导读

社会组织协商，是社会主义协商民主体系的重要组成部分之一。2015年，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确提出，“探索开展社会组织协商”。

为了提升社会组织对协商民主的认识和主动协商的意识，更好促进基金会行业和公益慈善事业发展，中国基金会发展论坛（CFF）秘书处特别策划“基金会参与社会组织协商”系列专访。本期发布对北京师范大学社会学院教授、民生保障研究中心主任，中国社会保障学会慈善分会副会长兼秘书长谢琼的专访内容。

CFF：自2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，“探索开展社会组织协商”被纳入顶层设计议程。您对“社会组织协商”有何认识？

谢琼：中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，从国家治理的视角出发，探讨党如何与民主党派、政府、人大、政协、群团组织、基层、社会组织之间进行协商，是以执政党为中心指导协调各方关系，发动各方力量，做好社会主义协商民主建设，是体现中国特色的协商民主。从文件上来看，与其他几种协商相比，社会组织协商虽没有被专条提出，但明确提出了“探索开展社会组织协商”，首次将社会组织协商作为协商民主的内容之一。

近年来，我国社会组织发展稳中有增、队伍不断壮大，截止2021年底，我国共有社会组织90.2万个，吸纳社会各类人员就业 1100.0 万人。同时，与社会组织相关的法律政策也在不断出台与完善，如《慈善法》2016年通过并实施，配套政策相继出台，2021年又开启修法程序；《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等法规在待修订中……可以说，社会组织在社会治理中的作用日益凸显，社会组织协商应有可为、值得探索。

目前，不论从社会组织的体量、力量及其在协商中发挥的作用都还不能与2015年《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中提出的与人大协商、政协协商、政府协商、群团组织协商等其他六个协商相提并论。社会组织的协商工作做得多一些的是参与政策制定和倡导，制度化、机制化的协商还很欠缺。同时，不论是学界还是实践界，开展社会组织协商的意识和行为也还有限，推动的议题讨论和协商活动还较少，需要进一步探索路径。

CFF：您在中国社会保障学会、中国慈善联合会、中华慈善总会、中国残疾人事业发展研究会等多家全国性社会组织拥有社会身份。在这些经历中，您参与过哪些政策倡导或决策咨询类的协商？

谢琼：中国社会保障学会和中国慈善联合会学术委员会在《慈善法》的制定和修订过程提供了许多基于研究的资政报告作为决策参考。

在2014-2016年《慈善法》的起草过程中，中国社会保障学会团队用了近两年的时间开展了18次调研和专题研讨会，前后向全国人大提交了15份研究报告，内容包括《慈善法之立法框架与要点》《国外慈善事业立法概要》《慈善法与相关立法的关系及处理》《慈善组织的法律定位与立法规范》《慈善募捐与捐赠的立法规范》《慈善信托在慈善法中的合理定位》《慈善财产管理与使用的合理规范》《慈善法对慈善服务的合理规范》《慈善立法中有关税收政策的合理规范》《慈善促进的立法规范与配套政策》《慈善立法中对信息公开的合理规范》《慈善事业监督管理的立法规范》《宗教慈善及其在慈善法中的规范》《慈善法对境外组织在华慈善活动的适当规范》《<慈善法>和<红十字会法>之间关系的处理》等。

2016年9月《慈善法》实施后，针对《慈善法》配套措施推进缓慢、实施效果不理想的状况，又于当年12月提交了一份《重视<慈善法>实施后的跟踪监督，促进慈善事业健康发展》的专报，督促配套政策的尽快出台。2020年，全国人大常委会启动《慈善法》执法检查，团队又对整个《慈善法》的实施分主题地展开评估讨论，例如慈善组织的发展状况、慈善服务开展情况、监督管理的效果、信息公开状况等，最后以总报告加多个分报告的形式递交了10份左右的专题评估报告，其中的一些观点和建议被全国人大常委会的执法检查报告所吸收。

