【摘要】草根公益组织能满足特定受困群体的核心诉求，日渐成为社会治理创新的一股重要力量。然而，由于其服务实践处于政府、市场与社会多元主体共治的场域中，主体间复杂的博弈关系也给组织的运行发展带来诸多困难。本文以利益相关者理论为基础，以R机构为个案，论述其面临的法律、行政以及社会三重合法性困境；结合组织十年的服务实践，分析其建构的服务成效、组织声誉以及关系维护等合法性策略；基于策略内部的冲突与张力，进一步提炼R机构与利益相关者之间的博弈互动经验。研究认为，合法性是草根公益组织存续的重要条件，但在合法性建构过程中各利益主体间易形成矛盾冲突。草根公益组织需以能动性和主体间的“伙伴”关系为两大生长点，探索与利益相关者协调发展的良性互适路径。研究深化了对组织运行中主体间行为逻辑的思考，也为草根公益组织建构合法性、持久发展提供了有益启示。

【关键词】草根公益组织；合法性困境；服务成效；组织声誉；关系维护

 一  问题的提出 

草根公益组织是没有政府或市场背景、以志愿的方式向社会提供公益服务的社会组织。随着我国改革开放的深入、社会转型、资源流动性的增强以及社会问题的增多，草根公益组织有了较大发展。草根公益组织规模小而灵活，活动领域、服务模式及内容多样（吴颖，2021），能够敏捷地辨认服务群体的需求并给予回应（何艳玲等，2009），有利于打破圈子与阶层的壁垒，提供小众或补缺型服务，弥补市场和政府失灵，促进社会治理创新。当前在教育、养老、助残等社会服务领域不断萌生的草根公益组织，以自身独特的资源凝聚能力和灵活丰富的服务模式，成为解决社会问题的重要载体。

然而，因资源匮乏、专业性不足、组织结构松散等，草根公益组织发展的长效机制不足。现有登记管理制度下，合法性缺失成为制约草根公益组织发展的一大瓶颈。为谋求持续发展，草根公益组织坚持以服务为本、积极建构能动性来提升合法性。然而，策略背后牵涉众多利益相关者，立场和诉求的不同衍生了新的张力和冲突。那么，草根公益组织在服务实践中需要获取哪些合法性？合法性需求背后隐藏着主体间怎样的利益冲突？如何消解组织能动性策略内部的冲突与张力？理清这些问题，有助于明晰组织的运作过程，促进草根公益组织持续发展。

二  文献综述与理论框架 

（一）草根公益组织合法性分析

1.草根公益组织建构合法性的必要性

组织合法性代表组织获得外界支持、信任和理解的程度（斯科特，2010：67），是影响组织存续的关键因素（Lounsbury & Glynn，2001）。合法性中的“法”不仅包括法律、标准和规范，还包括共同信念、行动逻辑等（陈扬等，2012）。获得合法性身份，社会组织能够使用独立的法人资格，更容易获取社会资源，保障自身的利益，提出诉求（Dacin et al.，2007）。Suchman（1995）认为，合法性是一种普遍的认知或假设，意味着实体的行为在某种社会建构的规范、价值观、信仰和定义体系中是适当的，组织需要构建实用、道德、认知等合法性。高丙中（2000）基于我国的背景和实践，认为社会组织应具有“政治合法性”“行政合法性”“法律合法性”“社会合法性”。组织是一个开放的系统，与外部人员、资源和信息等不断发生着交换，组织的生存发展离不开利益相关者的支持与配合（弗里曼等，2013：20）。合法性不足是草根公益组织普遍面临的问题（Zhang，2017），未登记注册的社会组织，在服务实践中易陷入资源依赖困境（曹媛媛，2014）。为谋求生存发展，草根公益组织需要得到社会的认可、接受和信任（Scott et al.，2000：237），获取并维护其合法性（Scott et al.，2000：259）。

2.草根公益组织建构合法性的可能性

合法性是组织从制度环境中获取的一种资源，代表组织的行为实践能够被制度环境所接受的程度（Suchman，1995），是一种社会建构的品质（Hudson，2001）。组织采用的结构形式是特定制度环境中合法的结构形式（DiMaggio & Powell，1983：147）。组织中的行动者不仅是制度环境塑造的对象与规则的顺应者，还能够对组织进行创建或解构（Boudon，1977：191）。面对复杂的制度情境，行动者会选择默许、妥协、抗拒等不同的策略（Oliver，1991），通过协商行动、交换资源和建构局部秩序来谋求稳定（Baldwin，1978）。草根公益组织在强化内部治理能力、加强组织愿景和道德建设的同时，通过建立理事会、顾问委员会等方式吸纳社会精英的参与和支持，与政府人员建立私人联系，积极建构政治合法性（和经纬等，2009）。

