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社工准入的地区差异
2008-11-26
1373
领域
教育公平
2006年10月，十六届六中全会的主题报告中用一小段247个字表述了“建设宏大的社会工作人才队伍”的必要，并提出“造就一支社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”。由此，社工领域上上下下开始了大踏步全方位的尝试和行动，将于2008年6月28、29日举行的首次社会工作资格考试是其中的标志性举措。
略显匆忙的资格考试
资格考试正式开始实施之前，联众力1的田苗在2007年的4月和11月分别参加了两次民政部召集组织的有关会议。“据说社工考试是上面下达给民政部和考试中心的任务。”田苗有这种感觉，民政部召集了社工高校的教师研究队伍（也是社会工作教育协会2）的一些成员，以及几个从事社工领域实践的NGO，坐在了一起，商谈如何进行资格考试，力图把考试的范围、方式、大纲大致确定。
“4月开会的时候，我们都拿到了高教系统编出的一本很厚的试题库，当时都是绝密的，不允许带出会场防止外泄。”田苗印象很深，“但大体看过以后，我们从事实务工作的都觉得试题涉及的问题面铺的太宽了，甚至需要记住《儿童法》、《老年法》等这些相关法律条文细则。‘实务派们’提出这个问题，认为社工只要有获得这些相关法律的途径和资源就可以，不需要考条文。实务工作中社工的工作领域差别很大，做儿童保护的不需要了解太多老年方面的法律。这个问题提出来后很快在会上实现了共识。大家一致认同社工只要具备法律的意识就够了。”
考知识还是考方法，这只是负责出题的高校社工老师们的第一道难题，实际的情况是，重重困惑重重地压在出题老师肩上，以至于原定2007年8月实施的考试不得不推迟到2008年6月底。
多年从事社工教学的老师们都希望考出来的持证社工能够真正具备为弱势群体服务的理念和价值观，别像注册会计师似的经常做假账，给助人自助的社工们蒙上污名，因此希望在考试中有衡量考生价值观的标准。学院派老师们放弃了阅卷较为轻松的纯粹客观题的考核方式，安排了分量不小的主观题，两道开放式的案例分析。甚至还提到了在笔试之上增加面试的环节，但是考虑到成本和另一个关键因素后不得不放弃。这个关键性因素就是缺阅卷老师和面试官。中国的高校社工教学虽然已经有了20年的历史，不过社工老师们几乎全部为半路出家，从社会学、心理学、教育学、哲学等学科转过来教授社会工作，本身没有社工实践经验。而且社会上社工也还是稀缺领域，几乎没有有经验的合格的社工督导。开放式的考题设置已经为阅卷老师提出了相当大的评卷压力，如果再安排面试环节，有多少合格的面试官可以胜任呢？
如果说考试范围和考试方法是出题学院派老师们的难题，那么这些还仍然在他们的努力和控制范畴之中，但对关涉国家“大政方针”的出题思路上，学院派老师们几乎就失去了宏观的可控性：各方在出题定位上出现了很大的分歧。通俗的解释，应该让什么样的人通过资格考试，拿到证书？是社工专业毕业的专业新生力量，还是已经在体制内从事了多年基层政工工作的“编内”人员，或是城市里的“4050”下岗人员？是应该强调社工的专业化，还是着力解决体制内一些人的分流问题和社会剩余劳动力的就业问题？
事关考试性质的这一关键问题最后定了调子，出题原则是以有“社工”经验的工作人员为导向，不该让社工专业学生成为主力军。“有人提出建设有中国特色的社会工作队伍”，首都师范大学社工专业毕业、在联众力干了两年社工的田苗觉得“滑稽”，“如果这样的话不如直接叫中国式的行政管理，干吗提社会工作？这种中间状态是对本质的模糊。”
这样的出题思路，想必很难得到社会工作教育协会的学院派老师们的内心认同，这意味着他们的学生以后的出路依然成为问题。不过出题还是得继续，他们整合了高校内的社工教材，推出参考书目。
