2023年5月26日，北京市第十六届人大常委会第三次会议表决通过《北京市未成年人保护条例》，于2023年6月1日施行。这是市十六届人大常委会通过的首部地方性法规，是在充分吸纳人大代表、专家学者、未成年人、学校教师、社会公众、司法机关、政府各部门、未成年人保护社会组织意见与建议基层上形成的，是全市人民群众集体智慧的结晶。

近期，将陆续刊发系列解读，带您关注了解北京这部未成年人保护领域的地方法规，为读者带来市第十六届人大常委会委员、北京青少年法律援助与研究中心副主任张雪梅的解读。张雪梅在国家修订未成年人保护法时，就以专家身份全程参与了修法过程，还参与了本市条例2003年修订和本次修订。特别是此次修订，张雪梅全程参与立项论证、修订调研、草案论证修改、常委会审议的全过程。

作为一名立法深度参与者，在张雪梅看来，本次条例修订以问题为导向，体现整体性、可操作性、全面大修的思路，细化、补充了未成年人保护法相关规定，回应社会关切，巩固实践经验，推进探索创新，解决实践难题，符合本市实际。具体来说，有以下亮点：

1 凸显“最有利于未成年人”原则

条例的修法过程和修订内容，均凸显“最有利于未成年人”原则。

从启动立项论证调研到完成审议通过，历时2年多的时间，在这一过程中，围绕在本市如何落实“最有利于未成年人”，北京市人大社会委和法制委、市民政局、市司法局开展数十次调研座谈，向社会公开征求意见，充分吸纳人大代表、专家学者、未成年人、学校教师、社会公众、司法机关、政府各部门、未成年人保护社会组织意见与建议。

条例的修订内容也是以“最有利于未成年人”原则为主线，贯穿总则和各章之中。

未成年人保护法规定，保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则。条例把这一原则放在总则第二条即立法依据之后来强调，突出了该原则作为条例修订和未成年人保护工作的价值取向，条例以“最有利于未成年人”原则为主线整体推进六大保护体系、注重各种制度措施衔接补充。“最有利于未成年人”原则在各章规定中都有具体体现，与总则前后呼应。

例如，在家庭保护、学校保护方面都体现了对未成年人身心健康的保护；在社会保护一章，规定任何组织或者个人不得违规限制未成年人应当享有的权益，特别规定剧本娱乐经营场所、医疗美容、文身、民宿等新兴行业和新业态在保护未成年人方面的具体要求；

网络保护一章，强化网络产品和服务提供者建立健全未成年人保护机制等责任，明确其保护未成年人的具体义务，并规定了网络行业组织应当加强行业自律、制定行业规范和发挥指导作用；

政府保护一章着力夯实公共服务保障，进一步提升对困境未成年人、残疾未成年人的保障水平，强化特殊儿童融合教育发展，推进儿童友好型城市建设，提升适合未成年人活动场所设施的建设、运行水平，支持幼儿园面向二至三岁幼儿提供保育、教育服务，制定侵害未成年人强制报告的报告指引与明确报告流程，明确密切接触未成年人单位的劳务派遣和劳务外包等人员依法履行从业查询义务，建立未成年人保护热线设置专席人员并纳入本市接诉即办工作体系；

司法保护一章，建立一站式综合办案中心，明确法律援助要求，支持法律服务机构和律师协会提供权益保护服务，规定检察院支持起诉与公益诉讼，明确涉案未成年人异地协作帮教与救助帮扶；

最后一章强化法律责任。这些具体条款规定的内容，既体现了最有利于未成年人的原则，又是对上位法的细化和补充，有利于《条例》的实施和适用。

2 突出对未成年人身心健康的保护

学生体质与心理健康备受到家庭、学校、社会的关注。

在条例修订调研中，未成年人的校园安全和心理健康方面的意见建议较多，市人大常委会也多次走进学校，征求和听取教师以及未成年人的意见。条例结合调研，以问题为导向，规定了家庭、学校保护未成年人身体和心理健康方面的具体措施与要求，注重细节规定，亮点颇多。

一是总则中强调政府、家庭、学校、社会应当关注未成年人身心健康，共同营造有利于未成年人身心健康的成长环境。该条不仅关注未成年人健康成长，更是突出了未成年人心理方面的健康。

二是家庭保护中规定未成年人的父母或者其他监护人关注未成年人的心理健康，增强其自我保护的意识和能力。未成年人的父母或者其他监护人，共同生活的其他成年家庭成员，以及临时照护人、代为照护的被委托人不得实施侵犯未成年人身心健康和合法权益的行为。这里着重强调了家庭中对未成年人身体、心理健康以及合法权益的保护。

三是规定学校加强学生心理健康筛查和心理健康教育与服务。明确学校应当按照规定配备专职心理健康教育教师，设立心理辅导室，建立学生心理健康问题的筛查和早期干预机制，开展社会生活指导、心理健康测评、青春期教育、生命教育等，为未成年学生提供日常心理辅导与咨询，协同其父母或者其他监护人共同预防和解决学生心理、行为异常问题。同时规定学校可以通过与社会工作服务机构、专业心理健康服务机构、精神卫生医疗机构等合作的方式，为未成年学生提供专业心理健康服务。

