据了解，指导中国未来十年扶贫开发工作的纲领性文件《中国农村扶贫开发纲要》（2011-2020）（以下简称：新十年纲要）将颁布实施。近年来，围绕新纲要的制定、未来十年扶贫开发政策的讨论引起了社会各界的关注。本文综合已有资料，简要介绍了新时期扶贫开发政策的趋势，针对NGO在此背景下的工作空间提出了一些思考。旨在抛砖引玉，与诸位同仁分享讨论。

一、二十一世纪前十年中国减贫的进展

中国的减贫工作走过30多年，先后经过了体制改革推动扶贫（1978-1985年）、大规模开发式扶贫（1986-1993年）、扶贫攻坚阶段（1994-2000年）以及首个扶贫开发纲要（2001-2010年）实施四个阶段。经过不同时期各有侧重的努力，最明显的成效是中国农村贫困人口数量从1978年的2.5亿减少到2009年的3597万人。尽管关于国内扶贫标准与国际贫困线不一致的问题一直在讨论，但是，中国减贫成就依然获得了国际社会的广泛肯定，获得了“举世瞩目”、“成就斐然”等褒奖。

总体上看，中国扶贫开发的成效主要是：农村贫困人口大幅下降，基础设施状况明显改善，社会事业水平不断提升，生态环境恶化趋势得到初步减缓，县域经济有了较快发展。过去十年，特别是2005年之后，中国减贫速度明显加快，减贫成果可从2005年与2009年若干官方数据对比中略见一斑。一是农村贫困人口大幅减少。自6432万人减至3597万人，贫困发生率相应从6.8%下降至3.8%。二是贫困地区生活条件改善。国家扶贫开发重点县农村居民人均消费支出年均实际增长11.5%，农户住房面积扩大2.4平方米。每百户居民拥有冰箱、电视机、固定电话等的比例都有大幅增长。三是贫困地区基础设施条件明显提高。获得安全饮用水的比例从55.3%增至60.3%，自然村通公路比例从79%提高到86.9%，通电比例从95.9%提高到98%，通广播电视比例从87.8%提高到94.5%。四是贫困地区社会事业发展水平明显提高。国家扶贫开发工作重点县农村文盲劳动力的比重由12.7%下降至11.1%，接受过各类技能培训劳动力的比例从12.8%增至15.5%，新增教育卫生用房1531.5万平方米，有卫生室行政村比例从73.5%增至79.6%，有合格乡村医生、卫生员行政村比例从74.8%增至79%。五是贫困地区生态环境恶化的趋势得到进一步遏制。2005年至2009年，国家扶贫开发工作重点县实现退耕还林还草3700.3万亩，新增经济林面积9259.6万亩，新增草场面积4317.7万亩，实施扶贫易地搬迁约224.5万人。六是贫困地区县域经济得到较快发展。国家扶贫开发工作重点县人均国内生产总值从2005年的4793元增加到2009年的9549元，增长了0.99倍，年均增长18.81%。人均地方财政一般预算收入从178.2元增加到429元，增长了1.41倍，年均增长24.5%。

虽然中国的快速“崛起”在国际社会引起众多褒贬争论，但各方均公认中国在减少本国贫困人口、为全球减贫事业做出了重要贡献。2010年9月，在联合国千年发展目标高级别首脑会议上，世界银行行长佐利克表示，中国在减少贫困人口方面的做法值得借鉴。作为较好完成联合国千年发展目标之中期目标的国家，联合国秘书长潘基文表示对中国完成千年发展目标充满信心，并希望中国的减贫经验能够为其他许多发展中国家学习。

二、中国扶贫开发面临的主要挑战

在取得杰出成就的同时，中国扶贫工作也面临着诸多挑战，这是当前及未来扶贫开发必须面对的现实挑战，也是理解新阶段扶贫政策趋势的重要背景。

挑战之一：贫困规模大。按照中国政府现行扶贫标准，即年人均纯收入1196元的标准计算，当前我国扶贫对象为4007万人（2008年底），占农村总人口的4.2%。如果按照世行每天人均1.25美元购买力评价的标准，贫困人口规模会更大。温家宝总理在气候变化哥本哈根会议的正式演讲中提到“中国还有1.5亿人贫困人口”，即为政府高层首次公开承认中国贫困人口数目依然庞大。从目前公开的信息可以看出，2011年扶贫标准肯定会调整，因此调整程度如何、调整后国内贫困规模增加幅度等问题已吸引了各方的高度关注。