2007年11月民政部再次召集社工方面的会议，社会工作立法研讨会召开，很多法学界的专家与会，之前的半年他们已经进行了各国社工立法的相关调研，这次会议准备酝酿社工法出台，同时把资格考试作为社工法的一部分。
这次的会议只有联众力一家NGO受邀参与，田苗再次到会，但是她的感觉依然不对头，“我的印象是这些人是法律专家，并不太懂社工。我提出‘重新定义社会工作’的建议，得到了学界的王婴老师（同时也是高校社工通用教材的编者）的认同。”资格考试已经是大举措，立法是更加严肃的事，在很多不确定因素下，立法的初衷被搁置。
但是这次会上再次强化了资格考试定位的导向，社工专业的田苗希望的形势扭转并没有发生，反而走得更远。她无奈地对笔者表达了她的情绪：“上次会议认为应该让有经验的人通过，第二次会更强化为应该让行政体系内的在职的人通过，排斥系统外的人。说白了，不准备为社工多设岗位，吸收社工专业毕业生，只以消化原体制里面的人、体系内部人员为主导。我觉得这真的不利于社会工作的发展，如果把每年国家花钱培养出来的社工都忽略掉，不给他们岗位和机会，社工的专业化怎么进行？如果说体制内的人更有经验，是什么经验？并不一定有社工经验，可能是民政的其他经验，考试只成为他们保有目前岗位的合理身份。参加考试能让他们的社工水平得到提升，这很难说。提升这些人的最好方法应该是培训。”
据笔者了解，关于资格考试的定位偏差已经不是秘密，服务于天津鹤童老年福利协会的全职社工刘国亮也对笔者表达了他的感受，国家推动社工考试有消化基层政工人员的目的，鼓励他们参加资格考试拿证书留在本职岗位。
不过就此说法，笔者采访了民政部社会工作研究中心副主任王婴，她认为资格考试的导向问题应该以考试大纲为指引，业界的猜测有些“富于想象”。她认为资格考试在专业化上还是相当有深度的，非专业的人想通过“并不容易”，“像田苗这样既有学习背景，又有实际经验的人应该说最有优势。”
不过田苗觉得这样的资格考试还“只是考试”，既不像律师考试、注册会计师考试那样是国家岗位标准，也不像各类英语考试那样有庞大的社会需求，“体制里的人不考试也照样呆着，外边的进不去。像我这样在NGO做社工，不考试也还在做。考试只是考试。”
一位社工毕业生跟笔者说，为了想让有经验的人通过考试，学院派老师们在出题时应该会有所偏向。不过老师们也在有意识地安排学生下基层。“但是现在考试还未开始，一切都只在讨论阶段，资格考试带来的影响还是未知数。”
流失殆尽的社工毕业生
尽管资格考试还是未知数，但是学了4年社工专业、天天参加社工专业课考试的高校社工毕业生的情况却是基本明晰的——毕业后从事本专业的人数很少，流失率极高。
从源头上看，国内高校大量社工专业的设置初衷就有问题，是高校扩招背景下的急就章。
国内社工专业的开设始于20年前（1987年）的北京大学，其后社会工作专业在厦门大学、吉林大学等学校扎根，之后十多年，社工专业在高校系统稳步发展。
尤其是1998年，经过中国社会工作教育协会及相关院校的奔走，重新颁布的经过大幅度缩减调整的《高等院校本科专业目录》中，“社会工作”专业得以保留，并且由“控制发展”调整为“非控制发展”。“非控制发展”的社工专业随后迎来了1999年开始的高校大扩招，不顾社会需求、就业前景、师资情况等限制的高校为了扩招，大量设置社工专业。截至2006年底，教育部批准或备案设立社会工作本科专业的院校名单达到198所，开设社会工作本科的院校占中国普通高校本科院校总数中的三成。老师们赶鸭子上架，有社工专业背景的几乎没有，更别提社工实践了，他们多是从社会学、心理学、教育学、哲学等半路出家，甚至从完全不相干的师资富余的冷门学科调转过来。扩招大潮中，为了变成综合性大学，或者只是为了单纯的增加专业和生源，离社工距离较远的理工类院校反而开设了56个社工专业，占全部理工科高校的28%3 ，甚至高于师范类（20%）、综合性大学（18%）。一些专业类院校也不甘示弱，11%的财经政法类院校、8%的农林医学类院校也都设置了本科的社工专业。