四是规定学校家庭互相配合，及时沟通其学习、生活、身心健康、安全等情况，减轻学习负担，保障其休息、娱乐、体育锻炼和社会实践的时间。同时规定建立学生体质监测制度，预防近视或者有影响体质的不良行为习惯。

五是规定应当建立学生欺凌防控工作制度，着重强调了通过教育和培训提升教职员工、学生对学生欺凌的预防、识别和应对处理能力，定期开展防治欺凌专项调查，采取多种方式及时了解学生欺凌情况。同时对学生欺凌的报告、保护、认定与处理做出规定

六是条例还对校园安全提出了明确具体的要求。明确了学校幼儿园日常巡查、定期检查、技防监控等方面的责任和在安全保卫、场地设施、食品安全、校车运行、学生宿舍、文体活动、消防安全等方面加强安全管理，并要求学校制定突发事件和意外伤害的预案，定期开展必要的急救、自救等应急培训和演练等。

3 完善家庭监护指导、支持与监督内容

监护是对未成年人实施保护的最基础、最重要的内容。很多关于未成年人保护的问题都是由于监护出了问题，例如未成年人遭受性侵、欺凌、事实无人抚养、监护侵害、未成年人违法犯罪等。这些问题的解决需要依赖于一个完善的监护制度。

未成年人保护法规定了父母或其他监护人应当依法履行监护责任的同时，针对现实中家庭监护的支持和监督措施缺乏的现状，明确了国家对家庭监护支持、指导、帮助与监督方面的责任。上位法的该规定属于原则性规定，缺乏具体的监护支持与监督制度设计，地方立法空间较大。条例针对现实中这一急需解决的问题，做出了以下回应：

一是强化未成年人的父母或其他监护人在未成年人成长过程中的主体责任意识，明确其要接受家庭教育指导，掌握家庭教育知识，以提升监护能力。

二是针对当前家庭教育中家长存在的亲子沟通技巧、教养模式等实际需求，结合家庭教育促进法相关规定，在政府保护中规定市、区人民政府应当将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系和政府购买服务目录。在社会保护中规定鼓励培育、引导和规范社会组织、社会工作者依法提供家庭教育指导等服务，解决实践中家庭教育指导服务资源与需求供给不足等问题。

三是回应一些家庭养育无方、监护不当的现象，条例在未成年人保护法家庭保护方面规定的具体监护职责和负面行为清单基础上，明确市民政局部门会同教育、卫生健康、公安、网信等部门和妇女联合会、残疾人联合会等人民团体，制定家庭监护指引，为未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责提供指导和服务。

四是针对实践中存在的未成年人监护人、共同生活的其他家庭成员，以及受委托的照护人等对未成年人实施侵害的现象，规定了上述人员不得对未成年人实施虐待、遗弃、非法送样、暴力伤害、性侵害等侵犯未成年人身心健康和合法权益的行为。需要强调的是，这里的“身心健康”是在三审稿中增加的，不仅关注了积极的虐待、伤害等严重侵害现象，还考虑了父母等监护人、照护人在安全、营养、医疗、情感等方面的忽视和心理方面的侵害行为，包括了侵害身体健康、心理方面的侵害行为。

五是强化针对父母或其他监护人履行报告义务的监督。针对未成年人遭受权益侵害后，部分监护人隐瞒不报的问题，未成年人保护法第二十条规定了“未成年人的父母或者其他监护人发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他合法权益受到侵犯的，应当及时了解情况并采取保护措施；情况严重的，应当立即向公安、民政、教育等部门报告。”条例在该规定基础上进行补充、细化，强化监督，增加了“共同生活的其他成年家庭成员，以及临时照护人、代为照护的被委托人”等报告主体，增强未成年人周边人员报告的意识与责任；在向公安、民政、教育部门报告的基础上增加了“向卫生健康、网信等有关部门报告”；同时条例还增加了上述人员“未履行报告义务的，任何组织或者个人都有权督促其履行，或者直接向有关部门报告。”

六是进一步推动落实侵害未成年人的强制报告制度。回应调研发现的制度落实不到位、报告不及时等问题，条例规定公安、民政、教育、卫生健康、网信等部门应当制定报告指引，细化报告情形，指导、督促相关的密切接触未成年人的单位依法履行报告义务，并规定负有报告义务的单位应当建立健全内部制度和流程，并加强对本单位人员的培训，不得因工作人员履行报告义务作出处分、单方解除劳动关系等侵犯其合法权益的决定。当然，强制报告制度并不仅是对家庭监护的监督措施和发现渠道，还包括对其他侵害或疑似侵害未成年人身心健康、或者未成年人面临其他危险等情形的情况。

作者介绍

张雪梅，北京市第十六届人大常委会委员，市人大社会建设委员会委员，北京青少年法律援助与研究中心副主任，北京市致诚律师事务所副主任，北京市律师协会参政议政促进工作委员会主任，国务院妇儿工委办儿童工作智库专家，最高人民法院少年司法研究基地专家，最高人民检察院未成年人检察支持体系研究基地专家，中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地专家。