在美国，政府机构自身或社会公众所需要的物品与服务大多通过政府采购获取，并形成了一整套复杂有序、讲求细节、监管严密的制度。这个制度化的系统为非营利性的民间社会组织分享政府采购的“大蛋糕”提供了便利与保障。我国的政府采购是最近十多年才走上正轨的，虽然我国的民间社会组织已经进入政府采购范围，国务院和民政部也相继发出有关文件，但真正落实起来恐怕是困难重重，还有大量工作有待做好、做实。中美两国的国情和民情差异巨大，美国政府面向非营利部门的政府采购，是否能够给我们一些启示，具有一些值得我们参考、借鉴的经验呢？

       本文以“能力第一计划”（AbilityOne Program）为案例，介绍美国联邦政府采购的实践与经验，发现其中最重要的是政府法治建设和市场经济环境中民间社会组织的能力建设，希望这对建立政府采购制度不久的中国具有一定的启发。

什么是能力第一计划？

       “能力第一计划”是美国联邦政府借助向非营利部门进行政府采购来解决盲人和重度残疾人的就业及福利的一个范例。这个计划由美国总统任命的一个 “能力第一计划指导委员会”（U.S. AbilityOne Commission）领导，15名成员里的11人是代表11个联邦部门（农业部、商务部、国防部、教育部、司法部、劳工部、退伍军人事务部、总务管理局以及国防部下属的陆军部、海军部和空军部）主管采购事务的官员，4人代表相关公众和非营利组织（1人为盲人，1人为重度残障者；来自盲人非营利组织和重度残障者非营利组织的代表各1人）。委员会的法律地位是独立联邦机构，配备若干专职工作人员负责日常办公事务，具体活动通过两大法定的联邦免税公共慈善机构及参与“能力第一计划”的近600个扎根社区的非营利组织联合实施。两大法定的全国性非营利机构——全国盲人从业促进会（National Industries for the Blind, NIB）和全国重度残障人士从业促进会（National Industries for Severely Handicapped, NISH），即如今的美国资源组织（SourceAmerica）在这个计划中起着枢纽型非营利组织（Central Nonprofit Agency, CAN）的重要作用。

       参与“能力第一计划”的非营利组织所提供的产品或服务如何与联邦政府的采购系统衔接呢？概括起来，整个过程要经历如下几个步骤：

       1. 确认需求。联邦政府各部门根据自身需求提出采购清单，采购官员根据实际情况考虑哪些产品或服务可以寻求“能力第一计划”下的解决方案。另一方面，“能力第一计划” 的两大法定枢纽型非营利机构——全国盲人从业促进会和全国重度残障人士从业促进会（美国资源组织）亦主动与各联邦机构保持联系，询问采购需求，并从采购官员那里获得正式的采购需求说明书。

       2. 选择供方。两大枢纽型非营利机构从各自联系的非营利组织群体中挑选和确定其工作合乎相关条件和质量标准、有能力提供所需产品或服务的非营利组织。

       3. 谈判合同。拟作为供应方的非营利组织向采购官员提出报价，供需双方就产品或服务合同的期限、条件、价格及其他相关事宜进行谈判并达成协议。这里特别应当指出：盲人和重度残疾人的非营利组织在谈判过程中是市场的平等参与者，所谈判的价格根据公平市价（Fair Market Price）确定，合同条款依据市场法定通行规则拟定。

       4. 加入清单。供应协议达成之后，两大枢纽型非营利机构向“能力第一计划指导委员会”提出把相关产品或服务列入联邦政府采购清单（Procurement List, PL）的申请。委员会审议批准之后，还需经过信息发布、公示期（至少30天）等程序，相关产品或服务才能正式列入政府采购清单。这些采购清单既可以通过“能力第一计划”的专门网站（http://www.abilityone.gov/）下载，也可以通过联邦总务管理局（General Service Administration, GSA）的全球采购计划（GSA Global Supply）、国防部的电子采购中心（DOD EMALL）等途径获取。

       5. 执行合同。在产品或服务进入政府采购清单后，采购这些产品或服务订单才能由联邦机构下达给相关的非营利组织，这些非营利组织则开始依据合同要求向联邦客户提供产品或服务。

