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草原牧区问题触发NGO的思考和行动
2010-04-22
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领域
环境保护
前些年沙尘暴在北京等大城市的肆虐和北京奥运会申办对环境的要求，使得草原问题浮出水面，引发了各界对草原问题的最初关注。2008年，在内蒙古呼和浩特市举办的“世界草地与草原大会”，让更多中国人有了了解草原问题的契机。目前，关于草原问题的讨论和政策制定都是以草原退化和牧民贫困化这个基本现实为背景的。在政府不断就草原问题出台系列政策、投入更多资源、学界展开更多讨论的时候，NGO以自己独特的价值观和工作策略也开展了一些活动。随着草原问题越来越引起关注，我们期望不断会有更多NGO介入到这个领域。
中国草原面临的问题主要有哪些？NGO是如何回应这些问题的？从过去NGO的工作来看，NGO行动的局限和制约因素在哪里？未来行动空间又在哪里？2009年11月11日，部分在京的与草原相关的学者、媒介和NGO代表在中国发展简报办公室就上述话题展开了讨论。笔者将讨论的内容归纳整理成文，与关注相关问题的读者分享。
一、NGO行动的几个案例
总体来说，目前持续关注草原问题的NGO较少，草原当地NGO数量和行动尤显匮乏。就NGO的种类而言，介入草原议题的以环保NGO居多，环保NGO之所以成为最大行动主体，一是因为草原问题进入公共视野是由环境问题引起的；第二，环保NGO发育较早，是中国民间组织中最为活跃、活动空间相对较大的一类组织。此外，一些发展类NGO，也在草原地区以社区发展的角度切入草原问题。
目前针对草原问题的NGO行动大致可归为以下几类：
1.“老三样”和行动内容拓展
众所周知，种树、观鸟、拾垃圾被称为环保NGO早期活动的“老三样”。早期在草原地区种草种树的活动只是传统活动的地域性扩展，并不是专门针对草原问题而来的。但最近几年，种树、治沙的民间行动的专业性正在提升，阿拉善治沙生态协会、美国大自然保护协会开展的草原项目，明显区别于“老三样”的公众参与性活动。
随着草原牧区工作的深入，有的环保NGO逐渐从只针对环境问题拓展到其他工作领域。曾涉足甘肃荒漠化问题的绿驼铃也正在从环保组织向社区发展组织转型（见《中国发展简报》第43期“地区性青年环境组织的社会化转型”一文）。
2.个案干预
针对某个事件或者议题进行干预是NGO的工作方式之一。在近20年的NGO发展历史上，留下很多著名的案例。始于2001年并持续几年的促成内蒙东乌旗污染企业（造纸厂）搬迁的民间行动，在整个草原NGO行动中不具典型性，但影响颇大。
开矿违规占用牧民草场、污染环境，是近来草原地区工业化进程中的突出问题。2001年内蒙古东乌旗知青陈继群等了解到当地存在违规开矿设厂、无偿扩占牧民承包的草场、废水污染草场和地下水资源并致死牲畜等情况，他联络各方力量开始了民间行动。
最初这只是民间个人行动，随着行动的深入，逐步演化为多个NGO，如绿色北京、自然之友、中国政法大学污染受害者法律援助中心等多家组织协同参与，也有来自基金会的资助、媒体广泛的报道和相关政府部门的支持。
环保NGO——绿色北京开展了名为“拯救草原”的项目，组织专家、记者、志愿者赴东乌珠穆沁旗实地考察，为希望进行诉讼的牧民带去法律资料，为之联系律师，并在针对造纸厂的诉讼中为牧民提供造纸厂污水污染、冰铜矿污染情况进行取样调查和实地考察，提供有效检测报告和维权建议，向相关部门提交考察报告。绿色北京还在北京召开了“工业发展与东乌旗天然草原的保护”研讨会，这是就草原可持续发展与工业污染问题进行的首次专题研讨，研讨会同时邀请了相关部门政府官员参加。中国政法大学污染受害者法律援助中心派律师和东乌旗知青一起到草原调查，同期“自然之友”在内蒙古做“野马回乡”环境教育项目，将基层政府官员也列为培训对象。
在座谈会上，《光明日报》记者冯永锋将这类干预活动比喻为“精读”，即针对一个案例深入调研，持续干预直到问题解决。而北京天下溪教育咨询中心（以下简称“天下溪”）“人与草原网络”中的草原游学项目则被他称为“泛读”。
3.网络建设
