编者按：

由于很多工伤职工所在的用人单位没有为其依法缴纳工伤保险，在发生工伤事故后，用人单位无力或无意支付其工伤保险待遇，或者第三人侵权导致工伤而未赔偿医疗，导致很多工伤职工的生活和医疗无法得到保障。工伤保险先行支付制度正是为了保障未获得工伤赔偿工伤职工的基本生活和职业康复，对社会公平和正义具有重大的意义。这个制度设计的初衷是充满温情的，但实施十年来，离最初的设想还有一定的差距。

北京义联社会工作事务所，是一家开展社工服务、课题研究、调查研究及提供法律援助的机构。2020年恰逢工伤保险先行制度实施10周年，北京义联针对该制度的实施情况，在全国范围内开展了为期半年的调研，以期为该制度的完善献言献策。北京义联社会工作事务所的研究员韩容参与调研并分享了调研成果的内容，经本人确认同意后正式对外发布。

一、工伤保险先行支付制度背景

关于工伤保险先行支付制度，本身是解决工伤劳动者获得工伤赔偿的一个难题，它主要针对两种情况。

第一种是第三人侵权行为造成的工伤，由于第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，就可以向社保局申请工伤先行支付医疗费用。

第二种是职工所在用人单位没有缴纳工伤保险费，若发生工伤事故，但是单位拒绝全部或部分赔偿工伤劳动者费用等情形的，因企业注销或跑路等情况。

那么，以上两种情况职工或其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险先行支付，社保基金先行支付之后，再向用人单位的相关责任人和第三方追偿。该制度对于工伤职工来说，能够保障他们的基本生活、基本医疗，更是有助于受伤之后的康复和再就业，这是简单的制度背景。

二、调研过程中的数据说明了什么？

为了解这个制度在全国各地的实施情况，我们对全国22个省、5个自治区，4个直辖市的人社部门，以及310个地级市（自治州）的人社部门申请政府信息公开，以及通过中国裁判文书网查询有关因工伤保险先行支付引起的案例，全面地了解和分析了该制度的实践运行状况。调查过程中，主要调研该制度自2011年7月1日实施之日起，到去年年底（2020年12月31日），关于工伤保险先行支付的申请数量、核准数量、支付金额、追偿金额、司法案例等具体数据。

那么，工伤保险先行支付制度在各地的落实情况到底怎样？如先行支付申请的数量，核准数量？

调研中，有42个地区的人社部门给了相关数据，还有大部分地区告知不予公开相关数据。看得出，工伤保险待遇先行支付情况在各地实施差异很大，比如湖南、福建、浙江这几个地区，申请的数量和核准的数量都比较多。然而，在四川、甘肃、西藏、河南等部分地区申请数量、核准数量为零，但并不意味着真正申请数量为零，有可能工伤劳动者去申请，当地部门直接拒绝申请，导致数量为零。

与此同时，从各地的司法案例来看，关于工伤保险先行基金引起的司法案件逐步递增。特别是2016年到2020年，有一个较大幅度的增长，而且先行支付之后，各地社保局再向有关责任方进行追偿，说明实践中因先行支付产生的法律争议较多，这是我们在调研结果中看到的一些情况。

三、制度现状和难点是什么？

发现哪些问题？

（一）未参保职工难以获得先行支付 

在调研中，我们发现一些问题，首先是未参保的职工仍很难获得先行支付。就像部分地区核准数量比较多，但是很多地区一例都没有，却有不少的司法案例数量，这个制度实施十周年了，现在依然没有核准的数量或没有接受申请，显然不符合实践情况。

（二）社保机构增设受理和支付条件 

关于社保机构增设一些受理条件和支付条件，比如，企业注销或工伤职工在强制执行之后企业仍没有财产支付工伤赔偿的情况，社保机构都要求工伤职工一定要有证据证明企业拒不支付，典型的情况就是要求工伤职工走完所有法律程序，甚至在工伤职工拿到“执行终结”等法律文书之后，部分地区的社保机构仍拒绝先行支付。