同时，争取企业、媒体及其他社会组织的支持，在长期的服务实践中获得公众的认可。然而，组织发挥的能动性是有限的，要考虑诸多利益相关者的权力与规则的限制（费埃德伯格，2008：287）。组织发挥能动性后会嵌入一个更大的行动系统中，面临的约束和偶然事件增多，边界被切割的程度也加深（汤普森，2007：85）。

当前关于草根公益组织的研究还处于起步阶段，集中于组织的产生、行动场域及其功能等的论述（周玲，2009），部分研究借助案例分析草根公益组织服务实践中的具体困难（李月娥等，2010）。然而这些研究多从草根公益组织自身出发，单向探讨策略的建构，对利益相关者的立场诉求关注不够，也忽视了策略内部的张力与冲突。研究成果多是事实描述的增量贡献，缺乏与理论的对话和抽象的分析。因此，本文引入利益相关者理论以推进思考。

（二）利益相关者理论分析的适切性

1.理论支撑

利益相关者概念来自企业管理领域，指影响组织目标实现或者受到组织实现目标过程影响的个人和群体（弗里曼，2006：30），强调要保护组织中各利益相关者的利益。基于此形成利益相关者理论（stakeholder theory）（Donaldson & Preston，1995；Berman et al.，1999），探讨组织目标、绩效、价值创造等问题。该理论已经从营利性组织扩展到社会组织（Hasnas，2012），研究既涉及小型组织（Barrett，2001；Esteve et al.，2011），也涵盖大型慈善机构（Dhanani & Connolly，2012）等，强调利益相关者的意识和参与行动很重要，组织要增强对不同利益主体需求的回应。

利益相关者理论为草根公益组织合法性的探讨提供了新的思路。De Souza（2010）认为，组织合法性是利益相关者对组织道德正当性以及行动合理性的衡量尺度。拥有合法性，组织更容易获得利益相关者的支持（Suchman，1995）。在实践中，组织需要吸引利益相关者的参与（Atack，1999），与关键的利益相关者建立双向沟通和牢固的互利关系，进而获取并维持组织的合法性（Hudson，2001；Wiggill，2014）。其中，服务对象是最重要的利益相关者，社会组织要着重理解他们的需求和主张（Conaty & Robbins，2021）。大型的、运转较为成熟的社会组织多采用印象管理、绩效管理以及与同样面临合法性挑战的组织合作等方式来提升合法性（Deegan et al.，2000；Conway et al.，2015）。

然而，对于草根公益组织来说，存活尚且困难，如何获取合法性并争取利益相关者的支持呢？当前对此问题的探讨尚为缺乏。新兴小弱的草根公益组织在运行中易遭遇法律程序、政策规范及社会认同等多重合法性困境，引起行政、市场和社会力量的质疑、约束乃至抵制。为此，草根公益组织需不断调整博弈策略，以规避或化解与各等主体间的冲突。例如，虽然组织合法性往往以“政府为基础”（陈津利，2008：95），但是为避免与政府部门合作带来的不确定结果，“不合作”似乎是草根组织更明智的策略（何艳玲等，2009）。同时，大多数草根公益组织会选择“以合理性去合法性”，维系生存发展（刘祖云，2008）。此外，各主体的妥协和默许为草根公益组织争取合法性提供了促动机制。几种矛盾秩序同时存在时，必然存在以妥协为内容的默认机制（韦伯，1998：11），个别草根组织尽管未能取得合法的生存资格，却因为拥有社会合法性而获得管理主体默许的生存空间（周玲，2009）。主体间微妙而复杂的关系为草根公益组织的存续提供了重要条件。

