【摘 要】

灾害社会工作是指以专业社会工作理念与方法为灾害提供直接与间接服务，它在灾害规划、响应和恢复阶段扮演了越来越重要的角色。从“常态一非常态”逻辑来说，一般习惯于用常态方法应对非常态灾害服务，用确定性思维方式应对不确定性现象，社会工作者需要在非常态情境下创新服务方法，同时对灾前常态预防工作也要给予更多关注。从“单一一多学科”逻辑而言，跨学科能满足灾害社会工作实践发展需要，也是其理论创新的重要来源。从“单一一全过程”逻辑而言，灾害全过程与全生命周期理论要求社会工作者全程参与，但目前只注重灾中应对与灾后重建。从“自然一人为”逻辑而言，往往注重自然灾害服务，灾害社会工作也需要推进到事故灾害、公共卫生灾害与社会安全灾害领域，通过预防社会风险及优化社会结构，从源头上降低社会不确定性，这是其未来重要的发展方向与突破口。从“实务一理论”逻辑而言，出现了重实务、轻理论的不平衡发展现象。灾害社会工作面临的最大挑战是既要回应“主流一边缘”的学科挑战问题，又要解决灾前常态服务、灾中非常态服务及灾后常态与非常态服务并存局面的理论与实务创新问题，只有这样，才能从根本上摆脱灾害社会工作结构性发展困境。

【关键词】社会工作；灾害社会工作；灾害服务；常态服务；非常态服务

一、引言

中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，洪涝、台风、地震与干旱等自然灾害几乎贯穿于整个中华文明的发展进程。仅2019年一年，中国自然灾害共造成了1.3亿人次受灾、909人死亡失踪与528.6万人次紧急转移安置，直接经济损失达3270.9亿元。随着灾害发生频率与损失日益增加，学术界也越来越关注这一议题，同时尝试将灾害、危机与风险整合，提出了“风险一灾害一危机”连续统。对灾害概念认识不再局限于“事件一功能主义”导向，逐渐拓展到脆弱性、韧性、社会建构主义与不平等等，形成了以“风险源一关系链一灾害链”为逻辑架构的灾害概念。各类灾害也不再是孤立存在，形成了“原生灾害一次生灾害一衍生灾害”等构成的“复合型”灾害，强调灾害对人类造成的威胁不断上升。

灾害社会工作是其中新兴的实务与研究领域，它是指以专业社会工作理念与方法为灾害提供直接与间接服务，目前还不是一个完全统一用语，国内有灾后社会工作、灾难社会工作、灾变社会工作、救灾社会工作、灾害救援社会工作、灾害救助社会工作、灾后恢复重建社会工作、应急救援社会工作、救灾社会工作、防灾减灾社会工作与减灾救灾社会工作等十多种概念，这一概念的混乱会制约该领域本来就不够丰富的研究。在这些概念中，最为学界接受的是灾害社会工作，在维基百科中也有这一专业名词“Disaster Social Work”。中国灾害社会工作发展大致可分为三个阶段：第一阶段是萌芽期(1987一2008年)，北京大学试办社会工作与管理专业标志着其在中国重新恢复，但直到四川汶川地震前，仅有少量的服务与研究，影响范围比较窄小。第二阶段是正式形成与快速发展期(2008一2014年)，在汶川大地震中，灾害社会工作人员第一次以专业力量投入灾害救助中，民政部在《关于加强救灾应急体系建设的指导意见》中提出要将社会工作纳入到中国救灾应急体系中，为其快速发展创造了有利条件。第三阶段是推进期(2014年至今)，在鲁甸地震中，民政部统筹组建了中国首个灾区社会工作支援团参与灾害服务，开启了灾害社会工作在制度层面的新探索，在一定程度上改变了其合法性身份缺乏的困境，标志着中国灾害社会工作的发展进入推进期。

在此基础上，本文将研究问题归纳为：中国情境中的灾害社会工作有何功能与角色，有哪些基本理论与方法，主要有哪些基本服务，社会工作组织有无必要参与灾害救助，相关人才队伍发展状况如何、有何不足及未来发展方向是什么。综合成一个问题就是：基于中国问题的灾害社会工作研究的基本内容是什么。

