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雪灾勾勒出的NGO能力边界
2008-11-25
1602
领域
乡村振兴
“这是一场战争。每一个人都需全力以赴。”
这是广州志愿者彭微风2008年1月31日博客文章“春劫”的最后两句。在这一天里，她三次更新博客，“《也许对您有用》1、2、3期”、“意外一则”和“春劫”。
也许对您有用
-- NGO做了什么
《也许对您有用》是彭微风等13个广州市的志愿者在春节前雪灾严重时期散发的传单小报。3天前的1月28日，彭微风在博客里默默写下“雪还在继续，冻雨也仍在继续，希望无家可归的人能够得到帮助，希望有家可归的人平安回家”。3天后，与身边志同道合的朋友组成的志愿者们印发出了《也许对您有用》1、2、3期，涉及内容包括：退票信息、免费送饭、乘车须知、南方各省市近期天气情况、人群中如何保护自己等。在每张小报的最后，标注着“请将这张纸传阅给有需要的人，谢谢。每天下午我们将为你更新当日的最新资讯”。
平日里，彭微风是广东中山大学公民社会研究中心一个普通的工作人员，主要工作领域侧重于公众倡导。1月下旬，当突如其来的雨雪始终持续不散时，大家都从最初面对大雪的欣喜转向了无可言说的焦虑不安。彭微风在不安中找到了让自己更有安全感的事情--行动起来。她迅速召集起平日联系较多的朋友、同事，开小会，共同商量“我们能做点什么”。
广州火车站已经聚集了几万人，政府已经行动起来，提供救援物资对彭微风这些志愿者们来说，既有财力困难，人手也不够。而且政府介入后，就算筹集了物资也不可能送进火车站人群中。广州火车站广场上，黑压压的几万人加上外围连成环状的武警官兵，即使身处闹市，这依然像一座孤岛：没有人知道未来几天的天气如何，没有人知道火车的延迟、取消的确切信息，没有人知道还要等多久--广场上成了信息孤岛。火车站原配备的显示信息的大显示屏，因冻雨早已不再工作，有限的信息只能靠喇叭向外传播，但声音只能被几万人中的几百人听到。
彭微风等13个志愿者准备搜集信息，传发小报。第一次碰头会后，几个人分头坐在电脑前，弄到凌晨3点钟，第一份《也许对你有用》制作完毕。小报全文2000多字，印在A4纸反正面。一面为“留下过年篇”，清楚地列出留下过年退票的退票点、时间期限、延长期，8个退票点和退票热线咨询电话，以及乘客返回出发地的免费送返指引。对在车站上坚持等待回家过年的人们，小报准备了南方主要地区的未来天气预测，以及在拥挤的人群中如何保护自己。
面对第一次的信息结晶，大伙儿还不清楚是否受欢迎，也不清楚是否能正常的分发出去，试探性的复印了500份，分赴各个目的地。
彭微风在火车站地铁口发放时，只要有人群走过都主动上来索取小报，广场上维持秩序的武警也特意要来小报看，看完也帮忙传递到身后更拥挤的人群中。彭微风感觉“所有的人都缺信息，维持秩序的武警也不例外。他们对我们说，接受任务后来到这里，只管维持秩序，其他事情也不清楚。”
和彭微风等志愿者相似，广东狮子会、广州青年志愿者协会等也在雪灾中行动起来了，略有不同的是，他们是以机构的方式介入。
狮子会会员多为企事业人士，“老板们”较多，狮子会发动会员解囊，收获颇丰。后经统计，狮子会共捐献、发放了御寒衣物2万件、大米46吨、蜡烛5万只以及食品、饮料等200万元的救灾物资。广州青年志愿者协会本身挂靠在红十字会下，比起其他组织与政府系统渠道更顺畅，成为最早进入火车站派发物资的NGO力量……