2.分析框架

利益相关者理论不是单一的理论，而是一个“框架”——一套可以衍生出许多理论的思想（Parmar et al.，2010）。本文采用区分不同利益相关者进行主体分析的思路，将草根公益组织定义为，以公益为目的，由民间自下而上自愿发起、自行运作、未取得合法性身份的社会组织。以主体间的博弈互动作为分析的逻辑起点，既关注草根公益组织外部的利益相关者（政府、基金会、媒体、企业、社区、民众等）的物质利益，同时也考量政治、法律、道德、习俗等社会性因素，在文化-认知、规范和规制性认同（斯科特，2010：70）中探讨组织的合法性。

研究采用个案分析法，以偏远少数民族地区的教育类草根公益组织——R机构为典型案例，借助利益相关者理论，探究草根公益组织在服务实践中面临的多重合法性困境，剖析其与地方政府、基金会、社区、公众等多主体间隐藏的矛盾冲突。其次，从组织能动性出发，透过与利益相关者的互动，系统阐释R机构在十年的服务实践中建构的合法性策略，同时，进一步揭示R机构能动性策略内部的冲突。最后，提出一般性解释框架，探究如何消解草根公益组织与各主体间的冲突和张力，在与利益相关者的协调互适中获得成长。分析框架见图1。

如图1所示，双向箭头代表草根公益组织合法性建构过程中与利益相关者之间的张力和冲突；单向箭头代表草根公益组织探索建构的能动性策略；实线圆圈代表草根公益组织面临的合法性困境；虚线圆圈代表草根公益组织采取的能动性策略。基于利益相关者之间不同的价值理念，草根公益组织需兼顾地方政府、基金会、社区、民众、服务对象及家属等的利益诉求，探索消解策略内部张力与冲突的思路。

三  案例分析

（一）R机构基本情况

1.案例选取

根据案例抽样的极端、典型性原则（Eisenhardt & Graebner，2007），选取教育类草根公益组织——R机构作为研究对象。该组织地处经济发展水平较为落后的地区。当地JP族儿童学业成绩普遍较差、对心理健康重视不足。曾长期在山寨进行田野调查的LAD博士和他的妻子RLY1看到JP族儿童面临的困境，为了推动儿童的“自信与自我认同”[3]教育，与合作伙伴RGW2在2009年共同创办R机构。至今已在当地“扎根”十年，取得了一定的组织绩效和声誉，其发展过程中遭遇的合法性困境具有一定的典型性。同时，笔者之一熟练掌握当地民族语，对当地情况比较了解，便于开展调查研究。

2.数据收集

为了保证案例研究的科学性和可靠性，本研究采用访谈法、参与式观察法收集资料。2019年10月至2020年5月，笔者以志愿者的身份进入R机构，在提供志愿服务的同时，了解机构运作过程，收集服务对象的反馈，并形成田野日志。同时，对R机构工作人员、政府工作人员、学校老师、村民、服务对象及家属、志愿者等15名利益相关者进行了深度访谈（见表1）。

3.资料分析

通过逐字记录访谈内容、系统整理田野日志等方式，形成约15万字的文字资料。反复阅读推敲后，使用Nvivo软件进行编码和分析。首先，开放编码。对收集整理好的访谈资料、观察日志、机构文件，逐字逐句进行分析，对所有概念进行归纳分析。其次，轴线编码。将开放编码所归纳出来的代码与已有理论和概念进行对话，将代码群进行聚类，共形成合法性困境、服务成效、组织声誉、社区关系维护四个与组织合法性建构密切相关的轴线。最后，选择编码。将组织合法性建构作为核心问题，把四个轴线引入合法性建构路径中，探讨其与合法性建构的关系及其相互影响。

（二）R机构的合法性困境及主体间的冲突

草根公益组织的发展离不开与相关利益主体之间的互动。R机构作为民间个人发起的服务型草根公益组织，面临的合法性困境主要是难以得到利益相关者的认可，从而给组织运行带来诸多困难。

1.法律合法性困境及其冲突

登记注册“艰难”。自成立至今，R机构已经满足民办非企业单位登记中除了业务主管单位以外的所有条件（财务、人员架构、办公场所等），而且也符合“非竞争性原则”[4]。R机构一直申请登记注册，但未能成功。由于服务范围是公益教育，当地民政局和教育局有监督管理的责任。R机构多次与教育局沟通，但教育局明确表态不愿担任R机构的主管单位。而民政局告知R机构，必须达到登记注册条件、具备一定的成熟度才能给予登记。虽然R机构申请材料齐全，但因缺乏业务主管单位，当地民政局拒绝R机构注册登记。