二、灾害社会工作角色实践与功能检视

在灾害中，随着越来越多的民众面临创伤事件，社会工作作为一种职业，在灾害规划、响应和恢复阶段扮演了越来越重要的角色。在美国，将近一半的灾害心理健康服务是由隶属于美国红十字会和联邦危机咨询援助与培训计划的社会工作者提供的。社会工作者在灾害服务中主要扮演民间组织者、使能者与心理支持者等角色，在宏观、中观、微观三个层面发挥了不同的功能(见图1)。

从宏观层面而言，灾害社会工作功能主要体现为四个方面：第一，“资源一功能”维度认为灾害社会工作者秉承助人自助的核心价值理念，为灾害服务提供资源整合与维持秩序等独特功能。第二,“公私一协力”维度强调在灾害救助过程中，政府、市场及非营利组织都有失灵的可能，通过建立“公私协力机制”这一复合型社会工作模式协调公私双方互动关系，从而发挥整合性灾害救助功能。第三，“物质一非物质”维度指出中国式救灾过于重视资本投资和硬件设施救助，往往忽视在灾区民众生计、精神文化生活和社区关系等非物质层面的救助，灾害社会工作恰好可以弥补这一缺陷。第四，“社会一政治压力”维度认为灾民心理“恐惧”是“天灾”和“人祸”双重作用的结果，地方政府危机干预不当与资源分配不公引发了政治紧张。社会工作者在灾害救助中扮演了民间组织者、救助制度倡导者和推动者等角色，一定程度上缓解了这种压力。

从中观层面而言，灾害社会工作主要有协调灾区民众关系、唤醒集体意识与促进灾区增能等功能。在灾区增能方面，社会工作者扮演使能者角色，秉承“非灾民化”理念，通过挖掘灾民潜能、设计和开展灾区生产自救与民主参与等措施，减少污名化而产生的无力感。在灾区关系修复方面，灾害在一定程度上打破居民原有社会关系，灾害社会工作实质上是对灾区社会关系与社会支持体系重构的过程。在新社区融合方面，因灾失去家园的灾民虽然安排在安置区内，但原有社会地缘关系不再存在，3灾民面临着安置区一系列新的融合问题，社会工作者帮助灾区民众重塑社会关系，进而提升其社区安全感和归属感。

从微观层面而言，“心理支持”视角发现在大灾大难面前，无论是受灾者本人与家属，还是参与灾害救助的医务人员、解放军与志愿者等都有可能出现不同程度的心理应激反应，通过运用微观服务手法如个案管理，社会工作者能敏锐察觉他们受伤害的心理状况并给予个别化服务务。“能力促进”视角认为灾害一定程度上是人们面对环境威胁及突发事件时的脆弱性表现，灾民恢复能力、适应能力与学习能力等都影响其脆弱性水平，社会工作者通过提升灾民这些方面的能力，可以增强其应对灾害的韧性。“社会支持”视角强调灾害不仅使人们的生命财产受到威胁，而且还导致民众的社会关系断裂，社会工作者扮演着服务提供者与资源链接者角色，通过链接正式与非正式社会支持，改善灾民社会网络。

在灾害服务中，社会工作者需要扮演危机干预、组织者、志愿者、分发物资、分配补偿金、处理死亡和丧葬安排、需求调查、确定弱势群体及寻找住房等角色，为防治灾害做准备是社会工作者的另一个重要角色，通过强调社区协作和社会网络协调制定灾前综合预防计划。社会工作者在灾害中最重要功能是减少个人和社区的脆弱性水平。在灾害的每一阶段，都可以通过专业服务帮助个人与社区降低脆弱性。

三、灾害社会工作实务理论与介入方法

中国灾害社会工作起步较晚，经过最近十多年发展，逐渐从“边做边学、摸着石头过河”向专业性转变，⑥在实务与理论方面取得长足进步。社会工作者通过创造资源为弱势群体提供服务，运用专业理论与方法促进灾区与灾民宏观与微观层面变化。