在广州之外，同样是重灾区的贵州省，“贵州志愿者援助行动小组”成为此次南方雪灾背景下NGO行动力的突出代表。“抗击凝冻，拯救家园--贵州八家NGO联合组成‘贵州志愿者援助行动小组’”，这一行动方案通过网站、邮件组等方式在NGO圈内广为传播，很多人通过它来了解贵州NGO的救灾情况，有的外地组织也给贵州的行动小组提供了支持。
据贵州高地发展研究所（下简称高地）的罗世鸿给我们的讲述，行动小组的发起人是民间组织“贵州人”的王吉勇，他和朋友们网络聊天时谈到是否可以大家联合起来为雪灾做点事情，得到贵州NGO圈内朋友们的积极响应。和广州志愿者们的情况相似，贵州的这些志愿者很快坐到了一起，商量如何做，做什么？从事后的总结看，当时的这个小团队寻找到了准确的救助目标--城市底层的外来打工者，救助点就选在了高地的西瓜村项目点。随即罗世鸿和中国扶贫基金会取得了联系，告知贵州这些志愿者们的计划。“扶贫基金会3个小时后就给了明确的回复，支持20万。友诚基金会也资助20万。”据《公益时报》3月下旬的报道，扶贫基金会在整个雪灾救助中筹集资金超过4000万元。显然，贵州NGO志愿者们成了扶贫基金会在地方的“脚”。有了几十万的外部支持，行动小组开始了更为谨慎但动作更大的救助活动。
西瓜村是高地项目点之一，罗世鸿对那里的情况较为熟悉。当地外来民工聚集，且以拾荒为业，“大雪封路，废品卖不出去了”。行动小组了解到这些农民工聚集在这里，在取暖、饮水、照明等生活必需方面都遇到极大困难，吃饭取暖都难以解决，多数家庭只能依靠焚烧垃圾进行取暖和煮饭，有的人甚至去垃圾站拣死鸡回来吃。
行动小组经讨论决定以滞留在本地的外来务工人员为主要群体，特别针对其中的妇女、儿童和病患者开展第一轮救助行动，主要以发放御寒用的棉被、照明用的蜡烛等。同时大面积开展实地调查工作，继续收集一手资料以便根据实际情况及时有效地提供救援。
意外一则
-- NGO可以做什么
相比大规模强有力的政府动员，NGO在救灾方面的力量微弱的多，但零散分布的NGO，离百姓最近，离灾民更近，更容易发现“意外”；在行动上，他们感觉更敏锐，行动更入微。社区参与行动的宋庆华认为，能够接触政府不能够触及的角落，比如灾后心理辅导就需要细致入微近距离的工作方式，这些都是NGO比政府更积极而有效的地方。
从国外已经获得的经验看，NGO在应对自然灾害和社会危机方面，有着政府无法替代的优势。NGO代表着民众自下而上守望相助、应对灾害危机的公共意识和行为能力。1995年日本阪神发生大地震，由于程序复杂的行政管理体制，政府救灾对策总部在地震后第三天才得以成立。而在政府的危机应对程序启动之前，大批来自全国各地的非政府组织和志愿者已经到达了现场并开始组织资源、运输物资、展开救助。危机过后，一直沉默的NGO在日本得到了认可，直接催生了《特定非营利活动促进法》在1998年的出台。前两年的印度洋海啸救灾也是如此，非政府机构承担了三分之一的援助资金和实际工作，成为救灾不可缺少的力量。美国前总统、联合国秘书长海啸重建特使克林顿总结印度洋大海啸救灾工作中的8点经验教训，其中一条就是应充分发挥NGO在救灾工作中的作用。
有学者认为，“一个健全的危机应对体系，是由以政府组织为主力和主导、以社会非政府组织为辅助两大部分组成的”，而中国“强政府弱社会”的历史格局没有从根本上改变，尤其在雪灾这样的规模性社会事件面前，更显示出政府的强大和民间组织的羸弱。