天下溪是一个相对持续地对草原问题开展工作的NGO。“人与草原网络”是该机构从2006年开始的网络平台项目，组织相关学者、政府官员、NGO、牧民等多领域的人士共同建立交流学习的网络，从草原环境、生态、经济、文化、政策多方面去审视草原的复杂矛盾中折射出来的种种问题。
到目前为止，天下溪举办了三期草原游学活动，参加活动的学者们打破了原有的学科界限，在学习草原牧区的乡土知识与文化的过程中，共同探讨草原的生态、经济以及政策问题。最后一期主要是面向大学生，培养后备研究力量。同时，还开办沙龙，经常邀请一些研究领域与草原有关的国内外学者来讲座。
在研究力量的聚集和培育之外，还通过“听牧民讲那草原的故事”讲座、举办草原音乐会等等形式，以公众能够接受的方式传达草原文化。
4.草原社区发展与地方NGO发展
2007年《农民专业合作社法》出台，因为各种利益和诉求交汇其间，全国各地各种背景的合作社的出现势如破竹，在草原地区也出现了一些少有政府背景的牧民合作社、协会，并日渐活跃。
实际上，在合作社法出台以前，草原地区的协会和合作组织就已存在，合作社法颁布之后，早期的民间组织开始有了合法化地位。这些牧民合作组织本身是牧民们对于本土文化、草原生态、牧民生计问题的自发性回应。
NGO在牧区推动合作社，探索有别于农区的合作模式，不仅仅是回应当地环境和经济的需求，同时合作社、社区发展基金等都可以作为组织工具，它们建立、运行的同时也是对当地NGO能力的培养过程，2009年11月笔者在锡林郭勒盟走访了几家当地合作社，有的合作社（协会）逐步褪去对外来NGO的跟随色彩与方法上的亦步亦趋的复制，正在成长为立足社区、回应当地问题的NGO。
二、基于问题和需求的行动
NGO的行动应基于问题和需求，在行动前需要对问题有明晰的认知及对需求的有效评估。在面临的诸多问题中，需要甄别哪些是真问题、哪些是伪问题？问题之间的从属关系是什么？需要在厘清社会实际运行的真实动力和规则与依靠文字阅读、思维建构起的运行逻辑的区别之上，找到解决问题的切入点。同时，行动也是为了回应需求。因此也势必要区分行动是要满足NGO自身的项目需求还是服务对象的需求。所以，本次座谈会首先就草原面临的问题和牧民的需求进行讨论。
《第一财经日报》环境记者章轲曾参加过2008年的草原游学。他说，对于政府部门和主流媒体以及公众来说，草原问题到目前仍是个边缘性话题。现在逐步进入人们视野的草原问题，包括草畜双承包制度、围栏、定居、生态移民等等，林林总总经常被提及的有20来个。紧随这些问题的理论对策和政策措施又可列出十几条。1
中国社会科学院社会学所农村环境与社会研究中心（CRESS）主任王晓毅说，分析、解决草原问题大体可以分为两个理论流派，一个是以市场化、现代化、集约化作为解决问题良方的学派。与此不同，另外一些人则强调利用传统的知识应对这些问题。两种思路都有其合理性的一面，也都在不同程度上回应了草原的问题，但是过分强调任何一种思路，都会将复杂的草原问题简单化，甚至将具体现实的草原问题变成抽象的，脱离其复杂背景的理念。
王晓毅分析，忽视草原牧区的环境、社会和文化背景，将现代化的手段作为解决一切问题的工具，往往会在解决（甚至没有解决）一个问题的同时，带来更多的问题。比如集约化的畜牧业可能会增加牧民收入，但是可能会带来更高的投入增加，甚至在某些地区带来严重的环境问题。同样，在一个已经发生了变化的草原牧区，通过简单地回忆，甚至遐想传统可以解决发展所面对的问题，无疑也是有意忽视了诸多背景的变化，在缅怀历史的过程中割断了历史与现实。
如果说草原存在什么问题，他认为，外来者总是想给当地人定义出一个清晰的问题，将问题从历史和现实背景抽出来，将问题简单化，这才是最大的问题。
草原问题是现实存在的，但对NGO来说又是新问题，行动中也将面临诸多新矛盾。
NGO在行动中也面临着国家的统一政策和牧区多样性的矛盾。中国草原主要集中在四川、青海、甘肃、西藏、内蒙等地，占国土面积的41%左右。地域辽阔，环境多样，资源禀赋不一致，需要多样性的因地制宜的草场管理制度。国家统一的政策制定、贯彻和执行，虽然减小了某项政策的执行成本，但是往往造成社会成本增加。NGO在探索多样化的草原管理制度的过程中，很可能在NGO行动与国家现行政策之间出现张力。
即便在NGO内部，也面临着传统经验和项目执行流程与牧区特殊性的矛盾。如果不考虑社区背景，简单复制一些来自农区的社区发展经验，到了牧区就成了刻舟求剑式的行动。在调研中，我们看到当地一些民间组织在能力建设或者推动创立合作社过程中，有意无意地拒绝来自外部专家移植的农区经验。而外来专家因不知牧区特点而把农区经验作为标准来评判NGO项目成败，也会令双方无法对话。
