01

引言

如何管理社会组织快速发展带来的秩序风险是社会组织高质量发展的重要面向。在我国社会组织政策实践领域，一直存在“发展”与“规范”的内在张力，这一张力在社会组织数量已超过90万家、国际大局势不确定性明显增强的当下更为凸显。从秩序角度，“维稳”等单一认知面向阻碍了我们从现代风险治理的角度系统思考问题。事实上，即便西方所谓自由民主国家，其对社会组织的政治参与、营利性活动等也有严格的规制，因此我国对社会组织的规制和风险把控也需要一套新的治理话语和实践想象。大部分国内研究聚焦在如何促进社会组织发展上，秩序角度的社会组织管理探讨相对不充分。西方社会运动理论中很早就有关于社会中层组织与社会稳定关系的讨论，例如康豪瑟的“大众社会理论”很早就探讨了国家与个体之间的中层组织对社会稳定的重要价值。然而其他国家政府到底如何看待社会组织所带来的秩序风险？又是在如何管理这些风险？国内学者多从结社角度进行规范性探讨，管理层面的讨论则较少。

风险管理为秩序视角的社会组织管理提供了一个有益的话语和观察视角。风险管理是识别环境中的潜在风险并采取风险控制策略、技术将不良影响降至最低限度的管理行为，风险管理根据实施范围可分为企业风险管理、家庭风险管理、个人风险管理、社会风险管理等。政府是社会风险管理的主要承担者，自政府出现以来，不论是否以风险管理的名义出现，政府均在开展实际意义上的风险管理。政府风险管理的对象从广义而言是指所有可能对社会造成危害的不确定性。社会组织由于其组织性、多样性、分散性，也可能是社会秩序风险的来源，因此政府将社会组织作为风险管理的重要对象之一是为必然。风险管理作为管理实践和研究话语，可用来检视社会组织在政治、经济、社会各个层面的秩序风险，并超越意识形态话语和潜在的“有罪推定”意涵。

借助风险管理概念，本研究结合制度分析、历史分析和管理实践检视，通过对美、英、德、法、俄、日、印7个典型国家社会组织管理的比较研究来回答如下问题：不同国家的社会组织管理制度主要是因应哪些类型的秩序风险？其呈现出哪些不同或相同的管理思路和策略？对我国管理社会组织秩序风险有何启示？

02

对象与方法

（一）对象选取

结合国家与社会关系特征、经济发展阶段、地域分布以及对我国这样一个大体量国家的可借鉴性，选取了美国、英国、德国、法国、俄罗斯、日本、印度7个国家进行比较。在国家与社会关系上主要考察多元主义和法团主义国家的差异，多元主义假定社会中存在各种各样的组织，缘由权力资源高度分散性而呈现一种多中心格局，美国、英国是多元主义国家的典型代表；法团主义强调国家控制下的利益群体发展，欧洲大陆的德国、法国比较符合法团主义特征。在发展阶段上，俄罗斯代表转型国家，印度代表发展中国家；而日本、印度地处亚洲，在历史、文化上与我国有更为相近的要素。

在社会组织概念上，国际上通常用非政府组织（Non-Governmental Organization，NGO）的概念，而英、美国家的国内社会组织大多使用慈善组织、志愿组织或非营利组织（Nonprofits，NPO），德、法等市民社会发展历史悠久的国家统称协会（Association），日本主要用非营利组织或公益法人概念，其NGO概念特指国际非政府组织而不包括国内社会组织，俄罗斯语境下也有社会组织、非营利组织等不同概念。本文采纳“社会组织”这一概念并将其界定为一个包容性相对较强的概念，即政府、企业、家庭之外的，所有满足非政府、非营利性、志愿性、组织性特征的组织；但在国别制度分析或约定俗成的场合，我们仍然选择性地使用非政府组织、非营利组织等概念。

（二）比较研究框架

本文基于“历史—制度—实践”比较框架，其逻辑关系如图1。研究以制度文本的分析比较为基础起点，对比各国管理社会组织的法律法规和管理体制，由此识别出各国管理的主要风险类型和管理特征；然而通过截面上的制度分析很难准确把握一个国家管理社会组织的总体思路和进行制度选择的原因，因此本文第二个层面的研究是结合历史分析来对比和理解这些国家在管理思路上的差异；最后，各国制度的实践必须通过案例来描述和验证，所以本研究的第三个层面是考察各国政府管理社会组织风险的典型案例，由此总结和描述具体的管理手段。