由于师资水平的限制、缺乏适宜的本土化案例经验和社会对社工认知程度的低下，国内高校的社工教学依然难逃照搬国外教材、从理论到理论的僵化模式。提倡“以学习者为中心，以活动为主要形式，平等参与为基本理念”的参与式教学方法使用不够，生搬硬套的灌输式教学还是主流。
再看有半个世纪历史的香港社工教学体制4 ，除正规的社会学入门、社工实践理论外，实习及督导放在重要位置。社工本科生的实习时数达到800学时，除时间上的保证，为达到实践质量，每个老师最多带10个学生，全职实习督导也必须到学生的实习机构中去实地督导，每个学生也有督导时间的保障。
而内地高校不仅没有合适的教材、合适的老师，更没有合格的督导。以国内目前社工发展最理想的深圳和上海为例，深圳为了发展社工事业，要花高薪从香港聘请有经验的社工督导，浦东新区社会工作者协会有关人员坦言“督导是个大问题”。
有数据统计，全国200所学校的社工院系培养的专业社工迄今大约10万人，这虽然和中国的实际应有社工需求仍有极大差距，比如希望工程的创始人徐永光曾对媒体表示，就他的调研，如果按发达国家的标准配备社工，中国需要300万社工，但是“从事社会工作的不到10%，绝大多数毕业后即转行，出现了‘极大的需求、极少的供给、更少的对口就业’现象”5 。
现在全国上下社工从业人员不足万人，其中还有相当比例的非社工专业毕业来源，以10万社工毕业生计，流失率达到九成以上。
笔者接触的鹤童老年福利协会服务的3个全职社工刘国亮、王林生和孔洁，分别毕业于长沙民政学院（2001年）、西南大学（2007年）和天津农学院（2008年）的社工专业，他们3人都是本专业里唯一毕业后仍然继续从事社工工作的毕业生。
如此这般的社工教育流失率，自有高校自身的原因，也不排除社工学生考大学时的盲目选择，但更深层的社会原因则是社会相应岗位的封闭与排外。
略有偏差的上海浦西
国内社工起步较早的上海是岗位封闭的一种突出体现。
上海经济发达，在国内也最早开始社工实践。有媒体报道，“上海在推进社会工作职业化进程中，努力构建社会工作职业制度框架体系。”既为制度框架建设，一系列举措相继出台。1999年开始，浦东新区、卢湾区等城区就实行各具特点的职业社工制度，部分民办社工机构开始招聘社工，也有些居委会工作人员开始向社工方向转化，方式各不统一。
上海较大规模的动作始于2003年，这年出台并开始实施《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》，该办法的举措之一是在上海市开始社工职业资格制度，通过考试把社工分为3个级别，即社工师助理、社工师和高级社工师。当年11月，中国首批社会工作职业资格认证考试在沪举行--这是全国领先的社工制度建设过程。
同样在2003年，影响上海社工制度建设总体走向的另一项重大举措也在同时进行。上海市政法委为了更好地解决特殊人员（刑满释放人员、吸毒人员、社区失学、失业青少年）的社会问题，维护社会稳定，经上海市委市政府同意，成立了3家专业社工组织，阳光社区青少年事务中心（下简称阳光）、新航社区服务总站（下简称新航）和自强社会服务总社（下简称自强）。这3家专业的社工组织通过派社工到各区、街道等基层组织机构，分别服务于失足失业青少年帮教（服务对象青少年）、社区矫正与安置帮教（服务对象社区服刑人员和刑事解缴人员）和社区吸（戒）毒人员帮教（服务对象吸毒人员）。这三大机构自成立起规模都在几百人以上，应该说是一次较大规模的社工机构建设举措。
然而，问题也随之而来。这三大机构最初的几百人“经过短期专业培训后深入社区开展职业化的社会工作”，香港社工专业除专业课外，需要800小时的实习，而这里“经过短期专业培训”就可以提供“职业化的社会工作”。