多年来我国政府一直试图鼓励慈善性公益组织的发展，但这些组织却在暴雪危机中鲜有积极的表现，而且只能零星地动员捐款捐物，有其心，无其力，“不能成规模介入”。简而言之，NGO还未能在政府和市场之外，真正成长为社会结构中支撑公共领域的第三极。
众所皆知，民间组织在注册登记和资源动员方面一直面临颇多限制。多数民间组织不具备公开筹款资格，在减免税优惠待遇方面也并无普适性政策，目前仍然是由税务部门一事一议、审批决定。官办组织除了少数转型较好，能够有效回应社会需求的机构外，大部分仍然有很强的官僚化色彩。相对于官方背景的组织，草根组织在注册和资源筹措上处于政策上的劣势。民间组织合法化程序上的高门槛，并没有能够保证管理上的有序化，透明化，也压制了民间组织的活力。草根组织或是工商注册，或是不注册，或是挂靠在一级社团或者学术机构下面开展活动，政府反倒缺乏对其发展情况的总体把握，结果没有能够营造一个民间组织在公益市场上公平、透明竞争的环境。
例如接受我们采访的绿家园志愿者刘洪宽对笔者说，他们在北京发出邮件号召大家向雪灾灾区捐献后，收到了一些衣物，但当他拿着这些衣物去给民政部下属专门收受民政捐赠物品时被告知衣物不符合规范，不予接受。云南省生物多样性和传统知识研究会的尹仑也对笔者说，他们的项目点在这次雪灾中亦有受灾，他以手机短信的方式给亲朋好友传递了希望大家踊跃捐物以救灾的信息。因为担心被视为非法集资，不敢捐钱，只能接受捐物，也怕机构参与进来引起关注，带来其他麻烦，只是以个人发短信来召集。这种想做好事担惊受怕的心情，根本原因就在于草根组织的社会地位使然。
天下溪的梁晓燕更是一针见血地指出，“现在的政策环境下，如果NGO参与救灾，一是有困难，二是有风险，三是缺少渠道和相应的资源。国内大量的NGO以工商注册，这样的身份怎么进行公共宣传？怎么进行公共募捐？怎么筹集社会资源？合法性不足制约了NGO成为社会公共行动的倡导者。”
善用NGO是政府善治的表现，是政府政绩的组成部分。没有公民社会的参与，没有民众自身的自组织意识，就没有真正有效的灾害救济。强调NGO的作用，并非要政府放弃自己的责任，而是要政府在危机干预的方式和干预的有效性上考虑NGO参与的重要性。
危机是对政府治理能力的挑战。在2005年初的东南亚海啸募捐中，规定只有红十字会和中华慈善总会有募捐资格，将其他组织的参与排除在外。固然，相关部门担心出现鱼龙混杂借机敛财的乱局，担心出现“管理混乱”，这样的初衷在民间组织管理还未能进入良性循环的情况下，可以理解。但如此“简化”的管理，是否就是最有效的管理呢？
在GDP高速增长的情况下，政府财政收入遽增，更容易成为“强”政府，更有“能力”包办一切，更有可能变得不在意NGO帮助政府动员资源“扶贫解困”的作用了。在目前公民社会和公民组织程度很低的情况下，面对重大的危机，采用政府动员的模式是可行的方式，但却不是长远有效的方式。
除了资源动员，帮助政府“扶贫解困”，NGO的价值还有着凝聚民心，连接政府的纽带作用，还有着独立于政府和企业，为社会提供公平发展的价值理念，为政府和企业“纠偏”的作用。仅以这次救灾为例，当社会不能通过各种组织凝聚起来，一旦出现突发危机，独揽资源的政府就只能因循老路，利用自己的组织体系演出“官办独角戏”，独自面对散沙般的民众，通过政府集中动员强化“众志成城的牺牲精神”，集中资源打硬仗，以较大的代价、较低的效率解决问题。即便尽心尽力，很多情况下也难免捉襟见肘，颇感吃力。当时有人在博文中指出，广州火车站曾经发生候车旅客守着成堆的救灾物资却无从获得的情况，就是一例。只有NGO的热心、爱心和在某些领域具备的专业视角和精神，才能弥补政府在危机干预中的不足。