挑战之二：发展差距大。2009年，中国城乡居民收入之比已由2002年的3.1:1扩大到3.33:1，即2009年的城镇居民收入是17,175元，农民收入是5,153元，二者的绝对差距高达12,000多元。同时全国农村居民内部的收入差距也在不断扩大，高低收入组人均纯收入差距由2002年的6.8:1扩大到2009年的8:1。发展严重不平衡导致连片特困地区矛盾更加突出。据国家统计局贫困监测数据，2001年至2009年，西部地区贫困人口比例从61%增加到66%，民族地区八省从34%增加到40.4%，甘肃、云南、贵州从29%增加到41%。

挑战之三：减贫成就不稳定。虽然中国已在扶贫工作中取得很大进步，但是扶贫工作成就稳定性较弱。国家统计局数据显示，2008年的贫困人口中有66.2%在2009年脱贫，但是2009年的3597万贫困人口中有62.3%是返贫人口。

挑战之四：致贫因素多样化。自然灾害异常严重、农产品市场波动、外部环境复杂等因素进一步加大了扶贫工作难度。据统计，贫困地区遭受严重自然灾害的几率是其他地区的五倍。国家扶贫重点县大部分分布在西部地区、生态环境脆弱地区和少数民族地区，这类地区频繁遭灾，部分地区贫困发生率高达30～40％。2008年的国际金融危机冲击造成我国减贫速度回落至2003年以前水平，凸显了贫困人口在市场波动面前的脆弱性。以中国加入世界贸易组织为标志，融入世界经济体系10余年来，自由贸易带来的一些负面冲击亦成为国内部分小农弱势群体致贫或返贫新因素。乐施会曾支持此类议题的系列研究项目，以实证调研成果反对不公平的国际贸易对于发展中国家小农的冲击，也呼吁发展中国家政府出台更多合理的政策措施保护自身弱势产业和弱势群体。近年来，政府部门对致贫新因素也提高了关注度，国务院扶贫办与联合国开发计划署合作的年度“中国-东盟社会发展与减贫论坛”即将“自由贸易与减贫”确定2010年主题。参会的中国及东盟诸国政府官员、学者共同探讨贫困地区及贫困人口如何化减负面冲击，增强贫困人群自贸易自由化中获益能力和机会这一新论题。

挑战之五：特殊群体减贫需要具有针对性的政策。少数民族、妇女、老年人、儿童、残疾人、地方性流行病患者等特殊群体因各自具有不同社会属性，长期以来实施的普惠性政策难以满足这些群体各具特点的发展需求，使他们易于成为社会发展过程中的弱势群体。新的减贫阶段如何针对这些特殊群体制定区别化支持政策，将是扶贫领域面临的挑战之一。

三、未来十年扶贫政策制定的宏观环境

（一）科学发展观与包容性增长的指导理念为新阶段扶贫工作提供了宏观政策空间。

2003年7月，胡锦涛总书记提出的“科学发展观”，于2007年中国共产党十七次全国代表大会上被写入党章，成为中国共产党的指导思想之一。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾。有关科学发展观对中国社会发展重要意义的分析已经汗牛充栋。从该指导思想对于扶贫工作的意义看，在科学发展观下，更加注重转变发展方式，增强贫困地区可持续发展能力；更加注重人力资源开发，提高综合素质等新阶段扶贫思路已经明确。

再一个重要概念是“包容性增长”。2010年9月16日，胡锦涛总书记在出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式时，发表题为《深化交流合作，实现包容性增长》的致辞，首次提出“包容性增长”这一概念。对这概念内涵的解读包含了两个层面。国际层面：国家和国家之间应该是协调、和谐的增长，是共赢和多赢，有益于多方的。国内层面：首先是和谐增长，科学增长；其次是对低收入人群有利；第三是有利于社会发展、公共服务和精神文明建设。中国经济近30年双位数增速带来的最大问题是收入分配不公，贫富悬殊越来越严重。与以往片面追求经济增长相对立的包容性增长概念将寻求社会和经济的协调发展、可持续发展。因此，无论是新阶段继续推进对于贫困的多维度理解，还是推动减贫政策的多维度设计和调整，包容性增长概念都提供了很好的观念基础。

