5•12震后不久，国际行动援助中国办公室就准备组织中国关注灾后救援的NGO与政府相关部门学习其它国家的灾后救援和重建经验，种种原因，时间地点几经变动，2009年初终于成行，第一站去了孟加拉。 

 

        由于此前对孟加拉所知甚少，临时抱佛脚，上网查了这个国家的概况。孟加拉国18世纪中叶成为英殖民地，后来经历了印巴分治和独立战争，于1972年1月宣布建立孟加拉人民共和国。孟加拉是世界上人口密度最大的国家之一，国土面积14.76万平方公里，跟中国的人口大省河南省差不多（河南是16万多），人口1.5亿，人口密度是河南的1.6倍还多。

        首都达卡是孟加拉第一大城市，一个人口逾千万的超级大都市。达卡给我印象有二：其一是普通人身上洋溢着的爱国热情，其二是贫富差距明显。让我感动的，是普通的孟加拉人对自己国家的态度，那种流溢着的热情。在街头，常常可以看到许多海报或者商品上都印着国旗和“Bangladesh 1971”的字样；买衣服的时候，商店里训练有素的女营业员会用英语推荐印着国旗和建国时间的T恤，告诉你今年是孟加拉建国多少周年，买这样的衣服多么有纪念意义；街头卖火机的小贩也会专门指着那个小小的图标，热情洋溢说好多，虽然听不懂他的孟加拉文，但显见他是在向人介绍这个图标和他自己的国家；在孟加拉灾害管理局，给我们介绍情况的主任回答问题时首先充满自豪地这样开头：“孟加拉是个民主国家”。

         但孟加拉又是一个贫富悬殊的国家，从很多东南亚游记中都能看到诸如摩天大厦旁的贫民窟和高级轿车边成群的乞丐这样一些关于贫富差距的表述。进入农村，孟加拉的贫穷和多灾多难确实触目惊心。

        达卡有现代化的大厦、楼房，城市外围和拥挤的乡镇上，是两三层的砖混小楼，到了村子里，砖房就比较少见了，好一些的是用木柱和镀锌波纹钢建起来的房子，差一些的，大多是用竹子作支柱，竹夹板做墙，波纹钢做顶，这样的房子也许叫棚子更确切些。一般说来，经济情况好一些的人家多几间，穷人家也许只有一间。在我们看到的项目点上，为给最贫穷的人解决最基本的问题，在此从事发展工作的国际行动援助基本是每户援建一间，十五平方左右，最简陋的那种竹板钢顶房，木板门。我们访问的那一家，房子建在高于地面30厘米左右的夯土上，门外的地上挖了灶，灶口蹲着一只带柄的陶罐。我进屋看了，土夯得实实的，很平整，地面很干净，但室内真正的家徒四壁。做墙用的竹夹板很薄，竹批稀稀拉拉的，透着星星点点的光。风灾和洪水是当地常见的灾害，我请一位老者用手示意每年洪水时的水位，即使在他们的房间里，水也快没膝了，如果水势猛一点，恐怕连房子带家当都保不住，所谓“一贫如洗”。看相关方面提供的风灾后的照片，房顶和墙都被掀掉，只剩光秃秃几根柱子。 

 

        孟加拉是联合国公布的全世界最贫困的39个国家之一，也是亚洲最贫困的国家，一半人生活在贫困线以下，半数文盲。在这个地势低平、河流纵横的农业国，洪水和飓风是每年都要发生的“例行”灾害，还有河流侵蚀、干旱、海水倒灌和冰雹，再加上地震和海啸的威胁，可谓多灾多难，救灾和自救也成为这个国家社会生活的一部分，带来了相关领域非政府组织的活跃。当然，在这里，NGO不仅活跃在救灾防灾的相关领域，我还听到这样一种说法，称孟加拉为“全世界非政府组织和援助事业的首府”。

