公益资讯 > 资讯详情
他山之石：美国私人基金会历史上的争议和摩擦
2009-08-18
9094
编者按：中国非公募基金会的出现只有短短数年，在经历过短暂的兴奋和欣喜之后，进入实务操作阶段的基金会开始遇到各种各样的大小问题。而中国非公募基金会的榜样——美国现代基金会也是历经百年，其中不乏来自各种力量的质疑与问责，才有了今天的透明、独立的形态。现摘发国际政治及美国研究专家、资深翻译家资中筠女士对美国私人基金会发展历程中的相关争议和摩擦的研究，作为他山之石，可供中国相关人士借鉴。
美国的制度本身具有一种非常强大的动力加大贫富两极分化。到19世纪末20世纪初，一方面生产力大大发展，财富的积累速度空前，而且财富主要集中在私人手中；但与此同时社会矛盾也尖锐化，政治也有腐败的趋势。它的政治腐化都是些诸如大资本家与国会议员勾结，在国会中通过有利于他们的法令，还有一种就是分赃。在此形势下，在社会中必然出现各种力量或者反抗，或者平衡这种两极分化的趋势。
这种尖锐的贫富矛盾是如何得到缓解的呢？第一是有在言论自由保障下的公众与媒体的监督；第二是强大的劳工运动迫使资方让步；此外就是私人的慈善公益事业，特别是像卡耐基、洛克菲勒这样一些大企业家创立了现代化的公益基金会这样的新事物，在还没有政府主导的社会保障之前对缓解当时美国的社会矛盾起了显著作用。与此同时，政府出台一些限制资本，保护劳工权益的法律、政策。以后逐步发展，到小罗斯福“新政”时期才形成比较健全的社会保障制度。
美国现代基金会尽管是公益组织，但并不是在一片叫好声中诞生和发展的。它从一开始就受到各方面的怀疑和批评，国会对它的调查也不断。美国政府1917年出台了相关的免税政策鼓励捐赠。另一方面，政府也严格监督非营利组织是否在做规定中的事。无论是税收优惠还是严格监管的相关法律也不是一天就完成的，而是几十年来经过无数次听证会，才使基金会有了比较健康的发展。
在这类批评和调查中左派关心的是基金会有无“不合理的积累财富”；右派则对其改良主义倾向、扶植弱势群体的工作计划以及对社会问题研究的自由主义观点心存疑忌。在不同的历史时期有几次比较重要的国会行动，来自“左”和“右”的都有，影响较大的有以下几次。
1.“沃尔什调查”(Walsh Investigation)与《1917年税法》
美国现代基金会的兴起与进步主义的历史背景分不开。这一时期也正是政府加紧采取限制大财团无限扩张的政策之时，洛克菲勒家族和美孚石油公司是众矢之的，也是反垄断法整治的对象。所以1908年，洛氏提出成立基金会，要求在国会立案，主动接受国会监督时，从总检察长到总统（塔夫特）都怀疑其动机是企图用另一种方式永久拥有其财富，国会也是抵制多于支持。结果未能在联邦政府注册，最后于1915年在纽约州根据州法律注册。但是仍受到联邦政府的调查和抨击。
1913年威尔逊总统上台后，指示成立了第一个对新出现的基金会进行调查的委员会。当时因劳资关系紧张，国会成立了全美工业关系委员会，调查各大企业工潮情况，这一调查也涉及这些大企业家成立的基金会。该委员会的主任指责这些基金会坐拥巨资、权限不明确、享受免税、不受公众监督、屈从捐赠者的意志等等，并认为它们足以妨碍小型的私人慈善活动。卡耐基基金会首当其冲，洛克菲勒基金会成立的次年也立即受到政府调查。起因是基金会任命了一个经济学家小组研究当时日益尖锐的“工业关系”（实即劳资关系）。此时正值美国历史上著名的矿工大罢工，并以州政府残酷镇压而告终，罢工涉及的企业中有洛克菲勒家族大量投资的工厂。于是，以参议员沃尔什（FrankP．Walsh）为首的联邦政府“工业关系调查小组”对洛克菲勒基金会进行调查和质询，主题是基金会与洛克菲勒财团的利益分界线在哪里，也就是基金会是否是为财团服务的一种掩护。此事成为头条新闻，引起全社会的关注。调查结果是对基金会的怀疑未能成立，不过使基金会更加谨慎从事，在工作模式上更加强调通过资助有关机构和学校来进行，避免自己直接出面。洛克菲勒基金会以后多年集中在自然科学，而未涉足足以引起争议的社会科学，除了其负责人的信念外，多少也有避免麻烦的想法。
国会的主要疑虑还在于基金会对公共政策的影响，认为需要加以规范和监督，其途径就是通过税法来鼓励或遏制其行为。因此这一轮调查的结果是出台了第一部针对基金会的法律，即《1917年税法》，确定基金会受财政部国内税务局的监督，并且规定总统不得谋求私人资金来支持其某项政策或政策思想，但是事实上此类事情从未完全杜绝。总的说来，在20世纪30年代以前，国会对基金会的主要关注是防止其政治影响太大。