（三）工伤劳动者的诉累较为严重 

调研中我们还发现，工伤职工在获得工伤保险待遇先行支付过程中诉累严重，主要是部分地区的社保局要求工伤职工走完所有的法律救济途径，甚至在职工手握多份胜诉判决后，仍拒绝先行支付。举个案子，袁某某在2008年发生工伤，于2010年就被认定工伤，2011年进入强制执行程序，当时用人单位已经没有财产可供执行了，按法律规定，袁某某可以申请工伤保险待遇先行支付。然而，当地社保局拒绝先行支付，理由是虽然单位已经无财产可供执行，但单位仍在经营，之后仍有可能赔偿，于是就拒绝先行支付，袁某某后来起诉了该市社保局，法院也支持了袁某某的请求，认为该市社保局应该先行支付，但社保局仍不执行法院判决。

于是袁某某不得不重复地提起诉讼程序，但无论袁某某拿到多少份胜诉判决，该市社保局仍不先行支付，最后袁某某拿到了十份生效判决也未获得先行支付。这个案子从2011年到2021年持续了十年，而且袁某某仍没有获得工伤保险待遇先行支付。这个案件，反映出工伤劳动者想要实际获得先行支付是比较困难的。

执行难点在哪里？

为什么这个制度本来初衷是好的，实施起来却这么困难呢？我们梳理了一下原因，发现既有制度上的原因，也有现实方面的原因。一是制度设计方面，先行支付的条件、项目和数额等问题还有待进一步明确；二是现实方面的原因，工伤保险基金运行压力非常大。

比如，先行支付申请是否有时效限制 ？超过法定年龄工伤者是否可以申请？职业病的工伤者是否可以申请？跨区域生产企业工伤职工在何地申请？先行支付的项目和数额？这些具体实施细则都有待明确。

因为现行工伤保险待遇有部分是由用人单位承担，有一部分是社保机构承担，那么社保机构应当支付哪一部分？虽然《先行支付暂行》条例明确了应当先行制度由社会保险基金支付的项目，但是目前部分地区社保机构的工作人员还是不清楚先行支付的项目和范围，且社会保险基金的支付压力较大，特别是对于工亡，伤残比较严重的。

其实，社保不愿意先行支付的原因，主要来自于工伤保险基金的运行压力，那么运行压力大到什么程度？根据现有公开资料显示，全国各直辖市、省份2019年或2020年，最近公开的工伤保险基金收支情况可以看到，全国甚至大部分地区基金的支出都是大于基金收入的，有个别城市去年基金结余达负16.6亿。

所以，工伤保险基金赔偿按正常缴纳保险的工伤职工就已经很大压力了，再加上这部分企业未依法缴纳工伤保险的，那肯定无法承受，本身支出已大于收入，自然不愿意先行支付。现实中，基金运行压力也是阻碍该制度实施的一个重要因素。

四、对策和建议

针对上述诸多问题，我们提供以下几个建议：

第一，要澄清工伤保险先行支付制度的适用条件；第二，从2011年颁布之后到现在，《先行支付暂行办法》都没有对实践中遇到的问题和争议进行澄清；第三，工伤保险基金先行支付的法律依据是《社会保险法》第41条，也应该对《社会保险法》进行一定的修改，从而为该制度的实践运行提供更高位阶的法律依据。

第四，社保部门需要坚持依法行政和强化先行支付后的追偿工作；现实中部分人社部门增设先行支付的条件或拒不支付法院的判决，其实是有很大问题的，说明他们没有依法履行职责。而且人社部门先行支付之后，是可以通过诉讼等其他强制执行程序去追偿。

第五，因为人社部门基于工伤保险基金的运行压力，现在很多地区仍是市级统筹，建议进一步提高省级统筹甚至全国统筹，从而缓解部分地方工伤保险基金亏空的巨大压力。

第六，要实现劳动者赋权和畅通救济渠道；对于工伤保险先行支付制度很多劳动者是不明白的，比如有的当事人认为申请先行支付是告人社部。他们并不明白工伤保险先行制度究竟是一个什么制度，为什么可以告人社部，而且很多人根本不知道有这么一项制度。所以，也应该加大该制度的普法宣传，提高工伤劳动者的权益意识，特别是法律援助机构或公益组织更应该发挥普法宣传、法律援助的力量。