我们首先的条件是它成熟，等基本情况、上报的情况达到条件了，成熟一家办一家。（ZMZ2）

缺乏法律合法性给R机构运行带来诸多困难。R机构一直通过挂靠基金会、以公益项目的名义开展服务。缺乏独立法人资质就无法申请政府购买服务，许多基金会的项目也不能申请。R机构需始终保持与挂靠基金会的沟通协作关系，工作成本增加。

有些资助基金会仅针对已注册机构。比如，爱佑基金会认为我机构符合他们的资助条件，曾两次邀请我们去申请他们的资助项目。由于我们还没有注册，因此失去申请机会。资助方也特别遗憾，催促我们尽快注册。（RLY1）

缺乏众筹公信力。众筹是当前许多草根公益组织会选择的筹资方式，有些筹集项目虽然不严格要求公益机构注册，但需要以创办人个人名义对接，或者通过挂靠的基金会对接。由于R机构不是法人主体，在对外合作和服务开展中需要花费更多的时间和精力去解释说明。

发起在线众筹的时候，未注册机构需要与具有公募资格的基金会合作，由基金会作为众筹发起人。R机构曾以创办人个人名义与中华社会救助基金会签约，由后者代为在腾讯网99公益日发起在线众筹。在此过程中，与该基金会几经周折和讨论，才对接成功。（RLY1）

民政局、教育局的拒绝使得R机构难以找到业务主管单位，作为一家尚未登记注册的草根公益组织，不具有法律合法性。机构只能通过与挂靠基金会维持良好的关系获取更多的资源。而没有登记注册，又成为当地政府否定R机构活动的理由之一。

有一个前提条件，任何组织，包括公益组织在内，来XS乡开展各式各样的活动前，首先它要依法登记。（ZXZ2）

2.行政合法性困境及其冲突

当地政府不认可R机构的工作程序，认为其服务程序和内容不符合相关规范，没有做好基础的安全保障，甚至可能存在重大安全隐患。地方政府必须要管控和防范各类风险，R机构的各项工作应该提前报备审批，但其很多活动的开展未履行这样的程序。

你要组织那么多小朋友坐拖拉机、皮卡车去龙江边上玩，如果冲走一两个，肯定是个大问题。组织说帮助戒毒，我基本不怎么相信，绝大多数吸毒行为的根治还要靠政府强有力的行政手段来实现。（ZXZ2）

R机构去山东卫视时，讲了许多负面事情，包括吸毒泛滥、留守儿童等。这些可能是他们的公益卖点，但无形中伤害了乡政府和老百姓。你看××基金会，它全身心地去做实事善事，没讲任何负面东西，社会各界都很支持。我们希望R机构多讲一些积极向上的事情……你看我们从早到晚工作，现在吸毒人员基本上已经控制住了。当你付出了所有努力，有人来把所有工作推翻的时候，你觉得我们是否会支持它。（ZXZ1）

村寨管理不规范、毒品管控不力、儿童辍学率高、童婚、妇女拐卖、青少年从事性工作等，是相对个别化的现象。基层政府已经意识到辖区内存在的社会问题，一直在努力解决。不论从政绩还是从地方形象考虑，政府都希望营造积极的形象，以大局意识推动整体发展。R机构只有宣传内容积极向上、活动流程经过严格报备审批，才能得到政府的认可。

然而R机构更关注在困境中挣扎的个体切实存在的问题，很难完全按照规定的条框和程序行事。R机构陪伴成长的200多个服务对象只是XS乡众多居民的一小部分，但其扎根社区一线，经过日积月累的观察和反思，希望通过专业的服务手段解决这些问题。组织使命、价值观以及工作理念的特殊性，使其触及政府的敏感点。

在地方政府看来，R机构的教育模式和存在形式对于当地来说是创举，但对于新鲜的、创新性的事物，政府较为敏感。政府管理体系强调责任意识，要对辖区内的一切事务负责。因此，当地政府解决社会问题小心谨慎，追求政绩和积极的社会氛围。当地政府看到R机构的创始人之一是来自欧洲国家的外籍人士，担心有境外势力或传教的风险，因此对机构的宣传内容非常敏感。但从专业性来讲，R机构必须客观真实地讲述社会问题和服务背景，筹款行为也要符合公益服务的伦理，才能撬动更多的外援力量。