       “能力第一计划”中的每一件产品或者每一项服务均有一套完整信息，包括：枢纽型非营利机构（CAN）的名称（是全国盲人从业促进会，还是全国重度残障从业促进会/美国资源组织）、编号、产品或服务名称、描述性说明、备注等。通过查询这些信息，无论是政府官员、非营利组织还是普通公众，都可以比较全面地掌握每一项采购的基本情况。

“能力第一计划”的实施成果

       经过几十年间相关机构的精心协调和市场检验，如今“能力第一计划”能够提供两万多种高质量的产品和服务，包括办公用品、绿色清洁用品、军服的设计和生产、飞机零件制造、洗衣服务、医疗保健设施保洁、辅助应急管理、物业管理、邮件管理、电话总机或联络中心的服务、培训服务等等。该计划产出的至少半数产品或服务直接供应美国军方，2014财年最大的三家客户是美国陆军、美国海军和五角大楼属下的国防后勤局（Defense Logistics Agency, DLA）。根据2015年7月联邦总务管理局整合的各个联邦机构向“能力第一计划”采购的产品清单，产品共计17,642种。例如：编号1560-01-153-9682的产品是军用直升机的下部货舱门密封条，由全国盲人从业促进会负责组织生产；编号PSIN 01036的产品是塑料制名牌，供美国邮局用来标记不同的邮件分拣盒，由全国重度残障人士从业促进会（美国资源组织）负责组织生产。

       2014财年，经核准参与“能力第一计划”的非营利组织有565家，它们共录用符合计划规定残障标准的盲人和重度残障人士46,621人（含伤残退伍军人）。这些残障人士用自己的劳动和技能履行联邦采购合同，创造了28.81亿美元的销售额，为自己挣到了总计5.58亿美元的薪酬。

       多年以来，“能力第一计划”的雇员积极支持了联邦政府针对各种灾害而发起的应急响应措施。2014年西非地区爆发严重埃博拉疫情之后，美军奉命前往疫区开展人道主义救援，国防后勤局决定通过“能力第一计划”紧急采购了两种疫区行动部队所需要的产品：8.5万个防护性围裙和至少4万个印有英文、西班牙文警告语的有害生物废品垃圾袋。这些采购明显增加了相关企业生产线所雇用的盲人或重度残障人士的数量，同时体现了参与“能力第一计划”的美国非营利组织对抗击埃博拉疫情的贡献，传递了美国人民的爱心。

       实践证明，许多非营利组织通过参与“能力第一计划”让残疾人的潜力得到充分发挥、才艺得到充分展现，实现了他们的人生梦想。更为重要的是，榜样的作用激励着更多残疾人自食其力，并唤起民众和整个社会进一步关注盲人和重度残障人士的生活状况与困难，使相关的非营利组织得到更多的人力、物力、财力支持。

对我国的启示与思考

       中美两国的国情和民情差异巨大，美国政府面向非营利部门的政府采购，是否能够给我们一些启示，具有一些值得我们参考、借鉴的经验呢？这里笔者提出四点思考：

       第一，应当从国家经济社会可持续发展的战略高度看待社会组织承接政府采购。秉持非营利性、公益性和公共性三大原则的民间社会组织，是任何一个全面实现现代化的国家都不可缺少的。这个群体的发展与活跃，以及它对政府采购订单的承接，有不容小觑的现实意义。不过，美国的经验证明，各方似乎还可以从更深的层面看待这个问题：政府机构向非营利部门（民间社会组织）采购产品和服务，是运用行政权力和行政资源通过竞争进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用、促进社会公平的有效途径；是官民携手保障就业、增加公共产品、公共服务供给，推动经济与社会可持续发展的战略性举措；也是军民合作增强国家的国防能力、全方位维护国家长治久安的重要手段。既然这个问题事关我国国家治理体系和治理能力的现代化，恐怕就不能仅仅将它局限于完善社会治理、改革政社关系的层面上去认识。与此同时，顶层设计和顶层推动是必不可少的决定性因素。