在理论视角上，灾害社会工作出现了由传统一般性理论向多元针对性理论的转变。首先，就宏观而言，社会工作者除应关注灾区受灾过程，重视灾区发展问题外，还需要致力帮助民众重返家园，目标不是接管流程而是帮助社区自行实现这一目标。同时，还必须了解社区系统与机构，以便在必要时推动社会政策变革。第二，就中观而言，灾害社会工作发展之初依靠的是危机介入、任务中心主义与增权等一般性理论，面对非常态灾害情境缺乏针对性，不能突出区别于一般性社会工作。为了应对非常态服务需求，社会工作者借鉴了其他学科理论，逐渐发展出灾害复原力理论、恐惧管理理论、灾害管理周期理论与民族敏感理论等新理论，弥补了偏重结果导向、忽视受灾群众复原力及服务碎片化等不足。有学者还探索了与当地习俗、宗教信仰与约定俗成的地方性知识等相适应的灾害社会工作，以此为灾害社会服务提供在地化指导，但诸如促进灾民亲社会行为与风险感知能力等理论还不多见。第三，就微观而言，除了个案、小组和社区工作三大传统方法外，还出现了借鉴相关学科的实践理论，例如危机沟通技巧、风险评估策略与应急管理等方法，不过总体而言，这方面研究还非常不足。社会工作者还需要融合临床服务技巧与实务研究技能，如紧急评估社区需求能力，可以在灾害发生后立即快速评估社区公共卫生需求并制定计划。

在服务方法上，出现了单一方法向整合性方法的转变。从理论方法来看，社会工作者往往对救助服务看法不同，因而需要多元化方法视角，才能促进服务方法的多样化与精细化。从常态方法来看，现有社会工作方法在长期实践中形成，值得灾害社会工作者借鉴。例如，心理急救、心理健康、危机干预与咨询、重大事件压力汇报、媒体沟通、家庭护理、复原力和社区能力建设等常规服务在灾后心理全面康复中有重要作用，但灾害社会工作界很少针对这些方法进行深人研究。灾害社会工作服务方法还应是全生命周期、全灾害与全方位干预，这就要求不再分散与孤立地运用个案、小组和社区三大传统方法。从非常态方法来看，非常态情境需要非常态社会工作服务，但这方面的探究非常少见。例如，灾害服务中的心理服务技能与知识与传统心理临床技能、心理治疗或创伤治疗有很大不同，灾害心理干预的目标是减轻症状、进行心理教育并提供与推荐资源。虽然，一些实务工作者将医务社会工作方法用于非常态情境的心理服务，如音乐疗法、园艺疗法、书法疗法与体育运动疗法等，但与非常态情境的契合度仍存在不足。

社会工作者应遵守社会工作专业伦理与道德准则，在紧急或灾害情况下尽可能提供适当的专业服务，但在非常态情境中有时会非常困难，这突出表明需要在理论与方法上不断探索才能有效推进灾害社会工作服务。

四、灾害社会工作服务内容与实践创新

社会工作者不能改变已经发生的自然灾害，但是可以影响人们如何面对灾害。根据灾害类型、持续时间和严重性，灾害社会工作服务内容也有很大不同。在社会工作者的积极推动下，其灾害服务内容出现了一些新趋势。

第一，服务对象多元化。一般来说，灾害社会工作服务对象分为个人、家庭、群体、组织、社区和社会六种类型。在发展之初，由于受人、财、物等因素限制，灾害社会工作服务对象范围较窄，主要以受灾个体与社区为主。随着灾害社会工作不断发展，服务对象也日益多元：从受灾民众扩展到一般公众、从受灾个体与家庭延伸到受灾风险较高的个体与家庭、从狭义灾民延伸到广义灾民及个体一组织一社区一社会的全覆盖，同时在原有关怀儿童、青少年、妇女与老年人等传统弱势群体基础上延伸关注武警、医生与志愿者等救灾群体。

第二，服务模式立体化。灾害社会工作具有不同的服务阶段，如典型的四阶段论即准备阶段、影响阶段、幻灭阶段和重建阶段，社会工作者在不同阶段的参与模式也有很大差异。社会工作实践也涉及评估、干预、必要的治疗与评估等，社会工作者需要将这些服务带入灾害领域，建构立体化的服务模式，才能满足全灾害与全生命的服务需求。同时，社会工作者利用互联网、大数据与其他现代科技，探索出“线上+线下”新立体服务模式。在全球范围内，社会工作者也成为应对自然灾害和人道主义援助的重要部分，但目前有关这方面的研究尚不多见。

