导语

近日，在第五十四期億方沙龙上，华中科技大学社会学院副教授、中国社会保障学会慈善分会理事兼副秘书长陈斌进行了《突发公共事件中慈善组织的参与边界与优化路径》主题分享。

作者认为，我国慈善组织参与突发公共事件存在一个“怪圈”，即：慈善组织应急能力不足，进而难以与政府协作参与应急治理，然后政府因为慈善组织的能力不行，所以支持与投入也不足，而社会层面也因为认知等缘故对灾害类慈善组织要求严苛，带来的结果就是这些慈善组织的专业性难以提升，然后又是应急能力不足。

那如何破除“怪圈”，解决问题呢？作者给出的答案是：明确边界+分工协作。

来源：亿方公益，原文有删减。

根据我国《突发事件应对法》的相关规定，突发事件指的是突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。像新冠疫情就属于突发公共卫生事件，同时按照社会危害程度，可把这些事件分为特别重大、重大、较大和一般4个等级，国家会针对事件的不同级别而采取不同的响应机制。

在参与突发公共事件应急治理过程中，慈善组织具有（1）自主性与灵活性强，反应迅速，能够及时自我动员与自我组织（2）志愿性与公益性，降低运行成本（3）个性化的差异服务有利于满足灾民的不同需求等三大优势。

01 慈善组织参与突发公共事件的主要成就

慈善组织参与突发公共事件，主要职能表现在三个方面：一是资源动员（款物筹集、招募志愿者等）；二是资源对接（资金、物资、人力等对接）；三是项目实施（如精神慰藉、心理疏导、康复服务、社区建设等），并且取得了非常大的成就。

第一，在募集款物上，为应对突出公共事件提供了重要的资金与物资支持。根据民政部历年统计公报发布的数据看到，凡是国家有重大灾难的年份，慈善捐赠就会增加不少，比如汶川地震的捐款捐物达到了738亿，并且是首次个人捐赠的比重超过了企业捐赠，可以看出当时社会公众参与的积极性。

另外在新冠疫情期间，中华慈善总会早在2020年1月25日率先向全国社会各界发出募捐《呼吁书》。根据民政部发布的数据，截至2020年4月23日，全国各级慈善组织、红十字会共接受捐款419.94亿元，物资10.94亿件。当时不仅是国内，全世界的华人华侨都在参与，让人记忆犹新。

第二，招募志愿者，有效弥补了突发事件中的人力资源不足。根据国务院新闻办发布的《中国的减灾行动》白皮书，汶川地震后，深入灾区的国内外志愿者队伍达300万人以上，在后方参与抗震救灾的志愿者人数达1000万以上。

还有，在新冠时期，据民政部统计，疫情期间各地开展各类志愿服务项目超过35.9万个，参与人员达691万人，志愿服务时间达2.3亿小时。比如，在疫情的时候这些志愿者通过线上+线下的方式为隔离群众提供心理疏导、为体弱多病的老年人购买药品、日常生活用品，协助社区做好人员摸排、信息反馈等等。这些志愿者在疫情防控中发挥了至关重要的作用。

第三，实施慈善项目，为应对突发公共事件提供专项支持。比如，湖北省慈善总会针对基层一线从事疫情防控工作的人员（如公安民警、社区工作者、公益人士、民政服务机构人员等）以及感染新冠肺炎和因感染新冠肺炎去世的困难群众，设立了“疫情防控关爱计划项目”；深圳恒晖公益基金会针对疫情期间不幸牺牲的抗疫英雄的子女设立了“传薪计划”项目，为其提供长期的教育资金和公益陪伴关怀。

02 慈善组织参与突发公共事件存在的主要问题

慈善组织虽然在突发事件过程中发挥了积极作用，但也存在相应的问题。这些问题的存在既成为舆论诟病的焦点，也影响了慈善力量的参与效率。

值得注意的是，由于慈善领域和其他领域有些不同，相较商业领域而言，公众的要求会更为苛刻，如果慈善领域发生了个案性的事件，大家也往往会对整个慈善领域进行质疑，所以慈善组织需要更多的精力和力量来应对这些事情。