       令人欣喜的是，国务院已经在这方面开始采取前所未有的果断行动。2015年8月14日，国务院办公厅发布《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发﹝2015）63号），提出到2017年6月底前，在全国范围内形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，基本实现包括政府采购在内的各种公共资源交易全过程电子化。可以预计，相关的工作进程难度极大，但只要坚定信心，扎实推进，就有希望实现既定的政策目标，从而有效提升我国的政府采购乃至整个公共服务的管理水平。

       第二，政府采购的法律法规应当力求严谨，讲究细节，注重可操作性。2003年1月1日，包含88个条款的《中华人民共和国政府采购法》开始实施。在此后十多年中，很大程度上是由于依法构建的政府采购制度和机制不完善，政府采购的质量不高，效率低下，腐败和浪费严重，闹出了许多乱花钱的笑话。2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议对采购法的若干条款进行了修订。2015年1月30日，国务院总理李克强签署第658号国务院令，公布共有79条的《中华人民共和国政府采购法实施条例》，自2015年3月1日起施行。毫无疑问，这一条例的公布施行是我国政府采购法治建设的重大进步。不过，总体而论，我国现行的政府采购法律法规及配套机制、行政措施还相当粗糙，存在很大的细化空间，而细节往往决定法律法规的实施效果。

       美国虽然是看重法庭判例的普通法系国家，但对成文法，尤其是政府行政法规的制定可以说是“不厌其细”，尽可能贴近现实、充分考虑到各种实际情况和可能性，对相关事项做出细致而又不失灵活性的规定。例如：《联邦采购条例》和行政管理和预算局发布的具有法律效力的相关规定和通告中，都有关于“极小额采购”（Micro-purchase）的条款，其规定是：若采购金额没有超过3000美元，包括非营利组织在内的所有“非联邦机构”均可以采用高度简化的程序处理这类项目，此门槛将来会根据通货膨胀的水平进行调整。不过，《联邦采购条例》还规定：若是为了采购防御核生化武器袭击所需供应或服务，或在采购遭受核生化袭击之后恢复性军事行动所需的供应或服务，联邦机构首长可以决定的“极小额采购”的最高金额标准变更为：美国境内1.5万美元，美国境外3万美元。

       又例如：《联邦采购条例》对于政府采购的相关各方回避利害关系，或曰避免“利益冲突”的要求全面而且具体，整部规章中有392处提到这个问题。该规章把禁止性或预警性的措施分为防止个人利益冲突和防范机构利益冲突两大类。对于涉及个人的利益冲突，除了禁止送礼外，还列出供应商、承包商方面的人员可能为获得政府采购订单而输送的财务利益：1. 工资、津贴、回扣、专业服务费等费用；2. （建立）咨询关系，含专业性咨询和科学技术方面的咨询；3. 为换取演讲费、报销旅行开支等而提供服务；4. 研究经费或其他形式的研究资助；5. 股票或债券的所有权或投资收益（不涉及各种共同基金的投资）；6. 房地产投资；7. 专利、著作权或其他知识产权收益；8. 企业所有权和投资收益。

       对于涉及机构和采购项目咨询评审的利益冲突，相关规定也很有些特色。首先，明确指出这些规定不仅适用于政府机构，而且适用于非营利组织，包括那些大部分或全部设立资金来自政府的非营利组织。其次，列出了可能涉及机构利益冲突的方面：1. 管理支持服务；2. 咨询或其他专业性服务；3. 对承包商表现的技术性评估或协助；4. 承包商实施的对开发或生产不具有完整合约责任的系统工程和技术指导。再次，对负责签订采购合同的官员如何规避机构利益冲突风险做出详细规定。最后，通过一个情景教学式的假设案例（A公司为美国海军潜艇提供关于动力系统的系统工程和技术指导服务）生动地说明到底何为机构利益冲突。

       第三，政府向民间社会组织的采购应注重“以人为本”的公共服务。2013年美国共有55,702家非营利组织获得各级政府各种形式的采购，总计金额1373.92亿美元。如果观察这些非营利组织的事业类别和所获采购订单金额，那么不难发现“为人服务”的非营利组织，具体来说是从事医疗保健和公众服务事业的组织，无论是组织数量还是金额数量，都明显占据多数。其中，医疗保健类组织6729个，金额364.48亿美元；公众服务类组织29,483个，金额805.65亿美元。两者合计的组织数36,212，占比65%；金额数1170.13亿美元，占比85.1%。

