艾滋病社区组织决定是否登记的影响因素

开篇小故事：

为一家从事性工作者社会组织服务的志愿者在参加一次活动的路上不幸遇上了车祸受伤，社区组织负责人如释重负地说：“谢天谢地幸好咱们的组织没有登记，否则我们就得为这件事负责了。”

对于是否选择登记以及权衡登记给社会组织带来的益处时，社会组织的感受和顾虑要比政策方向和政策目的详细且复杂得多。

2011年7月4日关于社会组织登记条例即将修改的消息受到广泛关注，这意味着执行十多年的双重管理体制即将寿终正寝。各省积极探索保持与中央的改革势头一致，广东于2012年7月1日开始实行新的登记政策，主要突破为：打破行业垄断，同一行业在同一地方登记多家行业协会；取消双重管理体制。

创新社会管理理念的渐趋落实，以及国际资助者即将撤出中国，促使了政府购买社会服务从提倡到实施。2012年3月，国家民政部规划2亿，用于购买社会救助、社会福利、社会工作、扶贫救灾、社区服务五个方面的服务，资助对象为在民政部门登记过的机构。其他各省，包括云南，也在积极探索购买服务的实践。政府购买服务的推出，在宏观上与促进社会组织登记与发展相辅相成。政府购买服务的资金成为培育社会组织的资金来源之一，着眼于推动社会组织实现其社会功能；登记政策的调整也使得更多组织有资格进入政府购买服务体系。

另一方面，云南鲜有的几家两三年前得以民政登记的机构至去年一直以喝“洋奶”为主，在国际组织陆续撤离的情况下，今年正在生死存亡线上挣扎：可以获得的外来资金几乎断绝，国内来源的资金根本不足以维持其原有的活动范围和人力资源。另有一些得以登记的社区组织实际上并不是属于社区的组织，因为秘书长会长等具有决策权力的职务仍然不是社区领导人。社区领导人角色的受限大大阻碍了社区组织发展成长为有独立能力的组织。

政策环境的积极改变，以及资金资助的行动落实是否一定会推动各社区组织寻求登记呢？实际上早在2009年，云南省就尝试过降低社会组织的登记门槛，规定街道办事处可以成为业务主管单位，并且在注册资金和人员数量上也降低了要求。对于仍然不能满足这些要求无法登记的组织，还可以选择更为松散的“备案”。然而事实证明，艾滋病防治社会组织的业务主管单位仍然不变，必须由县级以上卫生行政部门做业务主管单位，因而并不能受益于政策的变化。“备案”制度也没有受到很多防艾社会组织的欢迎，而这“是他们自己的问题”，援引一位民政官员的话。

一项政策是否能很好地落实，除了政策制定者的意愿和设计以外，还应充分从政策受众的角度进行考虑。尤其是防治艾滋病的社区组织，他们又会如何行动呢？

影响因素分析：

1. 法律地位和对公账户

在艾滋病领域，绝大多数社区组织在无法登记的情况下，长期而广泛地提供艾滋病防治服务。社区组织参与艾滋病防治工作既满足了受艾滋病影响的社群的需求，也是疾病控制的需要，是否具有机构法人地位并不构成参与艾滋病防治工作的前提。对于很多社会组织而言，登记的更大意义在于拥有对公账户，因为这关系到资金安全，是所有资助者的要求。已经证明有效的权宜之计是找到资金托管单位。根据2011年2月中美艾滋病政策项目对97家云南社区组织所做的一项调查，通常情况下，资金托管单位会收取一定的资金托管费，通过资金托管单位意味着花费与其开支金额并不匹配的大量人力和时间来获得资金托管单位的批准、拨付、甚至垫支后报账，有时候也意味着资金的削减、报账程序复杂、开展活动时资金难以到位。

云南今年的政府购买服务方案充分考虑到了防艾社会组织的现状，禁止任何资金托管单位收取托管费用，其目的在于扩大活动资金的实际数额。对于资金托管单位来说，连管理费用都没有了，不知道还有什么样的动机能够促使这些机构开展不在自己职责范围之内的事情——为社区组织进行托管？

