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外部压力中的社区管理——皮房村民组民主协商草场管理的调查
2009-02-02
1267
领域
乡村振兴
面对北方草原日益严重的草原退化，中央政府在草原牧区采取了越来越严格的环境保护政策，这些政策包括休牧禁牧，草畜平衡，公益林保护，以及与此相配套的牲畜改良和发展舍饲畜牧业。但是这些政策并没有被农牧民接受，农牧民违规的现象大量存在。比如针对禁牧和生态公益林政策，农牧民普遍采取偷牧、夜牧的方式以对抗政策。对于草畜平衡的政策，农牧民则超额饲养牲畜，并采取各种办法躲避监管。执行这些政策的林业和生态监督部门缺少有效的手段，往往以罚代管，生态环境恶化的现状得不到根本的改变。当生态政策不能适应当地实际情况，保护当地居民利益的时候，不仅不能保护，甚至可能加剧生态环境的恶化。
因此生态政策首先要能够保护当地人的利益，其次要适应生态环境的多样性，这需要创新生态环境保护的政策制定和实施。为此，我们在皮房村做了“民主协商的放牧管理”的试验。
皮房村民组地处浑善达克沙地的边缘，1990年代中期以后，因为过度的放牧山羊，许多地方的植被受到破坏，沙漠化严重。在采取禁牧政策和生态公益林保护政策以后，违规放牧现象仍然普遍。由于违规的无序放牧，导致生态环境进一步恶化，同时村民还要因违规放牧而支付罚款，农民的生活受到严重影响，他们与当地生态主管部门的矛盾不断加剧，特别是与林业部门的矛盾激化。针对以上问题，从2006年开始，中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心在赤峰市妇联和克什克腾旗妇联的协调下，与生态监察局、农牧局和林业局，以及经棚镇政府合作，开始探索一种新的草原和公益林的管理模式。
现在这项行动研究已经开展了将近2年，我们进行了社区调查以总结民主协商的草原管理方案是否可以解决目前草原管理中的问题，并希望不断改进放牧规划，从而使村规民约可以成为村民和政府相关主管部门行为的准则，并为双方的协商提供平台。
协商和规划
生态环境的恶化是个各相关利益方都不希望发生的。受到损害最严重的是村民，他们普遍希望改变现行的政策，因为禁牧和罚款都使他们受到经济损失，他们自己强烈希望参与生态保护并从中分享利益。草原监管部门成立以后，由于工作人员比较少，除了监督村民的放牧行为以外，草原监管部门更多的工作是草原检测，草原监管部门对村民参与草原管理持肯定态度。镇政府作为最基层政府，一方面认识到保护环境的重要，同时他们又承担着改善村民生计的责任。他们希望建立村民自我管理的机制，同时也希望通过推进改良牲畜品种达到“减畜增效”的目标。
林业部门的态度是复杂的，首先林业部门是京津风沙源项目的执行单位，承担着环境治理的任务，在长期的工作中，他们意识到过于僵化的管理并不能发挥作用。比如他们都知道在公益林区适当的放牧不仅不会损害公益林，而且会有助于公益林的保护，但是受到现有公益林政策限制，公益林区放牧被严格禁止，一方面他们希望建立有效的机制同时又不能突破政策的限制。此外，转换现有的管理方式与护林员的利益也产生矛盾。为了管理公益林，林业部门雇用了大量护林引入员，这些护林员的收入与罚款有着直接或间接的关系，现在一种非罚款的管理方式会减少他们的收入。
在实验新的管理模式中，我们将赤峰市妇联和克什克腾旗妇联引入作为实验活动的执行方，妇联系统开展这项实验的优势是其在草原的利用和保护中没有自己的独立利益，在管理实验活动中，成为最佳的中间人。
达到实验目标的核心问题是制定一个放牧规划，并用这个规划来规范村民的放牧行为和协调相关部门的管理行为。在镇政府、草原监管部门的参与下，皮房村村民制定了放牧规划。
在皮房的实验中，建立了两种机制来保障村规民约被认真执行。第一种机制是村民自我管理的机制。皮房村的村规民约是经过与村民讨论形成的，对村民具有较强的约束力量。经过村民选举，皮房村成立了管理委员会，负责组织村民实施这个行动研究中的各种活动，监督活动结果。村民民主监督可以解决政府监督成本过高的问题，从而达到真正监督的目的。
村民可以实施监督，这并不意味着愿意承担相互监督的责任。政府相关部门与村民的谈判对于促进村民参与监督是很重要的。对于村民来说，周边地区都在实行严格的禁牧，轮牧实验有很大的吸引力，因为这使他们可以公开放牧，如果政府结束这个试验对于村民是个威胁，如果因为个别人违规导致实验失败，所有村民的利益都会受到损失。相信村民的自我管理能力和村民要证明具有自我管理能力，这样一个看似悖论的东西将村民与地方政府和相关部门联系在一起，同时也赋予了地方政府和相关部门对村民放牧行为的监督和惩罚权力。政府相关部门与村民之间的张力构成了实施规划的第二个保障机制。
与以往的惩罚措施不同，停止放牧实验不再是对单个村民违反规定的惩罚，而是对全村的惩罚。我们希望通过这样制度设计促进村庄集体行动能力和自我管理能力的提升。
在这个试验中，最重要的是建立了村民与政府相关部门之间的协商、联系和谈判的关系。
在试验活动中，活动的主要协调者克什克腾旗妇联和经棚镇政府发挥了重要的作用。妇联在协调这个实验活动中，成为了村民与政府相关机构联系的桥梁和支柱。作为这个实验活动的主要协调者，妇联主动为村民提供了多项服务，并成为村民与政府相关部门联系的纽带，扮演了村民保护伞的角色。