这些例子都说明大基金会一开始与政府的关系即使不是对立，也是不和谐的。只是它们的出手确实很大，所作所为又的确是社会所需而政府无力满足，而且当时美国政府尚未建立福利制度，所以没有通过进一步予以限制的立法。但是围绕着洛克菲勒基金会的辩论及其结果所产生的影响却强化了基金会的独立性。一是独立于政府，确定其私人性质；二是独立于其初始捐赠者或其家族，日益脱离其意志的影响。这样，基金会就成为真正的“第三部门”。
2.“里斯及考克斯调查”(Reece and Cox Investigation)：来自右派的攻击
20世纪50年代初麦卡锡主义时期，美国国会掀起了对“享受免税待遇的教育和慈善基金会”以及其他类似组织进行全面调查的活动，主要内容是调查“非美和颠覆性活动”。先后成立了以众议院议员里斯（Reece）和考克斯（Cox）为首的调查小组。首当其冲的是洛克菲勒、卡耐基、古根海姆、罗森瓦尔德等基金会，福特基金会刚开始活跃不久，但是它资助成立的共和国基金（Republic Fund）因与民权运动有关，也受到指控。总的罪名是基金会的活动助长了左派思潮，直接、间接帮助了共产主义，因而危害了美国安全。具体内容大致有：基金会资助过的个人中有思想左倾或亲共人士，某些社会改良项目和活动有反对资本主义制度之嫌，翻译出版有关苏联的书籍等于帮苏联作宣传等等。国会的调查报告中特别肯定了基金会对自然科学和医疗慈善事业的贡献，而对社会科学则充满疑虑，不是指责其成果导致社会主义主张，就是违反美国道德传统（例如关于两性关系的研究）。
由于基金会已经有良好的社会影响，即使在当时压抑的政治气氛下，舆论同情都在基金会这一边，结果基金会并未受到损失，反而声誉更高，调查结果以指控不成立而告终。
3.“帕特曼调查”(Patman Investigation)与《1969年税法》
1961年在来自得克萨斯州的众议员帕特曼（Wright Patman）的发起下，开始对免税非营利组织进行又一轮调查。
事实上，早在1950年，美国众议院拨款委员会就曾提出，凡基金会的资金大部分来自与其关系密切的企业者，不应享受免税待遇，但是国会未予受理。但是帕特曼锲而不舍地收集证据，证明许多享受免税的机构滥用权力，如投资利润免税；以优惠利率给捐赠者贷款；以免税的钱购买产业，立即以极为优惠的条件转租给原出售方等等不正当的做法。一些著名的企业曾把它们的旧工厂出售给公益机构，这样它们不但可以免交财产税，还可以减去一部分所得税。更有甚者，有的公司把整个企业卖给公益机构，然后以受委托方式继续经营，同时享受完全免税。有一种做法是，捐赠人把一笔投资转给一家基金会，这样就免交财产税，基金会接受时可免交“礼品税”，再将这笔投资出售，又免交财产税，然后将所得款项以象征性的利率贷给原捐赠人，或者用于购买捐赠人希望控制的企业的股份，这样交易就做成了。
到1969年，在60年代激进思潮的背景下，社会批判的矛头再次指向富豪。同时，约翰逊的“伟大社会”计划使政府对社会福利承担的义务达到最高点，基金会的作用相形见绌。帕特曼收集了大量的材料，对基金会的指责集中在滥用免税的地位进行不正当活动上。这一次可以说是从“左”边的批评。帕特曼指出，“反映人的高尚本能的慈善事业已经逆转成为制度化的故意逃避对国家的财政和道义责任的手段”，而这正是美国国会所给予的免税权所促成的，这种税制的继续“只能使我国一些百万富翁贪得无厌，而不会转向慷慨”，因此有关的税法必须改革。帕特曼是平民主义者，一贯以华尔街和大企业为对手，他主持的小规模调查从1961年已经开始，陆续揭发一些基金会违反财政规则、操纵股市、以迂回的手法逃税等行为。最初出席听证会接受质询的是一个名叫“美国人依宪法创业”（Americans Building Constitutionally）的组织，其宗旨是“帮助美国人充分利用宪法赋予的权利”，也就是教给人如何钻法律的空子组织免税的基金会，当然是要收可观的佣金的。这次调查的成绩是揭露了此类组织，以及其他一些滥用免税权利的行为，并在税法中增加了一些监督条款。帕特曼还指责财政部对基金会纵容失职。政府也曾想采取进一步限制的措施，但阻力太大，未果。同时，各州法律不同，多数执行很松懈，除非有人告，一般司法方面听之任之，有许多空子可钻。当然帕特曼报告对弊病也有所夸大，对营造不利于基金会的气氛起了一定的作用。