2020年10月底，中国社会保障学会发布了《中国网络慈善发展报告》，提出在网络慈善已经成为大趋势的情况下，应该注重网络慈善的规制。该报告的观点被中国青年报整理和发布之后，得到了中央网信办互联网舆情内参的转发，并得到了全国人大常委会主要领导批示，明确提出要注重《慈善法》对网络慈善的规制。2021年3月，全国人大社会建设委员会牵头开展《慈善法》的修订工作时，专门提出要以网络慈善作为《慈善法》修订的一个重点。后来，课题组主要成员多次参加全国人大关于《慈善法》修订的座谈会，就网络慈善的促进和规制发表了观点，认为网络慈善不是一个慈善类别或者一种慈善活动，而是慈善行为在线上的一种表现，所以对网络慈善的规制应该融入到各个章节中，如慈善募捐、慈善服务、监督管理等。对于个人求助是否该入法规制的问题，我们也做了许多调研和论证，并在2022年4月份提交了一份《关于个人网络求助的法律定位及立法建议》的研究报告，部分建议已被吸收入《慈善法修订草案》（征求意见稿）中。

社区慈善和慈善服务，也是团队一直在倡导入法规制的两个点。社区慈善只在目前的《慈善法》附则中有一句话提及，我们基于一系列调研，认为慈善最终还是要落脚到社区，社区是最后慈善目的达成的场域，因此《慈善法》应鼓励社区慈善的发展，引导慈善资源流入社区。同样，社区慈善也不是一种慈善类别，而需要通过发展服务型慈善组织和社区社会组织、培养社区服务人员、激发社区慈善潜力等措施形成慈善在社区的汪洋大海。关于慈善服务，从2015年论证到2016年《慈善法》通过再到现在，大家对慈善服务的理解还是不够。慈善服务是慈善活动提供过程当中的所有服务，既包括面向受益人提供的直接服务，又包含促进慈善发展、改善受益人状况的间接服务。行善不止是捐款，而慈善服务也不等于志愿服务，这一点，我有专门的文章做过论证。

包括以上部分在内的诸多研究论证为《慈善法》和相关政策制度的出台、修订都提供了有益参考，类似的研究活动也在并将持续进行，这是做慈善研究学者的使命，也是学术团体该承担的责任。

此外，在参与青年信用体系建设、残疾人政策和无障碍环境法制完善中也了解了共青团、妇联、残联等群团组织协商的情况。如中国残联会定期参与全国政协双周协商座谈会，并专门设置有关残障的议题进行交流和讨论，这对残疾人相关问题的解决与法制政策的完善起到了很好的推进作用。

CFF：除了参与慈善法治体系的完善，从大公益的角度，您在其他领域还有过哪些调查研究和决策咨询的成果？

谢琼：民生保障和社会治理是我一直以来的研究领域，老年人、儿童、青年和残障人士是我们主要关注的群体。除以上慈善相关成果外，在这些领域也有部分资政成果产生。

早在2008、2009年，从残障人士和残疾人政策的现实情况出发，面向未来的发展趋势，我们提出要构建老年残障人士政策体系，并设计了完善残疾人福利的政策框架，先后两次获得中央领导批示。此后也做了许多研究并提出了建议，例如呼吁加强无障碍社会的建设，将无障碍环境建设条例上升到法的层次等。目前，北师大民生保障研究中心是无障碍环境建设智库之一。

2015年到2017年，团队在先后三次对新疆的调研基础上，形成了一份关于南疆治理状况的研究报告，涉及社会保障、教育、就业等方面，得到多位中央领导的重要批示，国家发改委随后组织了十多个相关部委就报告所呈现的内容进行了进一步的了解和落实。

此外，在社会保障领域，例如在养老保险的个人账户问题，和青年信用体系的建设方面也产出了一些中央层面上的资政成果。目前深耕的领域主要集中在慈善、儿童福利和养老服务上。

