书馆）
而基金会发展的实际要求，早已不是一部规范性文件所能囊括。2009年3月，民政部启动《基金会管理条例》修订工作。
2010年11月3日，时任民政部部长李立国签发了向国务院呈递的《民政部关于提请审议〈基金会管理条例（修订草案送审稿）〉的请示》（民发〔2010〕138号）。这版送审稿对基金会登记管理体制和涉外基金会管理方面进行了重大修改，同时在基金会设立和注销登记、内部治理和行为准则、监督管理及法律责任等方面加强了程序性规定，进行了细化补充与完善，重点包括下放登记管理权限、取消双重管理体制等。
由于种种原因，这次修订未能落地。与此同时，制订一部促进慈善事业发展的基础性、综合性大法已悄然被提上议事日程。
2012年4月24日，民政部就《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》（征求意见稿）公开征求意见。5月3日，《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》（征求意见稿）学习座谈会在北京召开。基金会中心网（运营机构为北京恩玖非营利组织发展研究中心）、中国非公募基金会发展论坛（中国基金会发展论坛前身）等平台，组织部分基金会对该征求意见稿进行认真学习和座谈，并将相关意见和建议上报民政部。
*2012年5月3日，《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》（征求意见稿）学习座谈会在北京举行，会后将二十余家基金会的意见和建议上报民政部。图为反馈意见节选。（图/长青文献图书馆）
2012年7月29日，吸收了各方意见的《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》（民发〔2012〕124号）公布，主要针对基金会接收和使用捐赠行为，基金会的交易、合作和保值增值行为，以及基金会的信息公开等三个方面进行了规范。
2016年3月16日，《中华人民共和国慈善法》由第十二届全国人民代表大会第四次会议通过，国家主席*签署主席令第四十三号公布，于当年9月1日正式实施。
为贯彻落实慈善法，2016年5月26日，民政部公布《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》，再次面向全国征集意见。两年后的2018年8月3日，一部集基金会、社会团体、民办非企业单位登记管理为一体的《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》公开征求意见。
*2018年8月3日，民政部发布关于《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》公开征求意见的通知。（图/民政部门户网站）
此后的2019年至2021年，“社会组织登记管理条例（民政部起草）”连续多年被列入国务院年度立法工作计划。而2022年和2023年，“社会组织登记管理条例”并没有被列入国务院年度立法工作计划明确的立法项目。2023年6月19日，民政部办公厅印发《民政部2023年度立法工作计划》，“社会组织登记管理条例（制定）”仍然是民政部明确的年度立法项目之一。
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（中办发〔2016〕46号），该《意见》提出，要“改革制约社会组织发展的体制机制”，同时要“统筹兼顾，分类指导”。《意见》要求，加快法制建设，“加快修订出台社会团体、基金会和民办非企业单位登记管理条例”；“加快调研论证，适时启动社会组织法的研究起草工作”。
我们无从判断2010年和2016年两个版本的《基金会管理条例（修订草案）》先后被搁置的个中缘由，也无法分析2018年开始尝试“三合一”的《社会组织登记管理条例（草案）》历经了怎样的立法博弈过程。然而，朴素的经验似乎是，“三合一”牵涉的部门非常广泛，其立法难度肯定要比分类修法的难度大得多，这可能是“不可能完成的任务”。
当前，《慈善法》修订工作正在进行。作为慈善组织最重要的组织形式，基金会的相关登记管理制度的改革，与新修订的慈善法能否落地也息息相关。
结语
基金会作为一个特殊类型的社会组织，肩负着扶贫解困扶弱助残、发展社会公益事业的使命。社会的全面、协调可持续的发展，呼唤基金会的迅速成长（杨岳《社会、经济的协调发展呼唤基金会成长》，收录于《NPO探索——基金会立法专题》，华夏出版社，2004）。
2004年的《基金会管理条例》，凝聚了政府立法工作者、专家、学者和基金会人士的共同心血，寄托着大家对中国基金会乃至公益事业的美好期盼，被评为当年国务院出台的最好的两部行政法规之一。对于当时来说，《条例》创新之处非常多，“不仅有先进的理念，还有很强的操作性”（刘忠祥《从〈基金会管理条例〉到〈慈善法〉》，北京联合出版公司，2017），被形容为“又好吃又好看”，可以说是科学立法、民主立法、依法立法的典范之一。
近二十年来，《条例》中许多改革创新的规定，引导财富大量从私人领域流入公益领域，基金会数量和质量取得显著增长，公益慈善事业蓬勃发展。可以说，《基金会管理条例》是改革开放的思想和基本路线的体现，被誉为是改革开放二十五年后，“阳光终于照耀到了基金会这个领域”（李启胜《杨团：基金会背后的公民社会》，刊登于《公益时报》2004年4月7日B2版）。
《基金会管理条例》的创新性，本身也是改革开放后，尤其是21世纪以来，我国基金会和公益慈善事业发展态势的一个缩影。然而，在有所突破的同时，《基金会管理条例》也反映了时代和认识上的局限性。《条例》在某些方面继承了旧的基金会管理思路，有些规定还要经受实践的检验，配套的法律法规也亟待完善（NPO信息咨询中心主编《NPO探索——基金会立法专题》，华夏出版社，2004）。随着改革开放的深入推进，我国经济社会已经发生翻天覆地的变化，《条例》的相关规定，逐渐难以适应基金会现代化和高质量发展的要求，制度改革的呼声愈发强烈。
2021年，十九届中央财经委员会第十次会议指出“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”。2022年，二十大报告强调“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”。《基金会管理条例》，就是三次分配能否协调配套的基础性制度安排之一。《基金会管理条例》的修订与否，直接关乎能否真正“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”，关乎能否发挥第三次分配作用、改善收入和财富分配格局、扎实推动共同富裕。
播撒下的种子，还需要给予充足的肥料，才能够茁壮成长。真正实现《条例》的预期目标尚需时日。但“推门的人多了，总有一天会大门洞开”，我们有理由坚定信心，砥砺前行。虽然基金会前进的道路是艰难而曲折的，但其发展趋势是锐不可挡的。明年，即将迎来《基金会管理条例》颁布实施二十周年。这部行政法规的修订将如何深化改革开放，让我们拭目以待！
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