在日本，其“官民共治”在中央政府层面主要表现为“新公共”理念及其相关施策（详见《公益慈善周刊》2012年第43期），而在地方自治体（即地方政府）层面则更多体现在“协动”理念及其相关施策。

“协动”理念的提出及其发展

早在20世纪90年代初，日本行政学者荒木昭次郎就在其《参加与协动：创造市民与行政的新型关系》一书中根据美国政治学者奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）提出的Co-production概念，系统论证了采用“协动”方式以提高日本公共服务生产效率的可能性（荒木昭次郎『参加と協働：新しい市民＝行政関係の創造』ぎょうせい，1990年）。在荒木看来，“协动”是达成如下目标的手段：“即两个或两个以上的不同行为主体在相互协商的基础上设定相互认可的活动目标，为完成这一目标各行为主体应基于平等的立场展开自主、自律的相互交流与通力合作，努力获得任何单一行为主体都取法取得的具有相乘效应的活动成果”（荒木昭次郎『協働型自治行政の理念と実際』敬文堂，2012年，268頁）。继荒木提出“协动”概念之后，日本诸多研究领域的学者展开了进一步的研究，如政治学/行政学领域的武藤博已、新川达郎、稻生信男，地方自治研究领域的松下启一，社会学领域的松野弘以及NPO研究领域的山冈义典和木原胜彬等学者均对“协动”理论进行了拓展和深化。毫不夸张地说，在短短20余年间，日本国内有关“协动”的研究已呈现出百家争鸣之景象，甚至还出现被泽田道夫称之为“协动理论丛林”的怪象。

在上述学界理论研究的影响下，日本政府尤其是作为地方政府的地方自治体迅速将“协动”理念导入政策实务领域。据松下启一的考证，“协动”理念被地方自治体所感知和认可的时期约为1995年前后，而首次将“协动”理念真正转变为政策文本的则是横滨市政府。1999年3月，横滨市政府开创性地制定并颁布《横滨市政府与市民团体之间的协动基本方针》（通称“横滨规则”），其中提出包括平等性原则、自主性原则、独立性原则、相互理解原则、目标共享原则以及公开性原则在内的“协动6原则”。以“横滨规则”为契机，“协动”一词迅速成为日本各级地方自治体竞相采用的政策用语并引领日本公共行政走向“治理”新时代。

“协动”政策的实施状况

时至今日，经历短短的20余年，“协动”已席卷日本绝大多数的地方自治体并成为最具话语权的政策理念之一。可以说，“协动”已然成为我们洞悉日本地方自治进展及其“从统治走向治理”过程的关键概念。以“都道府县”级地方自治体为例，截止至2011年底，全国47个都道府县均设有负责协动事务的行政部门，颁布并实施直接以“协动”命名的协动政策的地方自治体多达35个（约占总数的75%）。此外，即使那些未颁布直接以“协动”命名的政策的地方自治体（宫城县、山形县等8个自治体），亦均在其他政策文件中以专门章节的形式论及“协动”（详见表1）。

表1：“都道府县”级地方自治体的协动政策

注释：数据截至2011年底。

资料来源：参考（荒木昭次郎ほか『現代自治行政学の基礎理論』成文堂，2012年，24頁）以及参阅日本各“都道府县”官方网站资料的基础上绘制而成。

 “协动”政策的效果及其困境

概括而言，“协动”政策的主要效果体现为微观层面上的“作用”和宏观层面上的“功能”。在微观层面上，“协动”政策促使政策利益主体——NPO、地方自治体以及作为受益者的市民发生积极的变化。而在宏观层面上，“协动”政策推动了日本行政体制的改革进程，即通过采用“协动”手段将外部力量导入到行政体制改革中，以此推动“减量型改革”向“协动型改革”的转变（新川達郎「自治体行政改革における『協働』の展開」『ガバナンス』6月号，2012年）。同时，“协动”政策还进一步完善了日本的地方自治制度，推动构建以“市民主权型自治体”为导向的地方自治制度。

然而，作为新生事物的“协动”政策，在其发展呈现方兴未艾之势的同时也面临诸多困境。例如，日本政府部门时常对“协动”概念的认识和理解产生偏差，甚至许多“协动”政策的执行人员对“协动”一词望文生义，认为所谓“协动”即为“政府部门与NPO等民间组织为完成某项工作而共同努力”之意，而常常忽视“平等性”、“自主性”、“相互作用”以及“相乘效应”等协动概念之所以得以成立的最为关键的要素。此外，自明治维新后，日本在走向现代化和构建现代民族国家的进程中，“官”始终扮演着“公共性”承载者的角色。虽然二战后日本不遗余力地推行地方自治制度并为此实施了几次大规模的地方分权运动，然而囿于“官僚主导文化”或“官主主义”等根深蒂固的传统政治文化的束缚，这种以中央集权为制度前提的地方分权充其量只能算是促进了“团体自治”的“垂直型分权”。正是这种以中央与地方之间的“非平等性”、“上下级关系”以及“从属关系”为基本特征的“垂直型分权”，对自诩为“自治体”的日本地方政府所实施的协动政策产生了难以忽视的消极影响。简而言之，日本地方自治体经常习惯性地将“垂直型分权”中的“中央与地方的关系”置换到“NPO与地方自治体的协动关系”中，从而造成以“非平等性”、“上下级关系”以及“从属关系”为基本特征的“垂直型协动”大行其道。在这种由政府占据主导权的“垂直型协动”中，NPO等民间组织比较难获得发言权，很多时候只能唯政府马首是瞻并有可能沦为公共服务外包业务的“廉价承办方”，从而使得“协动”政策经常成为日本学界批判的焦点之一。

补充说明：关于日本“协动”政策的进一步考察和分析，请参阅俞祖成：《日本NPO与政府的合作伙伴关系：一个初步研究》，《中国第三部门研究》（第4卷），2013年。

【作者简介】俞祖成，日本同志社大学综合政策科学研究科博士生。