2019年，时值改革开放四十周年之际，南都基金会与广州公益慈善书院合作“改革开放四十年中国公益转型研究项目”，拟通过定量、定性与行动研究相结合的综合研究方法，梳理四十年中国公益慈善尤其是公民公益的发展过程，分析内在的机制、实践逻辑，更进一步地探究公益慈善与社会转型之间的关系，从而对未来公益事业的进一步发展提供启发和建议。

2019-2020年，项目团队针对全国京津冀、长三角、珠三角、西北、西南、中部六大片区14个典型城市开展资料收集和田野调查工作，并进行了关键人物访谈、组织调研等；收集了全国与各地与公益慈善发展相关的法律法规和政策，编制了中国公益慈善大事年表；同时对中国个体和家庭捐助和志愿服务行动相关数据进行了收集。

我们将通过系列文章分享项目产出成果，敬请关注。本文为《改革开放四十年中国公益转型研究报告》地域公益生态体系之广州篇，作者为广东省残疾人事业发展研究会秘书长、广州社会组织研究院特约研究员严国威。文章以广州公益慈善为例，展示了“慈善之城——广州”的慈善编年史，及在其在实践中逐步形成“政社共治”的管理体制特征，从而在社会治理领域形成多元共治的发展格局。

明清以降，华南地区发达的商业文化和宗族力量孕育出独具特色的民间慈善文化，各类旨在抚养孤儿、抚恤鳏寡、救济贫穷的善会善堂成为其早期社会福利的突出代表（夫马进，2005）。新中国成立初期，受到极左思潮的影响，慈善机构被视为阶级统治的工具而遭取缔。改革开放之后，随着政府对民生保障的重视，以及境外非营利组织的涌入，本土慈善机构开始恢复发展。

虽然公益慈善管理体制曲折反复，但基本上沿着从双重管理到分类管理再到管服并重的路线演进。在此过程中，广州公益慈善先行先试，在从计划慈善转向全民慈善的改革实践中表现出“政社共治”的总体特征（朱健刚，2013；黎宇琳，2017）。

华侨慈善助推现代公益慈善复苏

1978-1994

传统侨乡的历史沉淀和毗邻港澳的区位优势，使得华侨慈善成为助推广州公益慈善复苏的重要力量。1984年霍英东先生为中山大学捐赠3700万港元，引领华侨慈善资本回乡支援教育事业。改革开放30年来，广州接收华侨及港澳同胞捐赠款物累计超过36亿元（广州市侨办，2019）。

在港澳地区义工服务经验的影响下，1987年广州诞生了全国第一条志愿者服务热线。与此同时，各类官办慈善组织也陆续成立。1982年成立的广州市残疾人福利基金会拉开了广州公益慈善复苏的序幕，1994年成立的广州市慈善会则是全市首家以慈善命名的慈善机构。

公民公益掀起慈善回归民间浪潮

1995-2015

1995年在北京召开的第四届世界妇女大会、2008年“5.12”汶川地震联合救灾以及2010年在广州举办的第十六届亚运会成为广州民间慈善组织迅速兴起的关键节点，由此掀起慈善回归民间的发展浪潮。这股浪潮首先表现为各类民间慈善组织大量涌现。 

例如，1996年成立的广东省汉达康福协会是国内最早一家专门服务麻风康复者的民间组织，1998年成立的广东番禺打工者文化服务部是国内首家关注和促进打工者权益的民间组织，2005年成立的香江社会救助基金会是国内首家非公募基金会，2009年成立的广东省千禾社区公益基金会是国内首家以社区基金会命名的民间组织。

其中，数量增长迅速且更具规模化的社会工作服务机构则是民间慈善组织专业化发展的重要代表。广州首批成立的社会工作服务机构有着较强的高校背景，例如2008年成立的广州市海珠区启创社会工作发展协会、2009年成立的广州市中大社工服务中心、2011年成立的广东绿耕社会工作发展中心都由中山大学社工系教师发起，2008年成立的广州市北斗星社会工作服务中心则由华南农业大学社工系教师发起。

公益慈善管理政策的逐步松绑则将这股浪潮推向至高点。2012年广州在全国率先打破官办慈善组织对公募权的垄断，并在2008年实施社区社会组织备案制度的基础上全面放开公益慈善组织直接登记。2012年的《广州市募捐条例》起草工作充分践行开门立法的原则，2014年政府官员和公益慈善组织代表就《广州市取缔非法社会组织工作细则（征求意见稿）》的关键内容形成深度对话并达成“马丁堂共识”。

广州公益慈善的这种民间化趋势还体现为在转变政府职能、创新社会治理体制的时代背景下，行业协会商会、慈善会等官办慈善组织积极推进社会化转型。其中，广州市慈善会的“去行政化”改革最为典型。

广州市民政局在2013年发函明确“广东扶贫济困日”活动捐款由各慈善组织依法管理使用而不再统一汇缴至广州市慈善会，并在2016年全面实施慈善款物募用分离制度。2014年将广州市慈善会原来承接的行业指导职能剥离转移至新成立的广州市公益慈善联合会，并在2013年成立广州市慈善组织社会监督委员会，加快健全社会化的慈善行业监管体系。

这股浪潮还表现为公益慈善组织培育扶持机制从行政化主导转向市场化和社会化运作。2013年举办的首届广州慈善项目推介会在慈善募捐机制方面摒弃了“政府主导、先募集资金、再配置资源”转而推行“政府搭台、社会参与、慈善组织运作”，当年募集的慈善资金总额远超往年同类活动。2014年启动的首届广州市社会组织公益创投活动，2015年启动的首届广州市福彩公益慈善项目大赛则延续了同样的底层逻辑。