清华NGO研究所的贾西津在分析这一状况时说：“我国涉及NGO的法律主要是限制性的，而非规制性的。限制性的法律强调，法律没有规定的就不能去做，而规制性的法律强调，只要法律不禁止的就可以去做，法律规制的对象主要是违法行为。如果要创造一个有助NGO发展的法制环境，必须实现NGO法律体系由限制性向规制性的转变。”
花开两朵，各表一枝。
中国NGO的生存环境有待改善，政府对NGO的观念有待扭转、态度有待开放。但从公民社会自身看，NGO在大灾面前应该如何反省自身，汲取教训。
春劫
--NGO缺乏什么
这次雪灾面前，本该在救灾中崭露头角的NGO 却基本缺席。人们视野中，除了几家官办的NGO，和零星的广州、贵州的NGO从业人员的个人努力，总体上看，草根组织鲜有动作。有业内人士倍感遗憾，感慨说：“这是发展壮大NGO的好机会，我们却没有把握住。”原因何在？
有观点认为是NGO能力不足问题。
社区参与行动的宋庆华认为，总体上NGO确实缺乏救灾必要的知识和技能。
笔者电话采访湖南红十字志愿者组织的罗建峰时，他对笔者直言不讳说，“当时有一些人想动作，参与救灾，但是全部被我制止了。志愿者出去，他们的人身安全根本得不到保障。盲目冲动的奔向高速路，那里本身已经堵的很厉害，输电线网的危急地段也很危险，没有受过任何救灾训练的志愿者到那里，只是添乱，弊大于利，他们要是再出事，谁能负责？从我们的能力和安全角度出发，我们只能做力所能及的事情，比如在市内的一些地方组织扫雪，还到一些救灾品发放地协助红十字会发放救灾物资。我考虑，在保障安全的前提下，我们的能力仅止于此，再说其他的是空谈。”
当笔者把能力问题抛给长期从事NGO能力建设的倍能中心主任张菊芳时，她认为“草根NGO真的没有这样的能力”。从目前的情况看，“草根机构在提供一些技术方法方面可能会有所帮助，不过话又说回来，那些大机构在调动能力等方面非一个个小的草根机构可以类比，大机构从中央到地方，省市县各级都有他们的办公室，政府对他们的工作也配合支持。相比之下，小的草根机构真的是无能为力。”从她的角度看，NGO能力确实有限，但这是现状问题，并非NGO缺席救灾的根本症结。“不参与救灾不是能力建设那么简单的事，我认为这根本不是一个能力建设的问题。现在国内NGO的自身能力、发展环境、法律体系等等条件总体性欠缺，才导致NGO无法参与救灾。” 张菊芳进一步分析说，这是长期的发展问题，“小的草根NGO在人力、能力、储备、资源调动能力等方面都不及有政府背景的大机构，心有余而力不足。这不是眼下一两年就能够解决的问题，需要整个草根领域的整体发展，这是一个漫长的过程。”
有人认为是NGO的组织网络疏松、群体性关联不够。
宋庆华认为，灾后心理干预等具体工作是NGO本该有能力和主动性去做的事情，但是这次都未有涉及。从外部关系以及与国家基层组织的联系上看，当下NGO与社区的结合太少，其主要原因就是基层组织、街道、居委会等封闭，没有和NGO合作的意愿。因此也形成了NGO关门做事，和社区无法良性沟通的现状。
贾西津认为，社会个人、民间组织和各级政府理应有能力自动采取行动展开自助、互助和援助。但是我国的民间组织和各级政府已经习惯按照上级政府的指令行事，上级政府不发出指令，它们往往不知道应如何行动。有些个人、组织即使主动去做了，但是因为他们平常就是分散的，没有相互的网络、协调纽带，所以我们看不到他们作为一个社会力量发挥作用。