（二）中国国力增强及社会财富亟需更公平的二次分配为新阶段扶贫工作提供了更为扎实的经济保障。

2011年2月，中国国内生产总值（GDP）达到58786亿美元，超过日本成为世界第二大经济体。连续多年强劲经济增长给扶贫工作加大财政支持提供了保障，也为政府提出新阶段社会发展和扶贫开发工作目标提供了保障。党的十七大提出确保到2020年实现中国全面建成小康社会的奋斗目标，把基本消除绝对贫困现象作为一项重要指标。据统计，2010年，中央财政安排财政扶贫专项资金222.68亿元，较上年增加25.39亿元，增长12.8%。“巧妇难为无米之炊”，虽说减贫不仅仅只是为了增加贫困群体经济收入，但充足的资金后盾将提高贫困地区、特别是偏远贫困地区的基础设施条件，降低当地百姓生产生活附加成本。

（三）“大扶贫”格局已经形成，有利于新阶段扶贫工作机制的进一步完善。

“大扶贫”是近年来扶贫系统推进工作的主要思路。该概念是指党的十六大后，通过贯彻落实科学发展观，随着我国统筹城乡发展、以工促农、以城带乡方针逐步在扶贫领域的贯彻，扶贫工作进入开发和救助两轮驱动的新阶段，呈现出专项扶贫、惠农政策扶贫、行业扶贫、社会各界扶贫等多方力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”的新局面。

从扶贫工作实施主体的角度，中国的扶贫开发大致可分为三个阶段。1986年之前为第一阶段，采取政策普惠扶贫，使绝大多数贫困人口实现脱贫；1986—2001年为第二阶段，自上而下成立专门扶贫机构，开展有组织、有重点的专项扶贫；2002年自中央提出城乡统筹战略开始为第三阶段，扶贫主体由原本单一的专门机构转变为各主要涉农部门，呈现出多元性特点。这个转变有利于在新的扶贫开发阶段统一目标，合力攻坚，公共需求由职能部门管，个性需求归扶贫机构管，形成“各炒一盘菜，共做一桌席”的大扶贫格局，从当前政策发展趋势看，这一思路也将是下阶段扶贫工作的基本出发点。

四、未来十年农村扶贫开发政策的趋势

综合现有政府公开文件、讲话等重要信息，未来十年中国农村扶贫开发政策将体现如下几个特点及要点：

（一） 重点对象/重点群体

以往扶贫主要瞄准绝对贫困人口，同时关注低收入人口。新时期将扶贫标准以下有劳动能力的人口作为扶贫开发对象，实现扶贫开发和低保两项制度有效衔接。再者，新时期将探索针对少数民族、妇女、残疾人等群体的支持方式，加大对这些特殊群体支持力度。

（二）重点区域

革命老区、民族地区、边疆地区和特困地区依然是扶贫开发的重点区域。贫困程度较深的集中连片特殊困难地区将成为新阶段扶贫开发工作的主战场。将启动连片特困地区综合治理试点，如凉山彝区艾滋病防治与综合扶贫相结合的规划正在抓紧制定中。

（三）重点内容

基础设施、社会服务、生态环境，在全面促进这三方面发展基础上，要特别突出产业发展与能力提高。将提高农村贫困人口自我发展能力作为工作重点。支持贫困地区发展减灾避灾特色优势产业，开展劳动力技能培训，提高贫困农民收入水平和就业能力。

（四）重点途径

也可称主要模式，扶贫部门已根据以往经验总结出六类行之有效的扶贫开发模式，将在未来十年中继续大力推广。分别是：

整村推进扶贫模式。目前全国确定的15万个贫困村将逐村制定扶贫规划。

雨露计划扶贫模式。对贫困家庭劳动力开展务工技能和农业实用技术培训，提高增收能力。

产业化扶贫模式。将产业化扶贫与整村推进、连片开发、科技扶贫相结合，带动贫困农户增收。

连片开发扶贫模式。开展“县为单位、资源整合、整村推进、连片开发”试点，每个试点县投入1000万元财政扶贫资金作为引导，吸引相关部门涉农资金投入产业开发及配套项目，以促进贫困农户稳定增收。

