清华大学公共管理学院副教授、清华大学公益慈善研究院副院长贾西津
“公信力是公益组织的生命线”这一观点早已成为行业的共识。但近十几年，因善款监管不力造成的公益丑闻频频发生，几起备受瞩目的行业丑闻令公众对公益信心降低。这不禁让人产生疑问，公益组织里的种种行为到底该由谁来监管治理？
一般而言，治理包含“内部治理”和“外部治理”。对于公益组织，“外部治理”指的是政府、社会公众、媒体等的问责；而“理事会治理”相当于“内部治理”。公益组织的财产是社会财产，组织内部通常设有理事会，由理事会代表社会，监管社会财产，行使决策权，并监督组织接受财务审计，提高透明度和公信度。公益丑闻频发能否说明我国的公益组织理事会治理失效？“理事不理事”是国内基金会的常见现象，这背后更深层次的文化原因是什么？如何从立法上突破理事会治理困境？围绕这些问题，《社会创新家》采访了清华大学公共管理学院副教授、清华大学公益慈善研究院副院长贾西津。《社会创新家》：备受关注的“儿慈会事件”，引发了公益行业诸多反思，其中一个是关于基金会理事会治理的问题。从儿慈会到公益行业，能否认为理事会治理是失效的？
贾西津：儿慈会的事情可讨论角度比较多，不完全是理事会治理的问题。“儿慈会9958项目”涉及个案打包筹款模式。这个模式不仅儿慈会在做，也有其他机构做，在中国当下捐赠文化和信任机制下，是一种相对容易获得捐赠的筹款模式。以个案发起群体筹款虽然不违法，但一直都存在公益伦理上的争议。因而这个模式本身，存在认知层面的问题。理监事会是基金会的决策和监督机构，有决策、监管和支持等职能，既有目标实现、扩展资源，又有合规监管、风险把控职责。对于有争议性的项目，理事会应当充分讨论，为机构把控方向，尤其是项目的公益属性，确保和机构的愿景、使命、价值观契合。个案筹款的模式要不要做，“加盟”筹款的快速扩展有否使命引领，地方站点负责人有什么风险，理事会有把握责任。但现实情况可能没有这么理想化。比如长期延续的筹款模式，或机构选择地方加盟站点，可能都不一定在理事会上讨论；还有地方站点参差不齐，负责人各有对项目理解的差异，背后动机很隐匿地加入进来；财务审计也是如此，审计报告在流程上是合规的，监事会通过审计报告，甚至很好做到向社会公开，但实际上捐赠收入和资助去途如何决策、对接，是否指向了特定受益人，未必被识别。所以，项目出现问题，问题可能有多种层次，要具体分别，不只是笼统说理事会治理失效。《社会创新家》：很多公益人戏称，他们的“理事不理事”。很多理事长都是从朋友圈里找理事，理事也是碍于情面答应。基于这层朋友关系，理事们也不愿讲真话，就起不到什么作用，更不会向监督部门如实报告。对于“理事不理事”的现象，您有哪些观察？贾西津：我没有专门做过理事会治理的实证调研，无法给到你具体的现实情况。但从一般意义上，理事会通常有两类，一类是咨询型理事会，另一类是决策型理事会。在咨询型理事会，理事们的角色主要是提供相应的咨询建议，帮助创始人实现愿景，这在第一代公益组织中比较常见，创始人有很强的公益发心，强大的行动力，理事们更多是基于对创始人的认同和支持参与进来，作用会比较虚化，还有企业基金会的理事会有些也是以执行企业决策为重；在决策型理事会，理事更实质参与机构的运行管理，在重大决策中的确行使决定权，这类理事参与治理的民主意识就会较强，在制度化运作的公益机构中，理事会应该是决策型，权责相应。但是形成规范的治理机制，是需要创始者或公益组织负责人本身，有意识、主动寻求制度约束的，理事会也需要有这样的价值共识，在文化和制度能力层面都是有挑战的事。现实中“理事”和“不理事”的情况均存在，各机构理事的参与情况有差异，做好并不容易。《社会创新家》：您提到民主意识淡薄，在理事会治理上存在一些问题。这背后更深层的文化原因是什么？贾西津：有一定的关系。在公民素养比较高的地方，人们愿意在公众场合表达自己的观点，知道如何与人沟通交流，那是他们日常生活的一种方式；在社团里，他们依然可以延续这种的沟通方式，实现民主决策。显然，这不是我们的日常交流方式，而公益机构又需要理事们表达自己的想法，即便与机构领袖的观念不一致，理事们还是必须讲。那在我们的社团中，大家能不能谈起来？有些组织的理事是企业家，他本身不断经历决策过程，这些人坐在一起，想实现什么公益理念会表达出来，也愿意坚持自己的想法。若是这样的讨论氛围，对理事会治理是有益的。但很多时候，理事们平时也缺少民主实践，对于意见表达、民主决策，也没有什么意识和经验，像你说的碍于“情面”，不好意思深究，或对机构了解不深，没有时间投入和参与，这就难以起到治理的效果了。《社会创新家》：“情”和“理”构成了社会心智的一体两面。中国人注重“情”，而忽视“理”，因为“情”更适合人际关系的稳定发展。从中国传统文化来看，“治理”这个词是否就不适合中国的土壤？贾西津：我认为，“情”和“理”不是对立的关系，放到理事这个角色上，也不冲突。