        我们此行由了解孟加拉NGO如何参与灾难救援和灾害管理入手，在这个贫弱小国看到了一个活跃在社会生活各个方面的“NGO体系”或曰“NGO生态”。

        孟加拉从建国之初，就伴随着NGO的蓬勃发展。1970年，孟加拉遭遇横扫全国的飓风， 1974年的大饥荒又接踵而至，一连串巨大的灾难让这个新生的国家吸引了全世界慈善和救援机构的关注，著名的甲壳虫乐队还举办过为孟加拉筹款的音乐会。加之过去的长期战乱曾使这个国家千疮百孔，让原本孱弱的政府力量更显苍白。巨大的社会需求之下，非政府组织迅速发展，大量投入重建被战争摧毁的社会基础设施，从某种意义上起到了社会第二部门（企业）的作用。这也跟孟加拉没有自己的工业传统，当时工业精英或者企业家阶层还没有确立有关，结果，NGO成为私营部门的重要替代。

        国家独立之后，孟加拉民众在民族主义激情下带着对新生国家的自豪感参与到国家建设的每一个细节中，涌现出了许多NGO，比如尤努斯的格莱珉银行，以及慈善人士法佐·哈桑·阿比德1972年发起的农村发展委员会（BRAC）。BRAC工作泽及全国，据2004年的数据，BRAC通过向贫民提供微型贷款、经济救助、医疗保健、小学教育、就业培训等创造就业机会635万个，产值2.45亿美元（其中77%为自营收入），对国内生产总值的贡献率达到1.14个百分点。BRAC不仅在自己国家开展工作，还在非洲、中东以及阿富汗、斯里兰卡等国建立了相应的机构。 BRAC是孟加拉NGO替代私营部门的一个典型案例。 

 

NGO和政府互动

        正如上述我们拜访过的达卡农村，社区民众本来底子就薄，加上天灾频繁，一家一户无力抵御，合作成为生存的必须。一则中央政府孱弱，再则远水不解近渴，老百姓看重亲缘关系和邻里关系，有事情首先是就近互助，再一层就是社区的力量、社区领袖的作用比较突出，基于社区而成立的机构是非常普遍的，各种各样的委员会或者协会，包括童子军，所有人都会参与其中。在长期与灾难共存的过程中，村庄内部形成了一些自救互助的机制或者惯例。我们在一户无地的穷人家里，看到了一头黄牛，她说这是村里送给穷人的小牛，由她养大后卖掉，再将一部分钱传给另一个需要帮助的人。

        政府的救灾防灾机构和相关NGO，就在这些旧有机制的基础上，把工作做的更条理、更系统、更有效。比如，在一个经常遭遇洪水的村子里，行动援助（孟加拉）组织50位当地人作为义务调查员参与到气候变化对当地生活影响的减灾项目中。这些调查员男女各半，每周两次聚会，讨论气候变化带来的影响以及应对的措施。“画地图”是他们常用的方式，把村里易受灾害影响的家庭都在图上标出来，针对不同人群的情况和需求设计一些方案，再高一级，相当于我们的乡镇，则会是另一种工作方法，会邀请当地的村落长老、医生、记者、律师等意见领袖，对当地情况做灾难脆弱性分析，据此制订相应的行动计划并且提交当地县级政府。孟加拉每级政府都有相应的减灾机构，会将民众需求逐层上报，到达行政区一级就可以采取相关行动了。政府认可生效之后，基层减灾组织还会继续工作，对政府执行的情况进行监督。受访组织在介绍经验的时候特别指出：只是制订一个计划并提交的话并不够，得到了政府的认可并付诸实施也不够，还要在执行过程中持续关注，保持一定的监督，保持一定的压力，督促政府提高实施的质量。而像行动援助这样的有资金来源和国际背景、在孟加拉有完整组织体系的国际NGO，做事情则是双向的。对下，他们的工作到了村庄里，直接面对农户，实地参与救灾、预防及社区工作，同时，对上开展工作，将相关内容归纳整理，与政府沟通并对其施加影响。

        政府和NGO都采取自上而下和自下而上两种方式开展工作，两者互有交错合作，围绕救灾减灾相关事务，形成了一个网络，一种机制。其实放大一点而言，在这个国家里，政府与企业、与NGO，已经形成了一种类似网络的机制。