移民扶贫模式。对居住在生存条件恶劣地区的特困人口实行搬迁扶贫。以改善其生存与发展的条件，提高公共服务的水平，为提高农村后备劳动力基本素质创造条件。

特困地区综合治理扶贫模式。整合各方资源，集中力量攻坚。已探索了广西东巴凤、四川阿坝州、贵州晴隆、新疆阿合奇和云南莽人克木人等综合治理、连片开发的经验。

五、未来十年减贫政策趋势下对于NGO工作的思考

思考一：继续开展扎实的社区层面行动干预，并注重提炼社区项目经验向政策创新或政策调整完善的转化。

社区实践干预是NGO工作的精髓与核心之一。通过实施大量直接回应草根社区需求的项目，中国各地NGO踏实践行着自己的理念和追求。随着NGO社区实践的不断积累与深化，越来越多机构重视项目经验对相关国家政策的借鉴意义与影响力。在中国特色的管理制度下，注重将成熟的社区项目经验提炼转化为政策调整建议，是推动更多类似群体能够受益于NGO社区实践的有效途径。

思考二：加强对重点扶贫政策实施效果的监测评估，特别是针对特殊群体的影响。

随着中国贫困特点由绝对贫困向相对贫困的转变，长期以来实施的普惠性政策效果递减。扶贫新阶段中，提高政策针对性需要强有力的技术支持，如对以往实施政策的评估总结，新规划或政策的试点及其总结等。在这些工作中，NGO应积极发挥自身特长，选择重点政策中政府顾及较少但对于弱势群体发展潜在影响较大的主题领域开展工作。如普惠性扶贫政策实施对于少数民族、女性、残疾人、儿童等不同特殊群体的影响评估，并在评估分析基础上提出相关政策在新十年扶贫阶段的调整建议。在新扶贫阶段，特殊群体的贫困指标开发、项目实施对弱势群体监测评估等都是NGO能够结合自身所长有所贡献之处。

思考三：根据新扶贫纲要重点，加强与基层扶贫部门合作开展创新试点。

创新精神是NGO工作保持活力的动力所在，唯此才能够不拘泥于条条框框不固步自封，能够不断探索更有效激发社区内在活力、贫困群体自我发展动力的手法和途径。如米索尔基金会与四川省扶贫部门合作在大凉山彝族社区项目中，结合彝族本土家支制度设计项目管理和实施架构，既有效提高了村民认同度又提升了项目实施效果。乐施会农村生计团队在20余年中国大陆减贫实践中，与广西、云南等数省基层扶贫部门先后开展的参与式财务管理试点、社区主导型发展试点等，都取得了良好效果和政策影响。在新的扶贫阶段，地方病/艾滋病防治与扶贫综合试点，集中连片特殊困难地区的社区灾害风险管理与减贫综合试点等领域，将是既能回应政策需求又能够发挥NGO工作特长的重要内容。

思考四：促进国际层面双向度减贫经验和成果交流。

中国的减贫成就得益于多年来引入了为数甚多的国际发展理念和工作方法。在30年扶贫历程中，这些国际经验有些经过本土化过程落地开花，有些终因水土不服而逐渐式微。在新的扶贫发展阶段，虽然来自国际社会的支持资金在大幅减少，但经验与成果的交流应继续加强。从社会保障政策对于贫困群体的覆盖机制到特殊群体的支持政策，以及世居民族发展过程中的经验和教训等，对于中国新阶段减贫都具有重要参考价值。与此同时，以往扶贫实践中提炼出来的中国经验和思考，也应多与广大发展中国家、特别是非洲等国交流。

作者简介：刘源，文化人类学博士。2006年加入香港乐施会从事政策研究与倡导工作。工作重点先后包括：自由贸易协议对于弱势群体（小农）影响；少数民族减贫与发展；国内扶贫政策趋势等。