草根公益组织的专业服务伦理与当地政府的工作理念存在差异，因而陷入行政合法性困境。为获取社会关注进行的媒体宣传，常被政府怀疑过度丑化、放大社会问题。这反映出社会组织灵活运作与行政体制科层化之间的冲突分歧，导致地方政府不认可机构的存在形式和工作程序，质疑其服务动机。

3.社会合法性困境及其冲突

社会层面的利益相关方对于R机构的认知存在偏差，给组织声誉带来不利影响。许多村民对R机构认可度低，甚至传出一些谣言。R机构得不到社会的认可，服务很难开展。

老人、不了解详情的人，认为R机构把服务对象、学生聚拢起来，是为了向别人要钱，再从中抽取一些利益。（JZ1）

他们说R机构会拐卖孩子，而且说得有声有色的，在村寨里传播得很大。（JZ2）

有村民说R机构的创始人是因为在外面犯了罪所以躲在山沟里，带服务对象去北京游学是为了贩毒、拐卖服务对象等。（RGW2）

由于乡村是熟人社会，谣言散播很快。这既妨碍了更多潜在的服务对象接触R机构，也给正接受服务的对象及其家长带来无形的压力。高二学生FD2[5]就是典型案例。

我就来过两次，其实我个人是很喜欢这里的，我父母不支持我来。但是这次来是想跟RLY1老师请教英语学习，我的英语很差，希望能够得到帮助。（FD2）

R机构的社会合法性困境还体现在得不到当地学校老师的认可。有的老师以说教的方式明令禁止学生接触R机构，而且还给学生家长做思想工作，建议家长不要让孩子参加R机构的课程活动。

小学的时候，学校老师在课堂中会说，孩子去R机构玩成绩会变得不好。（FD1）

就R机构所在的农村社区来看，公益文化和公益精神严重缺乏，环境闭塞、村民文化程度总体较低，R机构的理念和活动对村民来说是超前的，具有创新性。一些村民不了解公益组织，当听到关于R机构的负面说法时很难辨别真假，选择听信谣言。此外，村民很难理解R机构的服务动机和服务内容。

2015年我们想启动职业教育计划，这个项目要做好，必须先给服务对象打开眼界。带孩子们去北京游学，在家长们看来是完全不可理解的。觉得花这么多钱旅行一趟，不像在学校里能学到知识或者背多少书。这说明我们这个活动做得还不够好。（RGW2）

最重要的是他们原来不理解，觉得一个外国人，说不传教，来这个地方也得不到工资，一定另有目的。他们不理解做公益慈善的人的心理。（ZHY3）

R机构的教育理念与学校教育理念相冲突。R机构所在地方学校，以“考试成绩”作为教育质量和学生成长的考核标准。同时，教师工资与学生成绩挂钩，教师不鼓励学生从事任何与学习无关的事。R机构对于目前中国乡村教育存在的弊端有自己的思考，认为教育理念应以儿童为中心，尊重服务对象。现行教育体制下普遍以能否考上大学来评价学生、培养“标准化”人才的模式，对于少数民族聚居的乡村地区并不适宜。

R机构的教育理念与家庭教育理念的冲突。在当地家庭中，家长倾向于用打骂来教育孩子，忽视了孩子们的内心世界。R机构在当地开展公益教育，花大量的时间和金钱陪伴服务对象成长，开展艺术、舞蹈、心理辅导课程，游学，登山训练等，令村民和当地政府工作人员无法理解。甚至连R机构一直陪伴成长的服务对象家长，也对R机构表示怀疑。在他们看来，两位创始人放弃自己美好的城市生活来到山村，肯定有个人目的。

（三）R机构的合法性策略建构

组织具有能动性，这些困难也倒逼R机构积极协调与不同利益主体间的关系。经过十年探索，R机构用显著的服务成效证明了自身的实用合法性。通过提升组织声誉，获取良好的外部评价，获得道德合理性。同时，积极增强与利益相关者的互动，通过关系维护策略获取认知合法性，不断地为组织拓展生存空间。

1.服务成效策略

服务是草根公益组织的核心。草根公益组织的成立来源于对社会问题和群众诉求的敏锐捕捉。因此，以服务成效为核心是R机构建构合法性的重要策略。R机构深入了解当地现实情况和民族文化，为服务对象量身定制课程和活动，强化心理支持，帮助服务对象建立自信和自我认同。