除了链接慈善资源，各类专业能力建设和人才培养活动成为助力民间公益慈善发展的重要力量。例如，中山大学公民与社会发展研究中心（ICS）在2009年至2014年期间主办的黄埔公益领导力协力营被誉为培育中国民间公益领导者的“黄埔军校”，2013年由中山大学人类学系主办、中国公益慈善研究院协办的中山大学民族学专业（公益慈善方向）硕士研究生课程进修班（MPS）成为全国首个高校开办的公益慈善方向研究生课程进修班。

公益青年发起的各类政策倡导活动成为这股浪潮的另一个高光时期，并成功实现相关社会政策的改善。例如，2010年陈嘉俊、陈志君等公益青年发起成立“拜客绿色出行”，通过向市长赠送自行车等倡导活动，推动广州市改善自行车出行环境。2011年广州网友“小燕子”等公益青年发起“光头照亮广州”行动，通过征集网友光头照的方式，促使广州市暂停1.5亿元的光亮工程并引起政府部门对低碳环保政策的关注。同年，公益青年雷闯向广州市劳动保障举报投诉中心赠送一篮鸭梨，试图推动政府部门加紧处理企业招聘中存在的乙肝歧视问题。

此外，各类智库机构成为广州公益慈善实现“政社共治”的重要纽带，有效联结了公益慈善理论研究、政策制定和实践创新。这其中包括2004年成立的中山大学社会工作教育与研究中心、2006年成立的中山大学公民与社会发展研究中心、2011年成立的中山大学公益慈善研究院等高校研究机构以及2014年成立的广州公益慈善书院及广州社会组织研究院、2016年成立的广州市社会创新中心等民间智库。

2005年创刊的《民间》、2013年创刊的《广州社工》、2015年创刊的《广州社会组织》、2017年创刊的《善城》等杂志以及相关智库机构主编的公益慈善蓝皮书系列成为广州公益慈善文化传播和话语再生产的重要载体。

慈善之城构筑“大慈善”融合发展

2016至今

2016年《慈善法》实施以来，广州的慈善城市样板建设渐入高潮，以慈善事业、社会工作、志愿服务融合发展为基本内涵的“大慈善”体系成为持续推进全民慈善的重要路径。这一时期全民慈善建设首要表现为公益慈善的社区化。

2016年广州启动慈善广场、慈善社区、慈善街道等慈善标志创建工作，逐步健全基层慈善网络体系。2018年广州法泽社区公益基金会成立，成为全市首家在市级登记管理机关正式登记的社区基金会。2019年广州市慈善会发起成立广州市善城社区公益基金会并在2020年启动首届广州市社区公益微创投活动，加快培育发展社区慈善基金。

在此过程中，通过全面实施“慈善+”战略，北京路公益慈善嘉年华、新春花市之慈善花市、广府庙会之慈善庙会等全民慈善活动成为市民新的生活方式。公益慈善的品牌化将全民慈善建设逐步推向深入。

2016年广州市启动社会组织品牌战略，2018年在全国率先发布区域慈善指数体系和慈善组织透明度评价体系，2018年颁布的《广州市社会工作服务条例》和2020年出台的《品牌社会组织评价指标》（DB4401/T 38-2020）成为相关领域全国首创。公益慈善的信息化则为全民慈善建设提供了强有力的技术支撑。2016年广州市慈善会慈善信息平台入选民政部首批慈善组织互联网募捐信息平台名单，2019年广州公益“时间银行”正式上线。

伴随着“大慈善”体系建设，公益慈善组织服务国家、服务社会、服务行业、服务群众的作用发挥得更加充分。2018年广州市海珠区碧心公益服务中心和广州市慈善会整合各方资源发起成立珠珠慈善医疗救助平台，实现政府救助与慈善救助、爱心互助有效衔接。在“十三五”期间，“广东扶贫济困日”暨“羊城慈善为民”行动累计筹集慈善资金26.55亿元，慈善助力脱贫攻坚成效显著。

这其中，慈善会因其官民交错的混合属性，在脱贫攻坚和疫情防控中再次展现出其强大的资源动员能力，成为连接政府部门与社会力量的重要桥梁。2020年，广州市34家慈善组织累计接收疫情防控捐赠款物约3.18亿元，而全市已认定慈善组织的10家慈善会接收的捐赠款物就超过了2.31亿元。

结语

改革开放以来，广州公益慈善事业发展过程中的“政社共治”主要表现为政府职能部门对民间公益慈善采取有序放开和规范监管，民间慈善组织则对现行的公益慈善管理体制采取主动调适和参与式治理，由此形成政府对民间公益慈善“非放任、不管死”，民间公益慈善对政府“非收编、不对抗”的良性互动，从而在社会治理领域形成多元共治的发展格局。

但同时，这种“政社共治”是一种充满权变的动态过程，其未来发展存在着不确定性。近些年来，我国公益慈善事业发展中存在的“治理吸纳慈善”特征正在逐步强化（朱健刚、严国威，2020）。我们由此看到，慈善会等官办慈善组织对慈善资源的吸纳能力在脱贫攻坚、疫情防控、乡村振兴等国家发展大局中变得更加强大。

未来一段时间内，如何在共同富裕的道路上充分发挥慈善力量的第三次分配作用是广州公益慈善事业高质量发展的首要任务，而妥善处理好第三次分配中市场机制、政府机制和社会机制的配置问题（王名、蓝煜昕等，2020）将成为其延续“政社共治”的总体特征、持续推进慈善回归民间的重要保障。