图1 比较研究框架与思路

在资料来源上，国别制度文本、管理体制安排着重参考国际非营利法中心（The International Center for Not-For-Profit Law，ICNL）的在线资料库和北京大学金锦萍等主编的《外国非营利组织法译汇》、清华大学王名等主编的外国非营利组织系列专著，并通过查询相关政府网站等进行大量补充验证；历史和案例分析主要基于既有国别研究文献、媒体报道和其他互联网资源，研究过程对政策变迁过程中的历史节点、重要事件、案例及其影响进行了梳理和分析。

03

比较结果

（一）各国管理的秩序风险类型各有侧重

基于制度文本和管理体制的考察（见表1）可以识别各国社会组织管理所因应的主要风险类型。本文根据风险的承受对象区分以下四类潜在秩序风险：一是社会组织自身及行业内部的运作秩序风险，包括违背组织宗旨、违背非营利性、滥用公共资源、功能发挥不足等；二是造成社会内部冲突的风险，包括由社会组织导致族群分裂、阶层矛盾、暴力犯罪、扰乱社会与经济发展秩序等；三是造成社会与国家政权、体制冲突的风险，包括冲击政治秩序、危害国家安全与领土完整、阻挠重大方针政策等；四是造成外国势力侵犯国家主权的风险，包括经由社会组织带来的意识形态冲击、政权颠覆、政治与社会事务干预等。

表1 各国管理社会组织的法律与体制比较

在此基础上比较各国管理制度对不同风险类型的关注程度（表2），有如下结论：

注：“+”为关注程度，为作者结合该国社会组织管理制度进行的定性判断。

第一，保障社会组织依宗旨发挥积极功能、防止其无序运作是各国社会组织管理的主流目标。各国关于社会组织的制度框架主要集中在规范与组织运作直接相关的内部治理结构、法人地位、公益认定与税收优惠、资金来源与使用以及经营性活动等方面，首要目的是确保社会组织依照自己的宗旨开展活动，遵守非营利性并使慈善和公共资源得到有效利用，使社会互助、自治的功能得到发挥。此外，所有国家都在不同程度上将对社会组织的扶持作为重要管理内容，例如福利国家英国非常强调与社会组织的合作，发展中国家印度乃至俄罗斯也都有面向社会组织的专项扶持或服务购买机制。

第二，西方发达国家对社会组织社会与政治稳定风险的管理往往在专门的社会组织管理制度框架之外。例如美国各州都参照的《非营利法人示范法》几乎没有关于非营利法人的限制性条款，社会组织的法人登记只进行形式审查而非实质审查，只有依据《税法》享受501（c）免税条款的组织才在参与政治活动等方面有限制。但这并不意味着这些国家对社会组织危及社会、政治稳定的风险没有规制，只是角度不同。例如英国有专门的《广播法》《透明游说法》《抗议法》等法律对包括社会组织在内的任何组织进行行为规范。再如美国20世纪六七十年代社会运动此起彼伏、冲突不断，其中也有各类社会组织和团体的广泛参与，但这类风险的规制并未纳入社会组织的管理框架中，而是纳入情报和警察部门的专项行动。

第三，警惕外国势力干预是发展中国家和转型国家社会组织管理的重要方面。俄罗斯、印度对于社会组织管理的共同取向，与所处国际意识形态格局和主权意识有关。俄罗斯自东欧“颜色革命”以来加强了对外国非政府组织的管理，随后于2012年设定“外国代理人”这一专门登记形式以防止外国势力干预国内政治选举；印度于1976年便颁布了《外国捐赠管理法》，近年来外国资金支持了印度国内大量环境、女权和劳工运动，影响到国内发展计划实施，政府依据该法取缔了大量接受外国资金的社会组织。事实上美国在冷战时期的1966年也制定了《外国代理人登记法》，这一法律在“9·11”事件后再次得到重视，其针对包括社会组织在内的、所有代表外国利益在美国活动的游说团体。