第三，服务内容专业化。灾害社会工作从传统心理辅导与生活重建等层面向“生理一心理一社会一文化”综合性与专业性服务介入，灾害心理干预也不再局限于个体创伤应激障碍(PSD)介人，逐渐重视历史记忆与文化因素，尝试修复与重构灾区社会记忆与唤醒集体意识，进而帮助灾民走出短期与长期的心理阴影。巴在就业层面，社会工作发展性理念逐渐兴起，如“映秀母亲”生计互助项目、“巷巷会”社区自我机制重建项目与绵竹青红社工“社区生计项目”等强调在民众生计与社会可持续发展之间取得平衡，提倡社区发展与个人需求结合的整合式服务，代替传统个人与治疗取向服务。四川希望学校社会工作服务项目呈现出从志愿服务到专职服务、从灾害救助到常规服务、从项目运行到机构运作的积极转变，服务内容专业化得到了进一步体现。

第四，服务领域精细化。根据灾害发生的特点、类型与规模等，灾害社会工作服务周期逐渐从紧急救难、灾后应变与重建恢复经典三阶段向防灾备灾、紧急救助、过渡安置与恢复重建四阶段转变，最近更是主张进一步加人后灾害学习的五阶段模型。与此相适应，围绕灾区生计发展、心理干预与社区恢复等服务内容逐渐形成了紧急救援社会工作、灾害心理社会工作、灾害医疗社会工作、安置点社会工作、灾后生活社会工作、灾后就业社会工作、灾后文化娱乐、灾后重建及灾区志愿者服务等多领域。同时，在每一个服务领域进行了更为细致的划分，例如安置点社会工作细分为临时安置点、过渡安置点与重建安置点社会工作。

虽然灾害社会工作服务内容不断扩大，但仍然存在一些不足。首先，仍侧重于灾后恢复重建，灾前预防与灾中紧急救援服务往往被忽视，因此，有必要建立社会工作全过程服务内容，以便相关各方在各个阶段能充分利用这一服务。同时，中国灾害社会工作在紧急救援领域虽有不少实践经验，但学术总结和推广非常少见。还没有形成社会工作灾害紧急救援SOP流程，以进一步规范非常态情境社会工作的应急响应。其次，服务协调能力有待提升，如何处理专业社会工作者与志愿者之间的关系、促进二者关系迈向常态化与制度化，一直没有得到很好的解决。尽管志愿服务是灾害社会工作的重要补充，目前仍存在协调机制缺位、信任机制缺乏、渠道阻塞、发展不平衡与保障不足等困境。最后，在一些发达国家，由于社会工作者技能的多样性，非常适合治疗各种灾害产生的副作用，社会工作者已成为灾害服务的中坚力量，但在中国，其边缘化地位还没有得到根本改变，迫切需要从制度与专业层面改变其边缘化的现状。

五、灾害救助中的社会工作组织参与

社会工作组织在灾害救助过程中发挥了独特作用，但仍有对其角色与功能的质疑存在。为了回应这些质疑，一方面需要阐释其必要性，另一方面也需要对存在的问题进行反思，才能推进社会工作者有序参与灾害救助服务。

（一）社工组织参与灾害救助的优势

“失灵一补充”视角认为，灾害救助内容日益复杂多元，政府单一救助难以有效应对，社会工作组织参与能弥补政府不足，甚至填补政府无法涉及的救助空白，有利于减少政府灾害救助“失灵”现象。其原因主要包括两个方面：第一，“多中心治理”强调由于灾害救助所需资源多、时间压力大和任务艰巨等，仅凭政府难以满足，需要注重发挥社会力量作用与改变“强政府一弱社会”的治理格局，积极探索社会工作组织作为政府“联动伙伴”及险情“应对主力”多中心治理模式。第二，“公私协力”强调灾害具有威胁性、紧迫性、不确定性、复杂性、双面性、新闻性和非常规性等特点，这是政府组织在灾害救助时往往不能有效应对的，而这恰好是社会工作组织的优势，因而需要重视与建立二者的伙伴关系，进而促进社会工作组织在灾害救助中积极补充作用的发挥。