草原监管部门实现了职能的转变，从监督村民的放牧行为转而监督草原的质量。做横向比较，皮房村的草场质量比较好，现在还无法有纵向的比较结论。
动态的协商和不确定性
有规划的放牧实验进行了两年，村民按照规划减少了牲畜，进行了轮牧和季节性休牧，大部分村民也进行了牲畜改良，试验的成果也得到了相关方面的肯定。我们的研究不仅仅关注这些现象上的成就，更关注这个试验给了我们什么启发和教训。这个试验实际上要解决的两个带有普遍意义的问题是，第一，村民能否达成环境保护中的集体行动；第二，村民的集体行动能否与政府相关部门形成协商？
达成集体行动需要来自两个方面的压力，第一个是村庄内部要有协调机制，可以惩罚违规的人员，维持集体行动的整体性；其次要有外部的压力，把村民个体行为与村庄所有人的利益联系在一起。
村规民约是一个双向的协议，村规民约在使村民与管理部门之间形成了相互的制约关系，为了维护放牧行为的合法性，村民严格地执行了村规民约。政府的监管和禁牧措施是一个巨大威胁，一方面因为这个威胁的存在，促使村民遵守村规民约；另外一方面这个威胁也引起了村民的不断抱怨，因为村民仍然感觉到放牧的不确定性。稳定的互动模式对于维持村规民约的效果是十分重要的，这不仅需要维持村民与政府相关部门之间的稳定关系模式，而且也需要维持村民之间稳定的协商关系，而维持稳定的关系恰恰需要不断地调整以解决新的问题。
在皮房村我们看到，大多数村民在进行草原管理试验中都不同程度地受益，但是受益的程度不同，支付成本不同，从而出现了不同的行为反应。
对村民集体行动影响最大的是所谓“告密”的行为。皮房村的范围内有大量公益林，因为公益林的面积很大，覆盖了村内30000亩草场的大部分，公益林区放牧一直是林业部门对村民进行罚款的主要原因。在试验开始的时候与林业部门达成了一个协议，林业部不对村民直接罚款，但是护林员可以监督和记录村民违规的放牧行为。在试验的两年中，村民抱怨林业部门仍然不允许他们放牧，而林业监管部门也抱怨村民仍然在放牧，但是为了村民自我管理的试验，林业部门一直没有对他们所认为的公益林放牧实行罚款处理。
但是村庄内部利益的分化导致少数村民频繁向林业部门告密，要求林业部门查处违规放牧的行为。之所以会出现这种现象，首先是因为出现了一些村民不再依赖放牧收入。对于那些收入已经主要不依赖畜牧业的村民来说，放牧的收益是有限的，而他们承包的杏树林是更重要的收入来源，这与村民的放牧行为产生了矛盾，特别是有些村民已经准备离开皮房转移到城镇生活，他们更不希望因为放牧而影响自己的杏树。当形成利益冲突以后，村民还没有形成利用协商来解决利益冲突的习惯，利益冲突就经常表现为不满、威胁，乃至最后求助于外部力量来解决问题。
我们认为，收益不平衡是肯定要出现的，但是在收益出现不平衡的时候，为什么村民经常选择消极地对待不平衡？“告密”仅是一个极端的例子，尽管村民存在许多不满，但是这些不满都表现为消极地抵制，而非积极的参与管理。
在斯科特关于农民的分析中，这些消极抵制被称为“弱者的武器”，是弱者进行反抗的工具。从这个角度看，村民消极地对待村庄的公共事务并不是偶然地，其存在带有很大的普遍性，这是长期以来村民缺少公共权力和没有管理公共事务机制所造成的。在进行放牧管理的实验中，这些流言蜚语和不负责任并不能促进集体行动的产生，相反，消极地对待村庄公共事务只能带来村庄集体的瓦解。
消极的行动还在于缺少谈判机制，在集体行动中，村民很少采取谈判的方式解决问题，而是采取“治住”或“掘一顿”来解决问题。
将违规的村民“治住”需要很高的政治技巧，主要是村组干部对付村民的策略，一般村民很难利用这样的策略。除了这种需要高超技巧的“治住”以外，村民经常使用的策略是“掘”别人，也就是吵架加上骂人。
“治住”和“掘人”是在缺少稳定协商机制下的临时行为。不仅村民之间经常采取这种方法来处理村民的矛盾，政府相关部门与村民之间也经常采取类似的方式处理问题。
在林业部门威胁要罚款的时候，村民纷纷以停止遵守村规民约相威胁，认为已经减少了牲畜、停止了冬春季节的放牧、开始轮牧，并积极种植黄柳，这些都应该被看作是努力保护生态的行动。他们之所以肯于承担如此大的损失，是因为他们相信可以长期放牧，主动地保护草原也就保护了他们自己的放牧权利，也就是保护了他们不罚款放牧的机会。但是罚款将这种关系完全改变了，草原的利用仍然不是他们自己可以决定的，尽管有规划放牧促进了草原生态环境的恢复，但是他们仍然要被罚款。如果有规划的放牧不能得到林业部门的认可，那么我们所设想的协商关系就没有建立起来，仍然是单方面的制定制度和执行制度，村民仍然不是环境的主人，在与政府相关部门的关系中，他们只是被动的服从者。
这种不稳定的关系模式对于村民的协商和管理具有很大破坏作用。我们希望建立村民与地方政府之间相互协商且相互制约的关系，但是在强大的政府和专业部门面前，要达到平等的协商还需要过程。
发展村民自我管理的机制需要建立两种协商的机制，即村民之间的协商机制和村民与地方政府相关部门之间的协商机制，两种机制的建立有赖于多方面共同的努力。
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