（二）各国管理思路呈现明显差异

对各国管理社会组织的宏观特征、管理手段及其部分国家传统和时代背景特征进行梳理对比，结果表明各国在以下几个重要维度上呈现出宏观思路的差异：

一是“平衡”与“控制”的偏好不同。英、美多元主义国家倾向于信任社会的自我秩序功能，认为社会多元主体的充分竞争能够达到相互制衡和稳定，因此倾向于“平衡”的管理思路，保障所有的利益群体都有平等的结社权和表达机会。例如美国臭名昭著的白人至上组织3K党仍在各地公开活动，宪法和法律保护结社和表达自由，允许这些非法人实体的组织存在，甚至还禁止情报部门在没有犯罪证据的情况下监视这些组织，但美国民间也产生了大量反邪教、反仇恨团体，例如南方贫困法律中心（SPLC）长期跟踪仇恨组织，定期发布仇恨组织名录、向受害者提供法律援助，并成为联邦调查局的合作伙伴。法团主义特征较强或传统崇尚国家权威的德国、日本、法国、俄罗斯等则认为多元竞争容易产生冲突，因此有不同程度的“控制”思路。例如在德国虽然注册社会组织的门槛比较低，但绝大多数社会组织都被整合到全国性的组织网络或联盟中，国家授予这些全国性组织以垄断地位，由他们综合网络成员意见并代表其参与利益协商和政策制定。

二是“组织管理”与“行为管理”的偏好不同。“组织管理”是一种基于分类的身份管理思路，对不同类型的社会组织设置不同的准入标准和登记形式，身份决定其权利、义务及被管理的方式，例如登记成某类组织即自动享有某种免税资格。“行为管理”则不将登记形式与管理进行严格对应，主要依据社会组织的行为进行规制。英美法系的英、美、印侧重“行为管理”，无论何种法律形式的组织，只要实际运作符合非营利性、公益性即可获得免税资格，其行为违反了什么法律就受到相关法律（如前述英国《游说透明法》《抗议法》等）和法院判例的规制。再如印度的《外国捐赠管理法》也是对接受外国捐赠的行为管理，与俄罗斯界定“外国代理人”的组织管理思路不同。相反，德国、法国、俄罗斯、日本等大陆法系国家中，社会组织法规有明确的禁止性行为条款，组织管理的色彩相对较浓。两种思路中，“组织管理”偏重事前预防，“行为管理”着重事后追惩。

三是组织自律、社会监管、行政监管、法律监管几类手段的侧重不同。西方发达国家倾向于减少行政干预，主要依靠社会组织、行业自律和社会监管，最后再诉诸法律的追惩。美国是这一思路执行得最彻底的国家，在非营利组织登记程序中对组织内部治理结构、决策机制的要求非常详细，并通过税务部门IRS提出严格的非营利组织信息公开要求，相关行业性的评估、自律组织也发达，相比之下行政监管比较薄弱。英国与美国相比则多了慈善委员会这样一个准行政机构进行统一监管。德国行政干预相对较少，信息公开方面有所保留，但政府可以通过法团主义构架下的全国性组织发挥整合作用。法国的行政干预也较少，但内政部会重点监管公共事业类的协会、基金会。印度、俄罗斯的行政干预则相对较强，尤其针对有外国背景的组织；日本行政干预强，社会组织所对应的业务主管部门有多方面的干预权力。此外，政治手段在不同国家也有不同的运用，并往往通过立法和行政的手段呈现，例如俄罗斯培育亲近体制的社会组织，压缩反对组织的活动空间，再如德国扩展社会组织参与政策制定的制度化渠道，化解社会组织的潜在抗争威胁。

（三）各国微观管理策略趋同

基于对管理实践的考察表明，各国虽在风险管理的宏观思路上各有侧重，但具体的管理策略或技术运用是趋同的，至少有以下八类通用策略：

一是分类管理，突出重点或适用不同管理方式。根据风险程度或重要程度分类管理，如英国、美国、法国着重管理享有免税资格、资金规模较大的组织，俄罗斯、印度着重管理有外国背景的组织；根据组织结构和功能差异采用不同管理方式，如区分社团和财团、互益性和公益性组织。

二是规范内部治理结构，促进社会组织内部自律并防止利益冲突和关联交易。如美国、德国、俄罗斯等国家在社会组织登记环节都对其理事会成员的资格与构成、会员与利益相关者的参与机制、组织决策机制等提出要求。

三是强化信息披露，建立社会监管的基础保障。包括组织宗旨、治理结构、活动、受益对象、资金来源与使用等方面信息面向组织成员、公众、政府的披露。美国社会组织的行政监管体系比较薄弱，主要有赖于完整的信息披露和社会监管。印度控制外国势力影响的主要策略也是要求社会组织披露接受外国捐赠的信息。