随着时间的推移，我父母慢慢知道了那些不好的说法是不可信的，所以这次同意我来R机构参加营会，希望能够对我的学习有帮助。（FD2）

R机构积极拓展外援，与当地政府、基金会、媒体、其他公益组织建立联系。首先，通过挂靠基金会、公示组织运作情况和财务报告等方式，接受外界的监督，并以良好的服务成效获得基金会的认可和支持，促使R机构在组织运作、筹款及服务开展方面具备一定程度的法律合法性。其次，R机构帮助服务对象获得改变，选派合适的人员与当地居民沟通工作理念，使更多的村民在看到服务成效后逐渐理解机构的工作。最后，机构致力于解决实际问题，以服务成效逐渐打消当地政府工作人员的疑虑，获得当地政府的认可。

R机构与省人民检察院、当地人民检察院第九检察部（原未成年人检察处）通力合作，建设未成年人综合保护中心“犀鸟家园”，协同撰写展厅内容脚本，商讨向公众科普青少年成长知识的内容架构，培训工作人员……R机构创办人以个人身份合作，作为检察院未检处外聘专家，规避因未注册而不能获得政府购买服务的困境。（RLY1）

然而，草根公益组织的服务资源有限，未来还需要进一步提升服务技巧和专业能力，回应日益复杂多元的现实需求，通过服务成效来证明自身的存在价值，建构组织的合法性。

2.组织声誉策略

组织声誉是指组织在总体上是否具有广为人知、为人所喜欢的属性（邓燕华，2019）。对于草根公益组织来说，组织声誉至关重要。良好的组织声誉是解决信息不对称问题的重要手段（周雪光，2003）。R机构地处偏远山区，当地民众及政府对草根公益组织的认识有限。草根公益组织、利益相关者和服务对象之间，信息严重不对称。R机构通过公开透明的宣传和媒体报道，借助抖音等短视频平台扩大宣传和影响力，获得外界的理解和支持。成立至今，包括新华社在内的上百家中外媒体通过专题片、新闻报道、杂志文章等方式对R机构的工作进行了宣传和报道。

在行政合法性层面，R机构在活动课程设计中换位思考，深入理解政府的工作立场，在宣传措辞上进行调整，严格遵守行政部门的规章、程序，不触碰地方政府的敏感话题。通过不断努力，当地政府不再认为其抹黑地方政府，甚至阻碍地方发展。在社会合法性层面，R机构通过不断讲述教育理念，扎实做好服务，让服务对象、学校老师感受到R机构的专业性。在法律合法性层面，努力获得基金会的持续认可，通过公益项目挂靠，谋求一定的法律合法性。

要不是RLY1老师的帮助，这里很多的JP族孩子可能小学毕业后就无所事事，染上毒品，或者整天喝酒，包括我的孩子，不可能像现在这样。（JZ1）

R机构做的有些事情，是政府这边难以去做的，能够起到辅助、补充的作用。（ZXZ2）

你说像R机构这个，主要是以教育为切入点来做了，我通过方方面面了解到，这个组织是合法的，不违反国家的法律法规。（ZHY3）

在服务过程中，R机构通过众筹、与基金会合作、志愿者参与等方式整合社会资源，为服务对象提供个性化服务。针对一些需要特定专业支持的课程和活动（舞蹈课、高考辅导等），R机构会链接专业师资力量，确保服务成效。此外，有150名志愿者曾为R机构提供志愿服务。良好的组织声誉帮助R机构链接了更多的社会资源，也为合法性建构提供了多层次保障。

3.关系维护策略

草根公益组织利益相关者众多，需要处理好多方面关系。其中，关系维护是草根公益组织建构合法性的有效策略。R机构采取“村寨公关”策略维护社区关系，首先，选择合适的人与村寨沟通。JP族员工RGW2不仅能熟练使用当地民族语，而且对JP族传统文化和习俗颇有研究，善于与人沟通交流，这些独特优势加强了R机构与村民的联系。其次，将服务对象的需求与社区关系维护相结合，为服务对象提供展示平台，通过为村寨做事让服务对象更有价值感，激发他们积极向上的精神。最后，R机构视自己为当地社区的一分子，积极参加村寨集体活动，遇到祭祀活动需要各家各户出钱出力时，R机构也像普通村民一样参与。