       医疗保健类组织无疑在保障国民健康方面承担着重任，而公众服务类组织的活动与普通居民的日常生活关系密切。按照美国专家的意见，这一大门类的非营利组织至少可以细分为8种，或者说它们提供的公共服务有8种，即：1. 法律和预防犯罪，包括防止暴力、保护妇女儿童权益、调解和解决纠纷；2. 就业与人员培训；3. 食品、农艺和营养教育，包括各种慈善厨房、免费收集和分发救济食品的服务机构；4. 住房和收容，包括向无家可归者提供帮助，举办各种老年服务中心；5. 促进公共安全、各种灾害的应急准备、抗灾与急救服务；6. 青少年培养与发展，含男女童子军等青少年组织；7. 多重使命机构提供的服务，如各种邻里中心、宗教慈善组织、志愿服务组织等；8. 社区发展服务，如社区协会、社区经济发展组织等。2013年美国公众服务类的非营利组织获得了政府向非营利部门采购金额的58.6%的订单，这说明“为人服务”是美国政府向非营利部门采购服务的重中之重。

       2013年9月26日，中国国务院办公厅发布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确了在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务七种基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量（含民间社会组织、工商企业和其他机构）购买服务的力度。这个指导意见没有为政府采购的服务下一个定义，或者列举购买服务的具体范围，而是做出原则性规定，即为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。毫无疑问，这是中国政府在公共采购政策中贯彻“以人为本”精神的具体体现。现在需要抓紧进行的工作，是从中国实际出发，在稳步推进事业单位（绝大多数本质上就是政府举办的非营利性、公益性组织）分类改革和培育、发展民间社会组织的同时，从整体上考虑我国公共服务及提供机构的类别划分，制定向社会力量购买公共服务的目录和具体办法。

       第四，应切实提高我国民间社会组织自身的能力。美国的实践说明，要通过市场竞争赢得并维持政府采购订单，供应方组织必须具备相应的管理、执行和专业技术能力。以“能力第一计划”提供的洗衣服务为例：这项服务包括对衣物、制服、宿舍及医疗机构所用纺织品（床单、被单、窗帘等）的洗涤；洗涤管理证书培训；干洗服务；熨烫服务；亚麻制品的分发、交换与采购；军服管理；纺织品修补；纺织品标记；收件与交件服务；客户定制发票报告；条形码追踪系统，等等。参与洗衣服务的非营利组织在60多个联邦政府的医院和军事设施内运行，每年处理的洗涤品重量为4400万磅。这项服务雇用了约400名残疾人，其中有60多名获得职业证书的经理人员。除了服务质量要符合客户需求外，洗涤服务还必须符合专业机构制定的洗涤标准，比如：各州公共卫生部门的标准、国际纺织品洗涤护理协会（International Fabricare Institute, IFI）的标准和亚麻制品管理协会（Association for Linen Management, ALM）的标准。由此可知，要成为被“能力第一计划”认可并接纳的非营利组织，即便是提供在许多人看来不需要很高技能的洗衣服务，也绝非是“业余”之事。它要求承接服务的非营利组织在成员文化水平、职业技能、管理水平和市场竞争能力等方面都要满足一定的要求。显然，这与我们日常生活中比较熟悉的“居委会大妈”类型的民间社会组织是完全不同的。

       应当承认，由于国民素质相对较低、旧体制惯性强大、职业发展前景对人才吸引力不强等困难，我国绝大多数社会组织资源短缺，专业知识基础和专业能力尤其薄弱，这就在客观上造成了许多社会组织面对政府采购订单“有心无力”或者无法持续性地稳定承接政府采购订单的尴尬局面。要解决这个问题，出路只有一条：以专业的态度和高质量、有针对性的培训去提升现有社会组织的能力。在这个方面，政府部门、教育机构和社会组织中的专业能力培养机构是大有可为的。

注：

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号）的全文可见中华人民共和国中央政府门户网站：http://www.gov.cn/zhengce/2015-02/27/content_2822395.htm，2016-03-07。

更多详情可见美国“能力第一计划”官方网站：http://www.abilityone.gov/index.html。2016-03-07。