也许这种匆忙和当时缺乏社工来源有关，然而这三大组织的专业化问题时至今日仍未解决。笔者在2008年5月上旬登录了这三大机构的网站，他们均有2008年招聘社工的相关信息。比较之下，这些信息虽然表述略有不同，然而实质内容完全一致，首先，应聘者需要上海市户口；其次，大专（含以上）文凭；再次，年龄在45周岁（男性）和40周岁（女性）以下；最后，工资待遇，大专学历的月薪1500元，本科（含以上）学历的月薪2000元。
当笔者电话询问关于户口限制一事时，新航一位陆姓工作人员很客气地说，“是市政府的统一文件要求本市户籍，这是硬指标。我们确实需要社工专业人才，这对工作是有优势的，但这无法成为我们录用的条件。户口才是硬指标。”阳光负责外联的温姓工作人员更直接地说，“必须是上海常住户口，即使是上海高校毕业的应届毕业生也不会考虑。机构在（给外地人）四金等社会福利方面不方便，如果是外地户籍的话，薪水会大幅减少。实话说，如果不是上海户口，上海的生活条件蛮高的，这样的待遇生活会比较艰难。”
当笔者询问社工岗位对专业毕业生的吸引力时，温小姐说“招聘还是蛮顺利的”，比如今年这次招聘，录取报考比是1:7，他们不愁招不到人。关于以后的待遇提升空间，她表示“职业进阶目前已经有一个规划，不过还没有实行”。温小姐说现在阳光有450个社工，毕业于社工专业的比例“不好估计”。有400多专职社工的新航，情况也不乐观，陆小姐解释说，因为从事社区服刑人员和刑事解缴人员的帮扶工作，需要工作人员有一定的社会经验，年龄大一点的可能比社工毕业生更合适，所以“专业毕业生比较少”。稍微有些社工常识的人就会发觉，这样的理由首先就缺乏社工理念，否定了社工的专业性。
上海市户口、工资待遇等条件无形地给专业社工毕业生设置了障碍。
如果我们再回顾这些机构成立的背景，阳光等三大机构相似的发展经历和发展结果也就有迹可寻了。2003年时他们都是在政法委的努力下、市政府的支持下同时设立的。他们注册为民间机构，然而实施中“政府和我们签订服务合同，经费都是财政统一购买的，现在每个岗位4万元”。新航的工作人员在电话里对笔者说。从获得的信息看，这三大机构也是上海社工领域政府购买中最为特殊的以购买岗位为基础的政府购买形式。有人直言不讳地称，“他们隶属于政府，政府支付人头费。”
政府购买社工服务，这原是西方国家以及我国香港地区实施先进的社工制度，也为我国社工领域专家所力推。然而这种购买如果是封闭排外的，而不是宽容开放的，如果是以解决本地区下岗再就业问题为初衷，而不是从社工岗位的真正需求出发，那么，这又和垄断性的基层政府机构有何区别？如何能够实现岗位的良性竞争和人才流动？那出台的一系列6为促进社工发展而相继制定的“职业资格、注册管理、岗位配备、继续教育、上岗轮训等五大制度”又有多少实际价值？
直接的结果已经可以从2008年开始实施的全国社工资格考试报名中看出端倪。从报名结束后的统计看，北京地区约12000人，和北京人口基数相似的上海地区为4000人，而深圳也同样是4000人。而这三个城市现有的社工从业者数量上海较为领先。作为全国最先行动起来的上海，阳光等三大机构有社工1000多人，全市注册社工有2400人7，以此为基数，上海社工资格考试的报名似乎不太理想。
有业内人士分析，上海近几年的社工有点走偏了，没有按照专业化的方向引导，还是以吸纳下岗人员为主导，“专业的门槛放松了，有点走样，大量的从业者素质不理想，社工专业从业者流失率高，工资几年都不涨，资格考试的报考人数偏少是必然的”。
以上所述是上海的总体情况，而浦东则是上海总体趋势下的例外。浦东也是上海社工较早行动起来的区域。1999年时浦东新区社会工作者协会成立，主要功能就在于培养社工专业人员，帮助社工组织建立、成长。也许是经济建设开启较晚的浦东与浦西相比有较少的历史包袱和较灵活的创新意识，在民间组织的发展上总体环境更好、步伐更快。浦东新区社会工作者协会起着社工组织的孵化功能，至今已帮助孕育成立十几家社工机构。据该协会副秘书长姬中宪介绍，2010年前协会的目标是建立50个专业社工组织。