R机构主动融入社区的各种事务中，尊重当地的特质和文化，与村民拉近关系，充分考量社区村民的需求，让村民慢慢了解机构的服务动机和服务内容，从而赢得了社会合法性。同时，R机构把社区关系维护嵌入服务工作中，构建并巩固社会合法性。良好的社区关系融入有利于获得地方政府、基金会的理解和认可，进一步构建行政和法律合法性。

（四）R机构合法性策略内部的冲突及其消解

1.策略内部的冲突与张力

利益相关者行动逻辑的背后有各自的偏好。草根公益组织的能动性策略中也存在冲突和张力。组织声誉的提高有赖于服务成效，但不一定促进服务成效的提高。因为，草根公益组织为了维护长期积累起来的声誉，可能采取暂时无法被服务对象接受或与时下流行的模式不甚相称的行动，从而影响服务效果。同时，良好的组织声誉既有利于获得当地政府的支持和资助，也会换来群众更高的期待，若服务成效难以满足服务对象，便会逐渐失去利益相关者的支持。从“村寨公关”策略看，以社区为中心的方式只是短期的干预，如果过于“讨好”居民，反而会让居民怀疑其服务动机。良好的组织声誉有利于获得利益相关者的认可，在筹措资金方面也会更加便利。然而，过于将声誉作为组织追求和发展的目标，便会丧失初心，违背组织发展理念。

2.冲突的消解

通过多年的持续陪伴和服务，LAD夫妇以及合作伙伴RGW2对JP族的了解不断加深。他们既激励服务对象看到自身的闪光之处，也分析服务对象遭遇困境背后潜藏的社会问题。他们始终坚持以公益教育为切入点，为服务对象乃至社区人群解决问题。在十年实践中，R机构逐渐形成了独特的组织文化，获得了当地居民的认可和支持，与地方政府的关系也有所缓和，摸索出一套缓解合法性困境的应对机制。R机构在尊重当地文化特质的基础上，通过各类活动让居民参与到组织的服务实践中，共同陪伴服务对象的成长；积极与居民进行沟通和互动，让各主体了解机构的服务动机和服务内容，促进公益精神的形成。

四  研究发现：草根公益组织合法性与利益主体间冲突的一般性解释 

（一）冲突的根源

1.合法性需求的复杂性

草根公益组织根植于社区，经验和资源有限，其生存发展需要获得法律、行政、社会力量的支持。缺乏合法性的保护，草根公益组织会面临更多的风险，不利于获取资源、参与竞争及达成合作。草根公益组织的生长依附于体制性因素编织的网络结构，只有合乎政府部门的要求，才能获取来自各界更广泛的支持。对于未登记的组织，政府往往采取“不接触、不承认、不取缔”的方针（李芳，2009）。由于公信力缺乏，组织的服务项目难以得到社会的认可，导致社会合法性缺失；这进一步影响其服务效果和专业性，致使草根公益组织更加难以获得法律和行政合法性，形成恶性循环。

2.制度和社会环境的不足

从宏观社会环境看，由于市民社会发育不成熟、社会公信力不足以及市场机制挤压，草根公益组织的运作和发展还未形成统一清晰的社会规范。从微观的组织环境看，草根公益组织仍缺乏社会公众的理解和行动支持。草根公益组织的合法性首先由政府决定，“条”“块”制度逻辑下组织需要一定的成效体现和时间积累，才能获得政府的认可。我国民间组织登记实行双重管理体制，这种管理制度存在责任推诿问题。

同时，对于草根公益组织的管理缺乏专门的法律法规，《社会团体登记管理条例》属于行政法规，效力较弱，遇到问题时，草根公益组织很难从法律层面寻求有效的帮助。根据《公益事业捐赠法》的规定，只有“公益性社会团体”才能接受捐赠。大量草根公益组织长期以“灰色”身份开展活动，通过向政府要钱、拉企业的赞助、个人捐助等零敲碎打的方式筹集资金和资源。社会公益文化和公益精神不足，草根公益组织的服务理念和动机与当地文化、民众认知方面存在冲突，从而引起当地居民、社区精英乃至政府管理部门的怀疑。