到1968年，在社会激进运动的高潮中，舆论界又掀起一轮对基金会的抨击，在这一背景下，1969年2月，众议院筹款委员会与税务局一起就基金会和慈善机构举行特别听证会，总的气氛是与基金会敌对的。帕特曼是第一证人。当时需要增加税收的压力很大，主要的批评是指责基金会利用免税地位并未完全用于造福公众。这一次与20世纪50年代那一次不同，调查得到舆论的大力支持，涉及的基金会面更广，而且越揭越深，许多指责确有根据。主要问题有两方面：一是介入政治，例如借扶贫为名，资助某些政治团体进行竞选；二是巧立名目直接资助政府官员，等于变相贿赂。
最后通过的《1969年税制改革法》是妥协的产物，当年12月30日由总统签字生效。该法全文冗长而十分复杂，非专业律师和会计无法读懂。主要影响基金会的条款是：基金会每年投资所得利润要交一定的税（税率在以后10年中不断变化，大体上从4%减至2%），这是美国有史以来第一次要基金会纳税；严禁基金会内部转移资金；基金会每年必须至少捐掉其当年收入一定的比例（这一数字也经过反复争议，后来基本上固定在%）；基金会一般不得持有任何一家公司20%以上的有投票权的股票，并不得从事危及本金安全的投机；要求每年提出更加详细的报告（1950年通过的税法中已经首次规定基金会等免税组织如经营某种商业，需与公司一样纳税，并要求基金会建立账目档案，其中一部分公众可以随时查阅，现在更进了一步）；严禁资助选举登记、政治宣传以及足以影响立法和政策的游说活动；捐赠给其他非营利机构的款项必须符合公益事业标准，接受单位必须在一年内将此款用于原定目的；对个人的捐赠必须符合严格的经过批准的标准等等。如有所违反，将课以重税，最高达100%。
尽管最严厉的主张未包括在内，但该法对基金会加强了监督、限制和压力。其利弊说法不一，总的说来应该是利大于弊。
在此以后，又陆续通过一些补充法律，目前这种问题虽然不能说已经杜绝，但已受到严格的监控。事实上享受免税的慈善机构在美国有好几十万，其中最大的部分是教会，其财产达一千多亿，类似上述的问题要严重得多，而且它们对政治的参与和施加的压力要大得多，但是政府基本上不予过问。因为从一开始，教会就较少受立法监督约束，其活动错综复杂，无法查清，而且势力庞大，国会、行政部门都奈何不得。从这里反观基金会的处境，可以看出其运作还是比较规范，经常在舆论与法律监督之下，到目前为止，基金会出现腐败丑闻的是极少数。与政府虽然有联系，但基本上还是与政府保持一定距离的。
4. 围绕小布什政府取消遗产税的争论
2001年小布什上台，适逢美国经济开始呈现衰退迹象，他提出的第一批政策措施之一就是减税以刺激经济，他提出的一揽子法案题为“经济增长与缓解税收法”，其中与公益事业有关的是逐步取消遗产税，原计划逐步递减到2009年全部免去。此案得到大多数共和党议员拥护。最后由国会两院通过，并由总统于2001年7月7日签署，有关遗产税部分规定递减到2011年全部取消，但是又加一条规定：到2011年重新回到2001年的征税水平，也就是减免是暂时的。取消派对这一条于心不甘，到2002年在国会提出删去这一条，使免除遗产税成为永久性政策。此案在众议院获得通过，但未能在参议院通过。这一争论还将继续下去。
对布什此项政策反对最力者正是美国最富有的慈善家。2001年2月，布什的方案刚一提出，盖茨基金会会长老盖茨（比尔・盖茨之父）立即发起向国会请愿书，得到索罗斯、大卫・洛克菲勒、斯蒂夫・洛克菲勒（洛克菲勒兄弟基金会会长）等120名美国富豪联合签名，要求不要通过这一计划。他们都是在遗产税起征线以上的富豪，也就是说，其家属可能是布什政策的受惠者，但他们同时也多与公益事业有关，相信取消遗产税会损害公益事业。比尔・盖茨夫妇没有签名，但表示拥护这一请愿书，并表示准备死前把所有财产都捐出去。老盖茨还在《华盛顿邮报》上发表署名文章全面阐述他对这一问题的看法，包括他对美国社会贫富悬殊的批评。
究竟这一政策对公益事业的影响如何，尚待历史证明。
（本文摘编自资中筠所著《财富的归宿——美国现代公益基金会述评》（上海人民出版社2006年版）及资中筠讲座中的相关内容，并由作者修改、确认后发表。）
发布评论
文明上网理性发言，请遵守评论服务协议
表情
全部评论
0条
最新
最热
最热
加载更多