不过浦东让人欣慰的不是机构的设立数量，而是他们对社工专业化的坚持。“协会都是从全国引进毕业生，强调专业化，不是以解决就业为主”。姬中宪强调，协会培养社工师事务所等组织以专业社工为主，有时考虑到社工深入社区的需要，会搭配一个原来在居委会社区工作过的较为年长的人，“但是专业社工占到全部社工的七八成以上”。
依此体例成立的乐群、乐耆等社工社，都成为当地较为活跃的民间社工组织。他们除了向社区等组织提供专业社工，敬老院等福利机构也可以向这些社工机构购买社工服务。
专业化也体现在协会资格认证中，现在浦东协会培养的社工里拥有上海民政局社工相关证书以及劳动部社工证书的持证人共约580人。符合条件的社工也要参加2008年的全国社工资格考试。
民间性质较强的浦东社工协会也获得了政府采购支持，但和阳光等三大机构不同，这里的政府采购以项目采购的形式进行，协会一半以上的资金来自政府，资金缺口需要协会通过工作成绩证明自己，以获得一些地方基金会和企业的支持。
浦东的社工组织们和国内其他领域绝大多数的民间组织一样，除上述的资金压力外，也面临着专业化不足的困扰。社工问题上专业化的最直接体现就是督导的缺乏。姬中宪对笔者坦言“督导确实比较缺乏”，协会在努力“有意识的培养督导，不过现在还没有成长起来”。
赋予希望的深圳社工
督导问题在深圳的解决方式是聘请爱国爱港的香港资深社工。深圳为此付出了2万元/月的薪酬从香港聘请有经验（5~8年）的资深社工来深圳当督导。“现在来看这个钱还是花的相当值得的。”深圳民间组织管理局社工办骆冰处长在电话里对笔者说。
不仅是督导问题，深圳似乎已经渐渐成为中国社工的希望之地，民政部把过去两年的全国社会工作研讨会都放在此地，似乎说明了一种认可。正如民政部一位部领导曾言，中国的社会工作起源于上海，但创新寄希望于深圳。
深圳濒临社工已经发展了五六十年的香港，改革开放以来经济发展迅速，但治安、管理、人口等问题严峻。社工起着社会的“减震器”和“润滑油”的作用，已经成为社会不可或缺的力量。
两年前的2006年4月，深圳市民政局向市政府提交了《关于推进我市社会工作职业化的请示》，社工试点开始紧锣密鼓建立起来。次年3月，市民政局组织各单位赴香港考察社会工作；同月，南山区颁布区文件并面向全国招聘近百名社工专业人才8；4月，市委领导组团赴上海、香港考察社会工作；5月，市民政工作会议提出，社会工作是近期全市民政工作的核心工作；同月，市民政局形成《深圳市社会工作岗位设置调研报告》；7月，市民政局面向民间组织采购了37名社工服务，安置在民政系统，福利院、救助站等岗位。2008年1月，市社工办举办用人单位与社工机构见面、交流和签约会议。
其中，有标志性的时间有两个，7月6日民政部下发《民政部关于确定社会工作人才队伍建设试点地区和单位的通知》，深圳南山、盐田和龙岗被确定为试点区。9月30日深圳市通过促进社工发展的“1+7”文件。
“1+7”文件是全国第一个一揽子推动社会工作建设的方案，内容涉及人才培养、评价、使用、激励等一系列政策措施和制度保障。“1+7”深受国家民政部和社工专家认可，王婴非常认可此种一揽子政策的价值，称“格外的需要这样的‘配套’，‘1+7’制度的形式，率先迈出了建构中国社会工作的理想步伐”。
深圳模式归纳为“党委统一领导，政府主导推动，民间组织运作，公众广泛参与”，核心是中间两点，而民间组织成为这套体系的核心。
骆冰介绍，从香港的经验看，社工的良性运行需要以民间福利机构为依托，“深圳的思路是真正培育民间组织，培养专业化社工，政府向民间组织购买服务”。他一再强调，“不要行政系统的官僚，找社会上的专业人才”。
至2008年5月，深圳已经建立专业社工组织14个，3月底的数量统计显示，共有543人从业。
笔者看来，深圳的社工建设大概有几方面的突破。