3.合法性建构策略中的冲突与张力

R机构的实践说明，草根公益组织可通过提升服务成效、建立组织声誉以及关系维护等策略来建构合法性。凭借良好的组织绩效、领导者的个人魅力、项目和服务的正当性，不断强化组织的非营利性和公益性。以社区关系维护为立足点，处理好与当地居民的关系，博得社区精英的支持（张潮，2018），建立与社会相容的道德规范和文化体系，逐步赢得社会的认可。然而，每种策略的效能都有既定的边界（黄晓春、嵇欣，2014）。一旦草根公益组织与某利益相关者建立起依赖关系，其行为自然也会受到相应的约束。

同时，草根公益组织在合法性建构中牵涉众多利益相关者，在与政府、基金会、市场、公众、媒体博弈中难免产生冲突和张力。首先，良好的服务成效会促进组织声誉的提高，但当草根公益组织的服务无法满足服务对象时，社会组织凭借良好声誉建立起来的合法性也将逐渐流失（Zhao，2009）。其次，组织声誉对草根公益组织合法性而言是一把双刃剑。良好的组织外部评价既有利于组织的关系维护，也会提高服务对象对服务成效的期待。在这种情况下，即使组织取得了一定的成绩，也难以获得应有的评价。最后，组织认同感及自主性的扩大，使其与地方政府间依附与自主的张力进一步增强，地方政府便对草根公益组织加以更多的限制，双方关系的恶化会影响草根公益组织服务的开展。

（二）冲突的消解

组织能动性是消解冲突的第一生长点，草根公益组织在服务实践中，以公益为初心，在务实创新中提升服务能力。不断从服务成效、组织声誉、社区关系中找寻突破口，兼顾利益相关者的立场和诉求，找到利益交会点，用公益服务吸引利益相关者的支持。

草根公益组织与利益相关者之间不总是“对立”关系，有时也表现为“伙伴”关系，这是草根公益组织建构合法性的动力因素，也是消解主体间冲突的又一生长点。随着社会治理载体的拓展，政府意识到草根公益组织的独特优势，希望民间力量以公益组织的形式进入公共服务领域，促进善治和民主治理。此外，在合作供给的治理模式下，基金会、社群资源、企业技术资源等各主体倾向于给草根公益组织搭建成长的平台。加之，社会信任文化建设也为草根公益组织与多主体合作提供了支撑。因此，草根公益组织在提供专业服务中，需要探索出一条消解利益相关者间张力的良性发展道路，与利益相关者协调发展。

五  讨论和结论

本文以教育类草根公益组织R机构为例，基于利益相关者理论，阐释其在发展中面临的法律、行政、社会等诸多合法性困境，通过剖析与利益相关者之间的矛盾与冲突，论证草根公益组织获取合法性的艰辛历程。经过十年的服务实践，R机构建构了服务成效、组织声誉、关系维护等能动性策略，但策略内部亦蕴含着冲突和张力。通过不断的公益探索，R机构以创新、求实的工作态度积攒声誉，让服务对象切实感受到服务成效，从而逐渐赢得各方的认可。最终，R机构也在与利益相关者的协调互适中获得成长。

本研究将利益相关者理论运用于草根公益组织，从各主体的利益诉求与合法性分析相结合的视角，探索草根公益组织建构合法性的过程，拓展了利益相关者理论的应用范围，也证实了组织合法性可以后天建构的观点（Suchman，1995；Hudson，2001）。R机构在十年实践中，孜孜以求登记注册而不得，但终究以“服务—声誉—关系”策略赢得了利益相关者的认可，突出体现了合法性建构中组织能动性的重要作用。组织具备了某一方面的合法性，则更容易以此为基点，拓展建构其他方面的合法性，这也验证了组织“利用局部的合法性得以兴起，谋求充分的合法性以利发展”（高丙中，2000）的观点。

R机构的发展历程只是众多草根公益组织的缩影。随着时代的进步和人们需求的变化，草根公益组织面临的现实情境更为复杂。突破合法性困境，关键是以组织能动性和利益主体间的“伙伴”关系为两大生长点，找到利益交会点，在博弈互动中促进组织持续发展。本研究并不准备提出草根公益组织建构合法性策略的一般命题，而是提供一个组织运作和服务具体化情境的解释框架，理清草根公益组织合法性困境以及策略内部冲突的复杂逻辑，明晰利益相关者的立场和诉求。当然，单案例研究存在诸多不足。笔者仍在追踪R机构，期望看到R机构未来成功登记注册。进一步的研究不仅包括更多案例的积累，也有必要通过定量研究提供利益相关者提升草根公益组织合法性的扎实证据。

参考文献和注释详见原刊