四是注重组织评估与信用体系建设，引导社会和公共资源的选择而达成优胜劣汰。如德国有社会事务中央研究所DZI、美国有Charity Navigator这类独立的评估、评级机构，其评估结果成为捐赠者的重要参考。信用体系主要记录组织违法、违规信息，俄罗斯有建立“不受欢迎组织”目录的黑名单制度。

五是以资金监管和资源分配为抓手管理和引导社会组织行为。包括：以资金信息为抓手来识别社会组织的背景和行为风险，如印度抓外国资金而非外国组织来监管外国影响，美国国税局的监管也以资金来源与使用为核心监管手段；以政府资金、资源为抓手规范社会组织的行为，如大多数国家对接受政府资助和政府购买服务资金的社会组织有更多信息披露、内部治理结构、组织行为方式等方面的要求。

六是组织间平衡，使社会各方力量相互制约。俄罗斯、印度采取过这一策略，增大对本土社会组织的资源投入以平衡境外资金的影响。如俄罗斯扶持爱国青年组织“纳什”（Наши）来平衡宣扬西式民主的社会组织，美国也与民间反邪教、反仇恨组织合作来平衡邪教和极端思想组织。

七是组织限制，降低特定风险组织产生的可能性或提高其活动成本。如设定较高的社会组织注册门槛，进行合法性限制；设置较高的免税资格认定条件，进行资源限制。再如，英、美将政治活动的参与限制与免税资格获取相关联，俄罗斯、印度限制获得外国资金的本土组织参与政治活动。

八是组织整合或吸纳，控制社会组织冲击政治秩序的风险。德国的法团主义模式将分散的社会组织整合成网络，并提供参与决策的制度化渠道，日本各政府业务部门也通过平台型组织来提供社会组织政策参与途径并整合意见。所有国家都通过财政补贴或政府购买服务对社会组织形成不同程度的吸纳和控制。

04

讨论与启示

（一）理解各国风险管理目标和思路的差异

各国社会组织兴起、发展的历史背景和话语形塑了国家看待社会组织的不同视角和管理态度。如结社自由视角下的管理侧重保障自由并设定自由的限度（也即秩序的保障），往往以结社类、协会类组织的管理为制度主轴；福利国家转型视角关注社会组织的福利供给功能，注重政府与社会组织合作伙伴关系和促进社会组织的功能发挥；非营利部门的视角对标企业规制，侧重管理社会组织的非营利性、公共性，税收、公益性认证等行为管理制度扮演核心角色。

例如，俄罗斯的社会组织发展是在苏联解体的背景下从群众组织、社会运动的兴起开始的，因此立法和管理框架中的结社话语比较突出，由此也更关注政治社会秩序问题，相比之下社会组织的服务功能得到的关注不足；英国的社会组织管理政策显然是在福利国家的背景下来论述的，可以追根溯源到1601年《慈善用途法》，再绵延变迁到20世纪80年代至今的现代慈善法，主导的话语是慈善救济、志愿与社区、社会经济等；美国的主导概念是非营利性，非营利部门在历史上与慈善有关联，但政教分离的传统使其很快脱离传统宗教慈善机构的主导形态，其发展历程存在社区化的自治与志愿组织、专业化的非营利机构两个面向，尤其后者与商业组织的发展并行，从而使美国非营利组织的管理与对企业的管理存在很强的对照逻辑；德国社会组织的发展中，行业与地方自治的话语比较突出（也可归为结社话语，尊重团体利益），同时宗教慈善组织在社会服务领域的主导地位也得到了尊重和保留；法国的社会组织发展只是近40年的事，是随着“卢梭主义”中央集权的消逝和地方分权运动的兴起而发轫的，在此之前相当长一段时间内“结社自由”受到怀疑，被认为会损害民主政府所代表的公众意愿，所以现代法国社会组织管理的主导话语是“结社自由”和地方自治（如《协会法》的核心地位），随后才是关注慈善、公共利益组织、基金会的发展；印度作为曾经的殖民地深受英国影响，社会组织中的宗教慈善传统占据重要位置，同时又由于作为重要的南方国家而深受境外组织影响，所以一方面有较强的慈善话语，另一方面对外国NGO和外国影响保持警惕；日本在强国家、弱社会的传统惯性下，社会组织即便在20世纪90年代受到西方新公共管理理念影响而大发展，但主要还是发挥社会服务功能，主导话语还是组织的非营利性、公益性。