一是督导。深圳从香港聘来36位资深社工做督导，每位督导配备助理督导，一组督导和助理督导带12个左右社工。助理督导有“偷师”督导的意思。考虑到香港督导的有限性，助理督导以后可能会成长为督导9。
二是专业化，谨防官僚化。深圳计划到2010年培养5000名左右社工，其中1300人来自系统内（体制内/编内），4000人从全国公开招聘。深圳民政局坚持“专业的准社工不能作为机构的新增雇员，这样的话很容易被机构消解，很难体现出社工的专业性，为此花了些工夫10”。骆冰对笔者说，“很多机构一开始并不理解，为什么要麻烦设立专门的社工机构，还需要用人单位缴纳管理费，直接把人放到机构不就完了吗。我们就是要防止社工被服务机构消解，只成为名义上的社工，多了一个官僚，或者打杂的。”
三是社工待遇。笔者曾在青翼社工网上看到从业社工“晒工资”的帖子。“南京鼓楼区司法矫正1200元/月”，“北京朝阳区社区书记兼主任每月到手1360元”，“上海浦东目前为1800~2500，新近少一点，最高3000”。对这最后一条，笔者和浦东的工作人员有过核实，其他两条及网上更多的信息，笔者难以逐一核实。不过从多方信息看基本都属实，得出一个不可回避的事实是，社工的工资普遍较低。就像之前上海阳光的工作人员说的，“生活比较艰难”，达不到社工界比较常见的一个提法，“要让社工在工作地过上比较体面的生活”。
深圳是国内社工工资福利最高的地区，政府以一个岗位6万元的资金购买服务，其中包含社工的薪酬待遇以及项目的运作费用。6万元是一个较为笼统的提法，还没有明确地规范这些钱的精确用途，深圳制定了社工5类13级的工资阶梯，最高级别的正高社工师相当于教授级。这种级别的社工可能要10年以后才能出现，可以参考的是本科毕业的社工士（社工助理），月薪指导价3330元（包括保险），研究生大约为3600元。“如果是有一定经验的中级社工师，应该达到社会中等收入水平。”骆冰处长对笔者说。
四是擅用民间组织。深圳学习了香港以社会福利机构为社工基础的做法，社工服务中心/服务社等民间组织为社工的雇佣主体，社工由民间组织派出到用人单位。骆冰认为，“社工服务社和现有的民间组织可能存在相互渗透、相互变化的过程，未来可期。”
（参考文献:《社会工作教育的制约性因素的研究》，王辉，2007年6月）
注释：
1.联合力社会咨询中心是2003年成立的旨在推动社工专业化的NGO，由英国人、香港注册社工裴丽霓创办。
2.主要由开设社工课程的高校师资队伍组成。
3.据教育部的统计数据。
4.来源：青翼社会工作网“香港社会工作教育概况”。
5.来源：民主与法制时报，2008-01-28
6.除《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》外，上海市还曾颁布了《上海市社会工作师（助理）主持管理暂行办法》、《上海市注册社会工作者继续教育暂行办法》、《关于在本市民政系统及相关机构配备注册社会工作者意见》和《上海市人民政府关于完善社区服务促进社区建设实施意见》等一系列文件。来源：中国社会工作网论坛。
7.来源：《中国社会报》，2007.10，另2006年11月《新民晚报》报道“约为3000人”。
8.深圳有关人员介绍，南山区面向全国总招收97名社工，其中70多人为社工专业毕业，20人为法律、社会、心理学等专业，他们被安排在南山区的90多个社区，保证每个社区1名准社工。
9.深圳希望从优秀社工师里培养督导，香港社工成长为督导通常需要3-5年的经验积累，深圳可能适当缩短至2年。
10.深圳市现有500多名社工岗位中的400多人分属于区级机构，社工用人制度上一般由区民政局统筹，社工机构和用人单位之间签订协议，政府购买社工的服务合同，其中对社工的权责义务都有比较详细的界定。
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