与会者还提到，目前的很多草原问题，后面都跟着某种利益倾向的行动。行动不是跟着问题，而是问题跟着行动，即为达成某种目标而采取行动，从而制造问题。作为NGO行动者，如何甄别问题，甄别被问题化的伪“问题”，也需要下一番功夫。
典型的如生态移民工程。生态移民之所以被推广，并非仅仅因为“人口增加导致牲畜增加，并进而导致环境压力增加”的逻辑，而事实上在许多基层牧区，人口是在不断减少的。生态工程的推进在很大程度上是地方政府需要这些大项目以彰显功绩，争取中央政府的资金投入。所以即使牧区基层人口减少的事实被了解和接受，生态移民仍然可以以“增加牧民收入”为理由继续存在。在这里，需要上大项目是主要的动因，而生态和致富只是为了争取项目而寻找的理由。
在如此错综复杂的问题和矛盾中，NGO如何行动？一般而言，NGO的功能定位包括：回应服务对象的问题，反映民众的要求；进行前沿试验、提出建议并影响政策制定；执行具体的项目和提供具体的服务。NGO需要根据草原问题的差异性，采取不同的行动。
三、NGO行动中面临的新挑战
中国大部分草原集中在西北地区。但西北的NGO却发育较慢。与会者谈到西南NGO发育较早与国际NGO的推动有关。另外，由于自然资源不同，导致社区治理结构的差异，对外部NGO的工作也有不同影响。与会者谈到，以往NGO在西南地区开展活动，社区的问题往往在社区的范围内就可以寻找到解决问题的方法，比如，在西南社区内修个蓄水池，也许就可以满足社区饮水问题，但西北水资源是跨社区的，地表水往往是政府统一分配的，甚至地下水也远远超出了社区的控制能力，这可能给NGO工作带来困难。
总体而言，社区外部的NGO介入草原问题的力度还不够，与会者谈到以下几点原因：一是NGO缺少一个持续的兴趣点。尽管专业化分工在NGO中日益显现，在草原问题上表现的却是兴趣漂移。二是有些行动者不能与当地人很好沟通，了解当地的情况，甚至成了某种外部利益的代言。三是因为文化传统、政治环境的差异，各地NGO所拥有的外部资源不同，这要求NGO在行动中选择适合自己的策略和方法。
天下溪的周维从2004年开始参与草原保护和草原地区草根组织支持工作。2005年在瀚海沙工作期间，她曾协助内蒙古的草根组织——草原之友一起帮助当地牧民成立合作社。回顾最初的实践，周维认为，这个项目的初衷是站在北京NGO的角度，尝试和当地NGO一起回应一些问题。尽管项目比较成功，但实验的局限性也是明显的，一是草根组织面临很大的人力资源缺乏问题。很少有当地人，尤其是年轻人放弃寻找体面的工作机会而做草根NGO的工作。对于这个关键问题的回应，同样对北京的草根组织也是无能为力的。另外，草原NGO有自己的文化，如果外来者和资助方坚持一套严格的项目管理制度，不考虑牧区的特点，执行过程中就会与当地实际运行产生冲突。后来，周维到天下溪参与“人与草原网络”项目，觉得天下溪是以一种比较柔和的思路关注草原，用北京NGO比较有优势的方式回应问题，即帮助建立学者平台，支持学者多元讨论，这是一种更适合外部NGO介入草原议题的形式。
绿色北京负责人宋欣洲说，绿色北京做“拯救草原”项目时留下了大量珍贵资料，并且与本土专家、原住民建立了很高的互信度，但在第一期项目结束后，项目的深度推进暂时停止，其原因除了当地政府对NGO的戒备心态加大工作难度外，经费问题也是一个困扰。在早期做项目的过程中，资助方关注点比较专一。随着项目的开展，绿色北京的策略有所改变，所以阶段性的关注点也会随着策略有所转变，这虽与资助方的目标产生一些偏差，不过这也是项目取得成功的重要原因。“拯救草原”项目是一个具有长线目标的项目，绿色北京将在合适的时候继续启动项目的深度推进，如果未来有理念相合的资助方，绿色北京仍将展开合作。宋欣洲说：“国内的NGO力量还很小，对此，我们自己要有正确的认识，所以在项目的开展中策略显得更加重要。”
四、谁的需求
NGO代表公共利益，但不可否认，组织也有自身的利益，其行动有时会与服务对象的需求发生冲突。