“效率一弹性”视角指出政府组织往往擅长大政方针之类的宏观调控，比较缺乏对基层社会的具体了解，当常规状态和社会秩序被灾害打破时，往往因为难以迅速掌握真实有效信息而影响了应对效率。社会工作组织则长期扎根基层，贴近群众生活，它具有主动性、即时性、灵活性与非科层制等特征，灾害发生后能迅速反应，有效克服了政府权威化与分权化缺陷。而且，社会工作组织是一种扁平结构，在灾害救助中具有很好的弹性，政府科层制需要层层请示，③在紧急响应中往往出现速度慢与效率低等情形，灾害处理强调“黄金X小时”原则与速度第一原则，政府组织往往难以满足这一非常态紧急响应需求，社工组织则因其灵活性而获得越来越多的社会肯定。

“服务一多元”视角强调由于“原生灾害一次生灾害一衍生灾害”形成的复合型灾害，这一灾害链条对社会造成的损失日益增加，涉及的范围也越来越广泛，例如生理、心理、社会与心灵等方面，灾民需求也呈现出多元化与个别化等特点，社会工作组织代表了不同群体利益，社会工作者也都经过系统专业培训与职业资质认定，能满足灾民日益复杂的服务需求。社会工作者能为灾民生活重建、家园重建、生活重建与心灵重建等需求扮演服务提供者、资源链接者、个案管理者、方案设计者、推进者与使能者等多元化角色，为灾害服务提供了重要的专业力量，④尤其能为灾民提供心理辅导与社会关系重建等服务，这一优势与政府单一物质救助有根本不同。

（二）社工组织参与灾害救助的不足

从“制度一合法”角度来看，其不足与制度安排与政府态度等密切相关。制度安排是对社会工作组织合法性身份的确认，也体现了政府对其参与灾害救助的态度。例如，中国《突发事件应对法》规定了政府需要建立有效的社会动员机制，公民、法人与其他组织有义务参与突发事件应对工作，这虽为社会力量参与非常态与常态灾害服务提供了指导原则，但缺乏有具体性与操作性的法律细则。⑤同时，政府重视传统灾区基础设施建设，相对忽视灾区社会建设，这也使得社会工作组织在政府救灾体系中的角色定位仍不明确，限制了其作用的有效发挥。6汶川地震以来，社会工作组织虽然在灾害救助中发挥了重要作用，初步得到社会认同，但政府至今还没有明确将灾害社会工作纳人国家救灾体制中，其合法性问题仍未得到有效解决。

从“内部一外生”角度来看，在灾害救助过程中，社会工作组织自身也暴露出许多问题，如内部管理、专业能力与公信力等。内部管理主要是指人员管理、财政管理、物资管理与信息管理等，内部管理的混乱直接导致了社会工作组织专业性受损、应急技能不足、社会公信力下降甚至灾害救助无序与混乱等问题。同时，部分社会工作组织参与灾害救助以外生性嵌入为主，内生性根植较少，缺乏对灾区语言与风俗习惯等的深人了解，这也导致了社会工作服务本土化与在地化不足，从而大大影响了灾害服务效果。此外，一些社会工作组织由于组织规模较小和缺乏经验，服务能力和组织运行能力往往也存在不足。

从“多元一合作”角度来看，在灾害救助中，可能出现政府失灵、市场失灵和非营利组织失灵现象，单一力量难以应对灾害救助复杂性与多元性需求，只有构建多元主体合作机制才能加以有效应对。目前在灾害救助服务中已经探讨了政社合作、政企合作与公私协力等机制，但大多停留在理念层面，实践中仍然存在不少问题：一是灾害救助中存在“重动员、轻协调”现象；二是社会工作组织参与灾害救助制度建设出现滞后性与临时性特点：三是缺乏长效合作机制与公私缺乏沟通管道等局限，尤其以社会工作组织为主体的突生组织网络与制度化组织网络之间的互动存在严重不足；四是社会动员水平与灾害响应级别缺乏科学统筹。因此，多元合作机制能促进政府与社会工作组织优势互补及避免重复浪费服务等情形。

发表于《云南社会科学》2021年第一期。

作者周利敏，广州大学公共管理学院社会学教授，广州大学南方灾害治理研究中心主任