以上这些成果的产生都离不开北京师范大学作为致力于教育政策研究和社会治理创新的国家高端智库以及中国社会保障学会作为致力于民生福祉改善的学术智库的支持。我们所有的参与，哪怕从实际上只是改善了一点点，都是有意义和有价值的。用自己或周边的力量去帮助具体的某个人、某一部分人，或者某个地区、某个群体的人，其作用和影响力都不及通过推动制度和政策完善所惠及的范围大。同时，通过研究和政策倡导将其以政策制度甚至法律的形式确定下来，惠及对象获得的就不仅仅是怜悯和帮助，而是法定的权利，这对推进民生福祉改善和社会发展进步是有重要意义的。

CFF：真正有价值的决策咨询，需要广泛多元、跨学科、多层次的学者专家、实务人士、决策部门等共同发力、相互支持。作为学者专家，您如何把握“日常研究过程中”和“机会窗口来临时”的关系？

谢琼：不同领域的不同学者会有不同的研究价值取向和身份认同：有些认为做抽象的、理论性的研究才叫学术；有些认为研究要具像，现实中哪有需求就往哪走，研究需要解决一个个问题；也有一些以政策研究为己任从而服务社会……尽管对研究的价值和认同不一样，但彼此间并不矛盾、更不互相排斥，实践中有发现、研究中寻方法，处理得好便可以相得益彰。同样，不同经历、不同职业、不同身份的人也都具有各自的相对优势，基于同一认识和目的，结合理论与实践，共同发力、相互支持才能找到更好的出口。

做学术研究的时候，我们会比较注重一般性规律的总结提炼和底层逻辑的梳理发现，是个寻“道”之旅；“机会窗口来临时”则更注重一般规律的适用性和与具体情况结合的实用性。如在日常做慈善研究的时候，会注重慈善发展的一般规律和基本原则探索：发展的目的是什么？本质是什么？路径有哪些？需要的客观、主观条件有哪些？必须遵循的基本原则有哪些？当要真正将一般规律融入政策制定时就会更多考虑与具体情况的结合，理清现实是什么、发展基础是什么、社会环境与文化是怎样的、约束条件和促进条件有哪些等等。

再如，做老年人或儿童研究，涉及到的政策和制度会有很多，从不同角度看，某些政策可能是某个阶段解决某种问题的工具，甚至是某个部门基于某种立场的宣示需要，但研究要牢牢把握老年人或儿童群体的基本需求，始终明确政策完善的目的应该是让儿童更健康更全面的发展、让老年人更健康更有尊严地生活，而非其他。

把握住研究的底层逻辑，做大方向上的判断和坚持，总会有合适的时机出现。可以说，“日常研究”提升对某个领域和某种事物的认知能力，而“机会窗口”检验应用水平，社会科学领域内的学者应兼具两种能力，并将两者结合运用。

CFF：行业协会商会与行政机关脱钩改革以来，各地区、各部门建立了与行业协会商会协商机制，在研究重大问题和制定相关法律法规、规划、政策时往往会主动听取相关行业协会商会意见。与行业协会商会类社会组织相比，公益慈善类社会组织参与协商民主的制度化建设相对滞后。在您看来，已经与不同党政部门建立沟通渠道的公益慈善类社会组织，如何在探索开展“社会组织协商”中发挥作用？

谢琼：资源丰富的行业组织有“被看见”的天然优势，除了其内部的共同利益可形成合力外，还有其对外的影响力。与之相比，公益慈善组织的合力在哪里？影响力在哪里？

公益慈善类社会组织在社会组织协商中发挥作用至少要先厘清两个问题：一是发挥什么作用？是对组织自身发展有好处的作用，还是促进整个行业或大部分组织发展的作用，亦或是改善受益对象状况、促进社会发展的作用？是解决行业共性问题、组织个性问题还是社会问题？只有明确了目标才能找到动力、找到方向。二是怎样发挥作用？是致力于通过协商在具体事务的解决上发挥作用，还是有更长远更宏大的使命？不同的愿景需要动员的资源不同、规划进程等也不同，有明确价值取向和使命驱动的行业，参与者会更多，自身开放共享资源的动力会更足，可持续性更久。