为了获得资金流通渠道，保障资金安全，社区组织到底还是得寻求登记，以获得对公账户。

2. 业务指导单位

社会组织登记政策已经修订并报国务院批准的消息出现在2011年7月4日，但是时至今日政策的出台及生效仍然没有具体的日期。消息提及，“业务主管单位”的要求将变为“业务指导单位”，这意味着卫生部门将不再监管社会组织的决策和运作，而只能在技术工作方面给予社会组织指导。

这个转变无疑是受欢迎的，但同时提出的问题是“业务指导单位”：哪些部门才有资格作为业务指导单位？如何寻找获得业务指导单位？业务指导的机制如何？业务指导需要有多深入？业务指导单位在多大意义上对社会组织的业绩负责？业务指导单位仅是社会组织选择还是强制要求？

3. 资金来源与组织运作

作为登记的要求之一，社会组织必须拥有一定数量的工作人员。这样的要求是一个双刃剑，从积极的方面来说，稳定的员工能够确保项目执行能力的延续；但对人员数量过高的要求会意味着社会组织按照劳动法为员工支付工资和社保的经济负担。

全球基金做出撤出决定之际，中国政府承诺了“缺多少补多少”，这种“补”主要就是通过政府购买服务来实现的。然而有很多人感叹“财政的钱难用”，因为资金严禁用于人力和运营。这样的禁止性要么让本来根基就很薄弱的社会组织无法申请，要么在一定意义上会促使社会组织作假，从项目资金中挪用部分作为运营费用。

政府购买服务的资金的短期性质与社会组织发展规划的长期性会有一些冲突。组织发展的规划短则两三年，长则五年。但政府购买服务一般按年度申请、开展和决算，这或多或少地会动员机构发展的方向。

社会组织不同于政府管理部门，由国家拨付资金；也不同于商业组织能够生产并分配利润。如果需要社会组织能够持续发挥作用，除了拓宽融资渠道以外，在政府购买的资金中充分考虑社会组织的核心资金用于组织生存至关重要。

4. 艾滋病社区组织的特征

艾滋病感染者的职业、教育和经济背景情况的数据不多，在我们视野可及的范围，大部分的组织都是由高危行为人群及感染者组成，他们普遍的教育水平较低。如果要获得对机构发展和管理的同等理解和意识，防艾社会组织的领导者们需要付出特别的努力。防艾社区组织多由成瘾者和感染者组成，他们在有更多医疗需求的同时有更少的职业背景，所以工作人员的流动、社区组织的竞争和不团结都会阻碍社会组织的员工队伍和执行能力。

感染者所受到的歧视与污名也伴随着艾滋病社会组织的登记，在一些政策中就要求机构名称不能含有敏感词汇如艾滋病、男男性行为者等。机构名称是机构形象的一部分，有一个与其机构使命和服务人群相匹配的机构名称能够让组织更好地定位，让其服务的目标人群更容易地获取服务。

建议：

政策修订的提出是一年以前，2012年5月，仍然有防艾社会组织打算采取工商注册，基于新政策的很多不确定性和无法预期的复杂性。为了让社区组织发挥其社会管理的功能，培育社会组织健康发展和适宜的监督管理同样重要，行动需要大于口号。

1. 社会组织能够做出的贡献和社会组织发展需要的投入是共生性问题，能够参与并完成政府购买服务项目的前提条件是能够获得人力资源发展和运营费用的持续投入。

2. 需要有更多的机构类似于上海的公益组织孵化器，为形成中的社会组织提供基本支持、必要的培训、信息平台并对组织进行定期评估。这能够增加社会组织的存活率，也能够增加社会组织的创新性和多样性。

3. 就开展艾滋病防治工作而言，还需要在技术技能方面提供更多的培育和支持。一些成熟的社会组织可以承担这样的对相对新生和弱小的组织进行有针对性的辅导、技术支持和能力建设。

4. 政府应该积极创建机会和平台更多地了解社区组织，消除固有的戒备和敏感性，同时对于成长中的防艾社区组织采取宽容进而扶持的态度。

结论：

如果要达到社会组织规范发展和有序管理的目的，政策环境需要超越对社会组织的规范和管控，需要特别强调并考虑社会组织的发展，对各类社会组织进行帮扶，才能够避免社区组织登记之日便是夭折之时，这样才能吸引更多的社会组织谋求登记和规范发展。