分散的，而不是以总体性的力量参与救灾，在彭微风和贵州的NGO从业者身上体现出来。彭微风虽然自己是在NGO工作，而且是在直接从事公众倡导方面的岗位，但在选择参与救灾的方式上，依然是亲朋好友内的小圈子关系，完全的志愿者形式。贵州8家NGO联合发布了“抗击凝冻，拯救家园”的倡议书，并以“贵州志愿者援助行动小组”的形式开展救灾。但救灾小组中的几位骨干成员明确地跟笔者说，他们是志愿者小组，之所以以8家NGO的名义联合发布消息，是想借助机构的平台对外说话，实际的小组工作中只有志愿者、没有机构。因为该行动小组得到了外部的资金支持，活动较为深入，参与人也陆续增多，也出现了一定的机构行动，最后引发了“是机构的联合还是志愿者的联合”的争论。有志愿者抱怨说，一些个人在行动中希望以自身组织的名义参与救灾，有借力宣传壮大自身组织的不良意图，违背了行动小组的最初意愿，破坏了志愿者组织的纯洁性。
有观点认为，是雪灾的重灾区集中在南部NGO发育不够充分的地区，如江西、湖南等省份，如果这次是北京受灾，NGO的参与情况会有极大改善。
梁晓燕所属的天下溪在贵州NGO行动起来的时候也在北京做了一些支持性工作。但梁晓燕自认“只能做到如此了”。“如果灾情发生在北京，我也表示怀疑（NGO能普遍性的参与）。（北京的NGO）可能会有一些动作，比这多一点，但是能对社会产生多大影响？我看未必，我并不乐观。”
从更深的层次看，梁晓燕认为雪灾事件反映了中国公民社会发展的畸形。
“雪灾缺位反映出大部分的中国NGO项目化、机构化倾向严重。我们目前的NGO组织，通常是以项目为机构的组织核心和运作核心。NGO越来越往具体项目、机构化方面发展，按部就班地，以每天完成一定的工作的方式来做事。这种机构化是远离组织化的，真正的NGO组织化应该是公民的自组织团体，具有灵活的能动性，能够不断地回应随时出现的社会问题，回应各类问题。而机构化致使NGO以固定的几个人、固定的项目、固定的目标为基本方式，慢慢丧失了公民参与、公民动员、公民自组织的功能。这样的组织不回应社会主题，只回应目标人群，形成了根本上的差异。”
“因为政策约束，NGO普遍存在合法性不足的问题，当灾难来临的时候，因为长期不进行这样的工作，NGO这方面的能力就没有发展起来，灾难来的时候大家根本不知道该怎么去做，或者根本就没有反应，没有往那个方面去反应。”
“我们先来思考这个问题，NGO是不是就是公民社会？不一定。现在政府希望NGO更多的承担慈善的功能，NGO在慈善功能的行使上也有了一点点社会空间，因为有了这一点社会空间，NGO的慈善功能得以提高和发挥，所以国内NGO现在较明显的偏向慈善。但是公民社会不等同于慈善，慈善自古有之，公民社会是与现代社会的社会体制联系在一体的，慈善与公民社会的政治含义、社会含义都是不一样的。如果公民社会按照公民参与程度强弱来分级的话，我觉得慈善机构是在比较浅的层次上。而偏向慈善的NGO组织对社会问题的回应能力是低下的。这次的NGO救灾缺席，可以折射出整个公民社会现状中功能缺失的问题。中国公民社会已经慢慢在生长了，但是生长中相当一部分功能没有发育出来，是有残缺的。这是中国NGO潜在的一个大问题。因为倾向的偏差，即使再过10年、20年，面对雪灾这样的情况，NGO的参与依然不乐观。”
（付涛对本文亦有贡献）
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