此外，公益慈善组织自身的能力建设亦需加强，包括资源链接能力、服务能力、数字化能力、问题协商能力等。没有影响力、时时处于“弱势”状态是不能被看见、被重视的，也发挥不了作用。

CFF：《慈善法》对慈善行业组织作了相关规定，但引导慈善行业组织发展的专门规章或意见至今并没有出台。目前，慈善行业组织在协商方面发挥的作用非常有限。您对慈善行业组织在社会组织协商方面的作用，有什么看法？

谢琼：一个行业的发展，一定得有行业组织发挥作用。老祖宗的智慧告诉我们，散兵游勇在大方向、大趋势的发展上起不了大作用，所以要形成行业合力。现行的《慈善法》中至少有3处提到了“慈善行业组织”，例如，慈善组织依法成立行业组织；慈善行业组织应当反映行业诉求，推动行业交流，提高慈善行业公信力，促进慈善事业发展；慈善行业组织应当建立健全行业规范，加强行业自律；民政部门应当对慈善行业组织进行指导。

关于慈善行业组织的发展要明确：第一，慈善行业组织对慈善行业发展起到重要作用，扮演关键角色。应进一步优化行业之结构、加强行业组织的发展。

第二，在同一层级或同一领域，慈善行业组织不应该只有一个，而应该有层次、可细分。全国有统领性的慈善行业组织，比如目前的中慈联，也要有不同领域的慈善行业组织，比如环保、大病救助、教育等领域，并且在全国和地方层面都可以有。行业组织是能把行业里的组织联合起来共同发展的组织。行业组织有会员类也有枢纽类。基金会论坛在一定程度上扮演着枢纽类行业组织的角色，南都基金会、敦和基金会等一直在为整个行业建设努力，也发挥着枢纽型组织的作用。

第三，要找到行业组织核心价值所在。目前行业组织的作用没有得到有效发挥，是因为慈善行业发展看起来热闹，但实际上没有力量。既然是公益慈善行业，那核心力量在哪？把这些核心力量集中，让更多人看见和重视，这是行业组织应该去做的事情。

CFF：郑功成老师在参加中国基金会发展论坛2021年会时提出，“中国特色慈善事业发展之路，是决定中国慈善事业发展的基本理念与根本指导。”您也曾表示，中国慈善事业具有中国特色社会主义性质与特点，在这一前提下，大胆借鉴西方国家慈善发展的经验与教训，探寻在社会主义国家做慈善的有效方式与路径，是中国慈善事业高质量发展的根本取向。中国特色慈善事业的顶层设计离不开基础理论建设。您怎么看待中国慈善理论建设中的“应当”和“能够”？

谢琼：目前，中国的慈善理论发展整体上是滞后。这个现象，不光存在于慈善领域，许多领域如是。我们不怕自揭其短，有了清醒的认识，才会有反思和改变。历经七十余年的发展，在百年未有之大变局的今天，各个行业重新思考“我是谁、来自哪、往哪去”，本身是一种整装再出发的进步。

理论基于实践、高于实践才能指导实践。中国的慈善事业如何发展，首先要基于中国的实际情况，回答中国慈善“是什么”“怎么来的”“现况怎样”“未来何去”等问题。就像我们从原生家庭成长而来，形成每一个独特的个体，站在现在如何规划未来？“接纳过往、基于现在”还是要“否定过去、抛开实际”会更好？这是一个不难回答的问题，也是基本常识。中国慈善事业发展道路亦如是，对其理论的探究，既要从慈善的基本发展规律出发，也要基于发展的客观事实做出判断。