一位与会者谈到不久前参与建立一个牧区合作社的经历。 一家做社区发展的机构到牧区推动当地合作社的建立，这个项目的目标很具体，即在一年之内成立合作社。但后来发现，那个牧区根本没有短时间内成立合作社的条件，牧民对合作社也还停留在比较片面的认识上。但是这家NGO进一次牧区也不容易，项目书中对于成立到什么程度、讨论出什么内容都有硬性的指标。如果建立合作社是为了帮助牧民解决具体问题，项目执行的结果将是另外的样子。这位与会者自问：我们为什么要成立合作社？
即使意识到倾听牧民的声音，也存在着倾听哪个牧民声音的问题。NGO和其他部门不同的是，非常注重社区成员的声音表达。但随之而来的问题是，即使在社区内部，牧民的需求也是分化的，牧民的声音也是多元的。与会者说，每个人所处的具体情境是不一样的，同一个牧民处在不同的情境下，反应也不一样。如果简单的找来几个牧民讲讲就以为代表了牧民的声音，那一定只是反映了组织者的意愿。
王晓毅所在的社科院农村环境与社会研究中心成立于2008年，在内蒙古正在进行草场管理的试验。他不觉得自己是在做项目，而是在做“行动研究”。王晓毅说，这个中心有点像NGO，因为和研究部门的取向不一样的是，要花很多精力做行动。但中心与NGO做项目又有很大区别，并没有详细的计划和具体的产出目标，如果说有个目标，其目标就是在行动中有所发现。他们的行动方式也简单和富有弹性，尽可能减少被设计的活动，顺应社区的需求，王晓毅称之为“软干预”。他说，这样的设计除了资源缺乏的现实考虑，但更多的是有意为之。很多项目投入的大量资金往往会遮盖已经存在的矛盾，反而不容易发现问题。而软干预只是跟在农民后面，如果农民实在需要帮助，就适当施以援手。创造一个背景，让社区和相关部门可以自我决策并付诸行动。
中心在内蒙赤峰市做了一个软干预的项目，也是王晓毅操作的一个协商与参与的草原管理的行动研究，旨在通过各个利益相关方的协商，达成一致行动（详见《中国发展简报》第40期“外部压力中的社区管理”一文）。
王晓毅总结了这个项目的两个收获：一个是更可持续。在这种软干预下，村民的需求是逐渐浮现出来，也逐渐形成解决问题的思路，这减少村民对外部依赖，提升自主性。二是在行动研究过程中，不断有新问题浮现出来，新的发现、新的学术思考也就被不断丰富。如果将项目比作规划好的行动，那么行动研究可能是没有被完全规划的，充满不确定性的行动。
五、寻找未来行动的空间
座谈开始时，王晓毅谈到草原最大的问题就是外来者总想将复杂的问题简单化。NGO代表反问道：“如果不能将草原问题定义为一个简单的、清晰的问题，没有一个具体的问题指向，那我们怎么做行动？”
王晓毅说，可以从获得诺贝尔奖的奥斯特罗姆的方法论中得到启发。支撑其研究的都是案例，在案例的基础上提炼和总结，可以保留其丰富的经验，并进而形成不同的理论。草原的行动和研究也可以尽需要很多丰富的案例，由此可以发现草原问题的复杂性，并形成复杂的应对经验。
冯永锋则持不同观点。他认为，对草原问题不能总是“软干预”，硬干预是必要的。他正在组建一个草原问题调查研究中心，针对草原的具体问题，不但要写出调查报告，还要继续跟踪干预，争取解决问题。章轲也谈到，绿色和平每次重大报告的发布都引起中外媒体的关注，实际上，本土NGO可以借鉴绿色和平的方法，围绕一两个课题深入下去。
但有与会者质疑绿色和平这个经验的可复制性。绿色和平的项目策划和行动是与背后的项目预算和资源分不开的。草根组织很难有相对充裕的预算和多部门的协调来应对问题。来自绿色和平的项目主任江雍年对此提出建议。他说，一般草根NGO都是全能型的，采样、策划、写报告可能耗尽我们90%精力，到发布报告这个最后阶段的时候，只剩下10%精力来做推广。
他提出的对策是，将这个工作流程视为一个流水线，建立一个后方的支持团队。在单个组织无法承担这个角色的情况下，是否有可能由3～4个NGO联合起来共同提供支持？
注释：
1.章轲在“解放草原”一文（《第一财经日报》2009年10月28日），记录了学界谈到草原问题，包括：家畜数量的增加包括畜群结构的变化（如家畜饲养的单一化等）和放牧方式的改变（如由游牧变为固定区域放牧）、在草原地区开矿建厂、草原生物多样性降低生物链简单化（捕食者数量减少）、草原文化衰退、人口特别是外来人口的增加，以及气候变化等问题最为集中。此外，政策制定的不合理及实施过程中存在的问题，草原包括草原湿地开垦、把农业政策强行一刀切推广到牧区、农业挤占草原造成水资源枯竭等，也是大家反映比较强烈的问题。
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