总体来看，主要问题体现在两个层面，一个是参与形式单一，另一个是资源配置效率不高。

一、在参与形式单一上，慈善组织参与突发公共事件表现在参与阶段与参与形式上：

1、参与阶段：过度集中于紧急救援阶段，忽视应急治理的其他阶段。大多数慈善组织都是过度集中于紧急救援阶段，而忽视了应急治理的其他阶段，大部分慈善捐赠也被指定用于紧急救援阶段，对于防灾、备灾以及灾后恢复重建的慈善支持远远少于这一阶段；

其实在紧急救援阶段，政府的投入也非常大，最需要支持的应该是灾后重建阶段，但到这个阶段来筹款往往很难；同时，尽管灾前投入比灾后投入的效益更大，但平时防灾减灾类的项目也非常难筹款，慈善组织自身也很难沉淀资金来做这些项目。

2、参与形式：款物募集为主，慈善服务供给不足。大部分慈善组织还是主要集中于紧急救援阶段的款物募集和志愿者招募，能够提供公益性社会服务的慈善组织非常少，这也是导致慈善力量在紧急救援时非常高涨，但到灾后恢复重建阶段就相当冷清的重要因素，慈善力量的全过程参与不足。比如，在疫情的时候，几乎大部分慈善组织都是在集中精力筹集款物，但是对于疫情严重区域部分人群需要的公益服务，慈善组织的参与就比较少。

二、在慈善资源配置效率不高上，慈善组织参与突发公共事件则表现在三个方面：

1、捐赠款物发放迟缓、信息披露不及时。比如在疫情期间，武汉出现一边是社会各界捐赠的物资堆积在仓库，但另一边出现的是各大医院因缺乏防疫物资而直接向社会求援的局面，导致社会公众严重不满。然后是信息披露不及时，披露的时候又出现低级错误，并且对于“管理费”“变卖慈善物资”等社会关注的热点话题也是缺乏积极主动的回应，从而带来的结果是事件愈演愈烈，也挫伤了社会公众进一步参与捐赠的热情。

2、资源错配、浪费等（定向捐赠）。比如在汶川地震时，有些学校由于受到媒体的关注度比较高，所以获得了数亿元的捐赠，而有的学校分文没有；这是定向捐赠带来的后果，专款专用的限制导致慈善组织难以灵活应对具体的需求。

3、分工不明确，无序参与影响救援效率。比如在去年河南水灾的时候，尽管政府在郑州设立了“协调中心”，不少民间救援力量前去报备，但后续并没有接入政府的指挥系统，所以一般都是按照自己团队负责人的指示来参与救援；还有在汶川地震和雅安地震救灾过程中，都出现了大量慈善力量一拥而上，造成交通堵塞影响救援的情况。这种无序参与的情况极大地影响了救援的效率。

03 慈善组织参与突发公共事件的“怪圈”

对于出现上述问题的原因，我们可以从现行制度、慈善组织自身以及社会因素三个层面来进行具体分析。

第一，在制度层面上，主要体现在2个方面：

1、慈善组织在应急治理中的法律地位不明确，且现行政策法规的操作性不强。如《突发事件应对法》中并没有慈善组织的概念表述，而是采用了社会力量、公民、法人和其他组织的表述形式，而且仅规定了社会力量参与突发事件应治理的基本原则，对具体的组织协调、合作途径和范围、合作中政府与慈善组织的功能定位都缺乏相应制度规范，所以社会力量参与也仅停留在原则性阶段，操作性不强，慈善力量依然缺乏正式的或制度化的参与渠道。

2、重动员、轻协调；缺乏应急协调机制与信息共享机制（政社之间、慈善组织之间），不同参与主体责任边界不清。虽然《慈善法》第三十条规定在发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的情况下，有关政府应当建立协调机制，及时有序引导开展募捐和救助活动，但这一授权性条款并没有在实践中得以落实，新一轮国务院机构改革后对慈善组织在突发公共事件应对中如何与民政、应急管理、医疗卫生等部门进行联动，这些也缺乏细化的协调机制、配套政策也不完善。导致的结果就是大家各自为战，慈善活动杂乱无序，边界不清，进而直接导致慈善资源低效甚至浪费，并引发舆论诟病。