很长一段时间内，我国慈善组织的发展都在学习和借鉴西方理论与经验。学习借鉴当然是必要且重要的，但中西方在文化、经济基础和政治制度等影响慈善长远发展的关键要素上都是不同的，如何借鉴、借鉴什么就异常重要，它会影响慈善效果并日渐形塑发展之路。

首先，中西慈善文化不同。中国人民有乐善好施的传统和“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的差序文化，与西方慈善建立在宗教教义与博爱文化基础之上大有不同。在西方，人们慈善行为的原点是宗教教义、是法律规定的责任、是对弱者权利的维护；在中国，慈善的出发点是道义、是互助，甚至是光宗耀祖。不同的传统与文化滋养出来的慈善形态是不同的，慈善事业的高质量发展首先要厘清孕育母体的营养成分。

其次，中西政社关系不同。历史上，在西方，社会是宗教而非政府的关注点，直到1601年《伊丽莎白济贫法》颁布，才确定了政府对社会部分问题的责任；而中国一直都是皇权下的政府社会关系。近了看，中国从计划经济发展到社会主义市场经济时期，先是全部由国家和集体承担所有事务，改革开放后市场逐渐进入的同时政府慢慢后退，社会出现，这跟西方政府一点点介入社会的发展不同，形成的政社之间的关系自然不同。此外，还要澄清一个误区，在实践中，不是所有的西方慈善组织都跟政府是对立的。西方慈善组织种类多，有为结社自由而生的，也有为政党使命服务的，还有为解决社会问题、改善民生福祉存在的，目的和取向的差异会决定组织立场，也决定着与执政政府的关系。以历史的视角、全面了解中西方慈善发展的不同，才有助于理性客观认识慈善。

再次，中西经济制度和政治制度不同。中国慈善事业的发展基于生产资料公有制的经济基础之上和长期存在的中国共产党领导的多党合作和政治协商的政治制度之下，具有中国特色的社会主义性质与特点，这就决定了互助共济、先富带动后富是经济社会发展的应有之义，慈善组织的使命与为人民服务、谋民生福祉改善的执政党是同向的。

以上关键要素的不同决定了中国慈善事业发展不可能走西方之路，只有在承认中国特色发展的共识和前提下，大胆借鉴西方国家的经验与教训，将慈善发展的一般规律和中国现实国情结合起来，探寻在社会主义国家做慈善的有效方式与路径，才能走出高质量发展的道路。而共识的形成是一个潜移默化、循序渐进的过程，只要大方向判断不出错，是可以慢慢推进完善的，但如果方向出了问题，就会走偏，这需要学界、实践界和公众等各方的充分交流。

CFF：未来随着“社会组织协商”的定义、框架、内容、机制和保障逐渐清晰，社会组织的政策参与或协商民主的空间将不断扩大，责任也将随之增加。在您看来，一些致力于或有志于政策参与的基金会，如何以有限的资源回应逐步扩大的空间？

谢琼：市场中，真正有影响力的商业机构，很少去讲自己的业务优势和业绩，而是会站在行业、社会发展等更高的格局上，有长期的对文化、理念和价值追求的坚持。基金会要更好发挥作用，一方面要做出自身的影响力，做出自己的独特价值，被看到、被重视。另一方面要“放眼量”。不为协商而协商、为参与而参与、为证明而存在。结合基金会的独特价值，服务于更高的格局，看得更长远，自然会有更多进入协商空间的可能性。

浅说两点值得预防的：一是“自嗨”，不要自己感觉做得很卖力、做得很激动，而要看效果，实事求是地看达成了什么样的目标、产生了什么样的影响。二是“自限”，不要被基金会的名称、形态等限制住，只要能达成使命，可以在合法合理合情的范围内尽可能去尝试；也不一定要亲力亲为，可以广泛地动员各种力量和资源，更久远地推动行业和大环境的发展。