事实上，一个国家社会组织的管理框架必定是要回应特定的现实挑战。本文比较研究表明，各国的管理思路和目标与特定的风险类型相对应。如印度、俄罗斯等发展中国家和转型国家因为是国际非政府组织或跨国非政府组织的主要目标国，因此才面临意识形态冲突和外国势力干预的风险，以及本国社会组织受境外影响的情况，才在总体态度和管理思路中纳入很强的境外因素考量。

此外，社会组织的管理框架还与既有的法律体系、中央与地方关系相适应。大陆法系国家与英美法系国家在管理思路上体现出明显差别。如前所述，英美法系更注重习惯法和判例，整体上倾向于对社会组织的行为进行监管，并倾向于依靠司法体系进行事后追惩。由于法律体系乃至法治环境是一个相对稳定的理念、传统或制度基础，社会组织风险管理在策略、手段的选择上需要与之适应。同样，联邦制和单一制国家相比也有明显的区别，如印度和美国在管理框架上联邦和邦、州之间存在管理职责的区分，通常组织管理的权限集中在邦、州，而财税手段（公益性和免税资格认证）等行为管理侧重由联邦掌握，由此形成联邦抓重点行为规制的思路。

（二）正确看待社会组织的秩序风险

国家与个体之间的社会组织到底更多是秩序风险的隐忧还是社会秩序的稳定器？为什么有些国家对社会组织的管制再宽松也没有造成颠覆性后果？有如下启示：

第一，组织合法性环境的宽松和表达环境的宽松并不意味着对行为的管制也宽松。在社会冲突与暴力方面，西方发达国家并没有针对社会组织设定专门的行为规范，但存在对所有对象普遍适用的、强大的行为管制力量（如针对游行示威、媒体传播）；同时还采取严格的事后追惩来保障法律的严肃性和普通公众的守法意识。因此这些稳定的国家都有很强的社会行为管制能力，它们也许在政府职能范围上崇尚小政府、大社会，但并不妨碍在国家、社会的权力关系上是强政府、强社会形态。

第二，社会组织的秩序风险大小极大地取决于国家宏观政治体系是否有成熟的意见作用渠道。社会的内在张力和冲突不可避免，如果制度化的渠道畅通，社会组织成为冲突载体的可能性就较小。例如，美国存在政党、选举及其代表这样一套体系，社会运动往往最终都会通过施压国会代表、向总统进行公民请愿或者通过司法系统的诉讼带来改变，只有类似种族主义等极端思潮的社会运动才无法通过既有体制达成政策变迁目的，需要由国家情报和暴力机关来规制。再如德国法团主义式的制度化体系中，新的利益群体和社会运动则往往被整合到既有强大的代表体系并经此影响国家决策，或者通过社会运动产生新的政党进入政权，从而直接影响决策，因此社会组织最极端的、需要通过警察和暴力机关介入的情况仅限于违反刑法、违反宪法、危害国际关系三类情况。

（三）值得借鉴的国际经验

我国管理社会组织秩序风险的思路首先必须基于对我国政治体系的宏观认识，在对意见表达体系和政策参与渠道进行全面评估的基础上做出最适合国情的选择。但无论如何，其他国家共性的管理经验值得借鉴，至少包括如下管理原则：

（1）社会组织权利与义务对等原则。即从组织的非法人状态到法人地位，从法人地位到获取税收优惠资格（公益性认定），到接受政府资助或购买服务的资格，随着权利的增长社会组织也需要承担更多被监管的义务和行为约束。

（2）内外有别原则。国内组织和外国组织区别对待，两类组织有不同的义务。通常来说对外国组织会有更严格的规制，尤其在政治、游说活动方面的限制，以防止境外干预，这一原则在严峻的国际关系格局下尤有必要。

（3）行为管理与组织管理相结合。不仅对组织进行身份管理，更要强调对组织日常行为的管理，将日常行为纳入法律的规制范围，使社会组织的行为符合其宗旨。

（4）规制与功能发挥相结合。不只对秩序风险进行管理，更要通过资助、购买服务、提供政策参与渠道等手段充分鼓励和发挥社会组织的正向秩序功能。

（5）政治、法律、行政、社会、自律监管手段的综合运用。每个国家在这些手段的组合与侧重上有所区别，但每一类手段都有很多具体的做法是通用且有效的，值得借鉴。对我国来说，尤其在社会监管、自律、依法监管这三个方面还有很多借鉴的空间。

（ 囿于篇幅，公号舍去注释和参考文献，完整版本详见刊物。）