第二，在慈善组织层面，主要体现在以下2个方面：

1、慈善组织自身专业性不足，专业价值未凸显。这也是现行慈善力量筹款时，或与政府合作时底气不足的重要因素，因为大多数慈善组织还停留在紧急救援阶段时简单的款物筹集这样的初级阶段，扮演的仅仅“二传手”角色，所以相比政府市场，其专业价值没有真正凸显。

2、行业性或枢纽性慈善组织缺位，整个行业呈现一种碎片化、原子化状态，各个慈善组织往往各行其是。进而导致整个慈善组织内部的动员机制、协调机制难以建立，外部则与政府部门、企业等也难以建立沟通协调机制。

第三，在社会层面上，主要表现在两个方面：

1、社会公众缺乏对灾害救助规律的认识，大量捐赠集中于大灾及其紧急救援阶段；

2、慈善组织迫于舆论压力不敢收取或者公布相应的管理费及相关运营成本等等，从而导致这些从事灾害救助类的慈善组织更难生存和发展，更难以沉淀出资金进行能力提升。

这里我们就会看到形成了一个“怪圈”或者叫死循环，慈善组织应急能力不足，进而难以与政府协作参与应急治理，然后政府因为慈善组织的能力不行，所以支持与投入也不足，而社会层面也因为认知等缘故对灾害类慈善组织要求严苛，带来的结果就是这些慈善组织的专业性难以提升，然后又是应急能力不足。

04 如何走出“怪圈”？

我们该如何打破怪圈，破解问题呢？我们认为前提是明确不同参与主体在突发公共事件应急治理中的边界，因为多元主体合作治理的一个重要前提就是明确各自的参与边界或是责任边界。因此，我们认为，要推动慈善组织更为有效地参与突发公共事件应急治理的重要措施应该是明确边界+分工协作。

一、对参与突发公共事件的慈善组织，我们根据慈善组织在应急治理中的分工和功能定位将它们大致划分为三种：

• 介入型慈善组织：直接参与应急救援或灾后重建，直接为受灾群众提供救助服务的慈善组织。

• 协调型慈善组织：以介入型慈善组织为主要服务对象，通过信息共享、资源分享、平台搭建等方式协调应急救援中不同主体之间关系的慈善组织。比如中国慈善联合会以及分布在各个地区的慈善联合会等等。

• 资助型慈善组织：通过资助其他运作型或协调型慈善组织间接参与的慈善组织，比如各种基金会组织。

二、我们再来看边界逻辑，以往，我们更多考量的是政府和慈善组织的边界问题，但从突发公共事件应急治理的规律来看，还需要关注到不同类型慈善组织以及它在应急治理不同阶段的边界。

首先，要注意主体边界逻辑，它考量的是政府与慈善组织在应急治理中的权责关系。现行慈善法制主要调整的是常态下的慈善关系，缺乏紧急状态下的应急机制，为此，慈善法制也需要建立和完善应急机制。

第一，要将慈善力量纳入应急治理的行动预案，这个预案要具体，要更具操作性，比如明确多少人口、多大范围需要启动什么级别的响应机制，每个响应级别需要什么样的专业慈善组织，应该承担什么样的任务等等。同时，政府也需要建立一个救灾慈善组织的数据库，平时就要保持与这些慈善组织的联系，了解他们的特长，到底哪些慈善组织适合参与紧急救援阶段，哪些适合参与灾后重建，等等，这里的关键是在日常，需建立常态化的联系机制。