以法官为例，一个好的法官，他一定是有理又有情，面对一个案件，在最深透处实现的不只是纸面法条，而是法目的。理事也是，他要对公益的使命与价值有十足的理解，同“情”共感，才能在决策中引导组织选择正确的方向。治理这个词本身没问题，它表达了组织的有效管理，这种管理不是某个人发号施令，而是多元主体共同参与，实现组织使命。在治理过程中，可能出现人情世故方面的问题，甚至是违法问题，但不是说治理这个概念就不适合；人情世故跟中国的土壤也没有必然联系，它在人群中或多或少都存在。多元主体之间的平等自主交往，我们确实比较缺乏经验，需要学习和实践中练习。《社会创新家》：理事会对于公益组织，相当于董事会对于上市公司，企业里董事治理的效果相对好。理事治理为何如此艰难？这背后存在哪些结构性的矛盾？贾西津：理事和董事在本质上不同。企业的董事是股东，是公司的所有权人，但公益的资产具有公共属性，不归理事，因此也就造成治理上的困难，理事并不会像董事那样具有明晰的产权和利益激励。因此，公益组织找理事，更多依赖声望信任，也就是理事已经有自己谋生的手段，来公益组织当理事不是为了谋利，而且这个人的社会地位使得他非常珍惜自己的名声，社会信任度较高，他愿意用自己的社会地位来寻求公共价值、公益价值，在公益机构中是代公众进行监督，为公益目的负责。《社会创新家》：您曾提到，在英美国家，每个理事要为自己的决策负责。在您看来，一个合格的理事应做到哪些方面？一个有效的理事会应起到哪些治理效果？贾西津：在理事会治理上，国际上有两种通行的做法，英美国家的理事叫独立理事。每个理事独立为自己的决策负责，不代表其他人，不代表集体，只代表自己，每个人都有独立的签字权，个人责任感更强些。我们和欧陆一样，实行的是另一种模式，即理事会治理，或理事长代表制。这种制度强调集体决策，侧重将理事会视为一个整体，由理事会做出决策，最后理事长还有代表理事会的签署权。虽然理事个人可以发表不同意见，包括对理事会决定保留个人意见，在一定条件下起到免责保护作用，但总体上，都是集体决策，个人责任感偏弱一些。理事会条例明确规定了理事会的决策和监督职责。一个理事会只要做到法律上的不违法就是一个合规运作理事会，但合规离做得好还有很大距离。一个好的理事会是会自我约束的，提出更高的要求。基于对机构愿景、使命、价值观的认同，形成使命驱使的战略，才能把机构带向“对”的方向，向“好”公益发展。每个理事需要小心呵护组织使命，充分贡献自己的能力价值；治理层和执行层之间的关系也很重要，理事会既不干预执行层自主性，又能足够保障公益目的；执行层也能够理解组织使命和战略方向，主动去推动其实现。这是一种好的治理关系。《社会创新家》：南都公益基金会、阿拉善SEE生态协会、自然之友这些机构一直是国内理事会治理的标杆。他们做到了什么？有哪些值得公益机构学习的地方？贾西津：以自然之友为例，机构历经了几次传承，从最初依靠创始人个人魅力治理，到慢慢形成自己的制度。在这个过程中，机构的治理层和执行层不断探索，执行层主动考量请求约束自己的权力，决策层谨慎过度干预、有意识陪伴执行层的人员成长，最关键的是，彼此不断回到组织的初心、使命，深度沟通交流，识别细微的价值分歧，呵护愿景、使命、价值观的共识在组织内外生长，这是非常细致的工作，需要投入时间，慢慢探索。阿拉善SEE也是从创立之日就持续经历治理探索的过程，他们除了政府要求的规范章程，还有自己额外的、更细的治理机制、议事规则等；南都也是同样的方向，都是做了大量超越法律之外的自我的规则约束、伦理约束，理事们是共同探索、朝向共同守护公益目的而努力。同时，不仅需要考虑现有的人如何做事，还要建设组织制度，做好公益目的的传承。《社会创新家》：如何从立法上突破理事会治理困境，实现多元的理事会？贾西津：目前《慈善法》存在一个问题，就是具体的规则太多，限制太多，法条在各种不同维度约束机构的行为，但未和最终的公益目的相关联，甚至还没有对公益目的的定义。这样容易产生做好事的被管太多，想做坏事的仍然不足以被管住，反过来当问题出现，进一步导向更多限制的方向。其实英国的《慈善法》很值得我们学习，它也是世界上最早出现的慈善法。它的公益监管有一个非常清晰的内在逻辑，就是保障公益目的。它的政府许可权并不复杂、也不多重，但各种慈善概念以公益目的来定义，所有对行为的法律监管原则，就仅限于公益目的不被滥用，只要在公益目的中，就享有相应公益权利—最重要的是免税；反之，任何对公益目的的侵害，谁的行为谁负法律责任、承担相应法律后果。如此一来，公益机构遵守法律，就是为公益的目的负责；它对法律规范的遵循，首先也是自律自觉的，是组织使命内在的需求。回到公益目的上，是法律监管和公益组织达成同向需求，突破治理困境，实现主体责任的落脚点。这样公益组织可用的手段是非常放开的，它的目的和责任主体则十分明晰。
2024-09-25
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