第二，要建立和完善慈善应急机制，包括政府与慈善组织的合作机制、慈善组织之间的协调机制以及信息共享机制、资源调度机制等；建立统一的接收捐赠与需求信息平台，然后根据具体需求及时分配救援款物和救援力量；同时，政府可通过购买服务等财税政策为慈善组织提供清晰的指引，让其有稳定的预期，进而支持灾害类慈善组织走向专业化和规范化，并通过政策鼓励和相应的引导机制，支持培育民间的专业化枢纽型慈善组织，使其承担起在应急治理中的引领、协调和对接之责；

第三，理顺应急治理中的慈善运行机制。按照现行的规定，民政部门主管慈善，应急管理部门主管自然灾害和安全事故，而公共卫生事件则由卫健部门主管，这种体制在常态情势下是可行的，但是在突发公共事件发生时则需要在进一步强化各部门职责的基础上做到有序对接、协调联动。

第四，政府应该通过政策引导来调整、优化慈善事业的结构，实现款物捐献与志愿服务并重，物质捐赠与公益服务供给并重。因为根据发达国家和地区的经验，随着法定社会保障制度尤其是社会救助制度日益健全，社会公众的物质需求将更多通过政府的强制性社会保障予以满足，因而直接提供款物援助的慈善方式将会逐渐走向式微，在应急治理中也是如此，未来在政府财力不断增强的基础上，灾民的物质需求更多会依赖于政府的支持，而像针对某些特殊群体的精神慰藉、心理疏导、社区融入等服务需求则更需要慈善力量的参与。

第五，完善事中、事后的评估机制和监督机制。比如，在慈善募捐方面，可针对应急状态下允许慈善组织有限度的事后备案，但作为慈善事业执法主体的民政部门需切实担负起全过程的监督职责，同时，强化慈善信息公开，通过充分、及时的信息披露赢得公众信任与支持。就慈善组织而言，其在评估需求的基础上，应明确自身在救灾中的定位，根据自身的专长和社会需求的变化做出有效的调整；同时应注重长期的能力建设，提升项目开发与管理能力，开发针对不同灾情的创新型救援项目并组织质量评估（如针对留守儿童、孤寡老人等），积极参与减灾防灾与灾后重建，而不是仅仅局限于传统的款物募集；提升慈善组织的公信力，发挥好枢纽型慈善组织的协调作用，平时加强慈善组织之间的互动和协调合作。

其次，要注意功能边界逻辑，它考量的是不同功能类型慈善组织在应急治理中的权责关系。

对介入型慈善组织来说，这些慈善组织需要在进行需求评估的基础上，开展款物募集、服务供给，同时要注重资源整合，并且需根据灾情的变化及时调整自己的关注点，到后期应注重灾民的安置和心理抚慰等工作；

对于协调型或枢纽型慈善组织而言，其主要职责是在突发公共事件中负责平台搭建、信息搜集与共享，协调不同类型慈善组织在应急治理不同阶段有序参与，进而提升应急治理的效率；

对于资助型慈善组织来说，其主要是根据灾情的需求开展款物募集，然后根据具体需要合理分配款物，同时对物资的使用进行全过程管理等。

其实，在应急治理过程中，慈善组织之间往往缺乏连接，尤其是筹款机构与服务机构之间缺乏认同，从而出现资源对接不畅难以形成合力，不过在去年河南水灾救援时，出现基金会集中批量对民间救援队进行针对性救助，从而有利于发挥各自所长，形成合力，这是值得我们去积累和借鉴的经验。

第三，还要注意过程边界逻辑，它考量的是慈善组织在应急治理不同阶段的权责关系。

突发公共事件通常包括发生、爆发、控制、后续支持等多个阶段，相应的应对活动则包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等全过程，而慈善组织在不同阶段均能发挥相应作用。

比如，在预防与应急准备阶段，慈善组织可参与应急预案设计、应急资源筹措、应急宣传与培训等活动；在监测与预警阶段，慈善组织可发挥信息监测、风险研判、不良信息上报与预警等功能；在应急处置与救援阶段，慈善组织可以从事紧急救助、风险评估、应急协调与信息管理等活动；在事后恢复与重建阶段，慈善组织可以介入效果评估、灾区重建、社会融入等活动。