        孟加拉是个农业国家，工业的从业人数只占8%，相反，NGO从业人员却接近20%（这个数字一开始吓我一跳，总怕自己是看错了，特别注明，出自乐施会翻译的《制度化的悖论：孟加拉非政府组织的去政治化》一文）。这篇译文还论述了孟加拉NGO与政府的关系：解放战争产生了巨大的社会需求，而当时孟加拉又没有成形的企业体系，NGO应运而生，得到了快速发育的机会，当然后来政府与NGO也产生了一些问题和磨擦，上世纪80年代（1981-1990年是军人政府时期），NGO一度被看作是政府主导的国家发展项目的威胁，经过一段时间，政府和NGO都做出了调整，上世纪末达成了一种新的平衡。孟加拉政府对NGO和民间参与所持的态度耐人寻味。

        接受我们访问时，孟加拉政府相关官员介绍：他们已经建立了一个系统化的管理模式，对NGO进行管理评估。一般来讲有三个方式：1、政府有一个机构按期接收NGO的的财务报表并进行审核，如果有发现违规行为，立即予以终止；2、开发了一系列指标，进行全面风险管理，考核NGO的管理水平，包括透明度、问责情况，还有社区参与的程度，看看NGO的技术和技能方面是否合乎标准；3、通过一些已经建立了非常良好互信的合作伙伴数据库间接获取材料进行监管。

        此外，政府还成立了一个NGO协调委员会，NGO和政府各相关部门每年开两三次会。

        对NGO注册，政府没有门槛、不予限制，同时也有言在先，政府资源有限，不会因为NGO从事与社区公共事务相关的工作就提供特别的资源，除已有的基础的公共服务，别指望政府额外资助。出生自由，接下来就看NGO的生存能力，这也是为什么孟加拉会有格莱珉银行和BRAC这样有生产能力、可以自给自足的民间机构的原因之一。 

 

NGO主流化

        NGO活下来了，怎么开展工作，那就是你自己的事了。爱怎么做就怎么做，或者是向国际组织申请资金，或者是做小额贷款自己养活自己，或者，面向国内自己找出路，自己搞联合搞合作，八仙过海。离开孟加拉的前一个傍晚，行动援助孟加拉办公室的朋友带我们去购物，将我们带到了一个类似大超市的地方——“Aarong”，告诉我们，这里的东西可能比外面商店里稍贵一点，但不可以讲价，店里的全部商品来自在社区开展工作的NGO组织，质量很好。进去一看，商场面积差不多千把平方，商品种类很多，衣服、皮革制品、纺织品、珠宝首饰、手工艺品和小家俱，至少上千种。有数千达卡（十达卡约合一元人民币）的贵东西，也有十几达卡、几达卡的便宜货，都带有很浓的孟加拉传统风格。服务员则是讲英语的孟加拉师哥美女，统一着装，服务很规范，商品统一标价，电脑扫码，可以用孟加拉达卡支付，也可以外币刷卡。类似规模的“Aarong”连锁店每个城市都有，首都达卡最多，有四五家。平时在国内，也在许多组织见到过一些零散的公平贸易或者是小额贷款产出的东西，一般是在各机构办公室里做陈列，大都找机会“杀熟”卖给了NGO同道，品种单一、数量有限、规格不全，没能走出NGO的小圈子。我特别注意观察了“Aarong”的顾客，绝大多数是当地人。听行动援助孟加拉办公室的朋友介绍，“Aarong”为五万人提供了就业机会，在主流消费圈里，也是响当当的孟加拉名牌，穿这个店卖出的衣服上街是很有面子的。更牛的是，“Aarong”不仅在孟加拉国内遍地开花，还把分店开到了英国。

        在孟加拉几天，接触到的NGO工作人员英文水平都很好，有良好的教育背景，在上述乐施会的译文中，也提到了孟加拉NGO从业人员的情况。第一代NGO的组织者是那些在国际上得到认可的大型组织的领袖人物，主要来自教育良好的城市精英家庭，许多人有过研究生学习和曾在国外就业的经历，有广泛的社会交往，无论技能、资源和经验都堪与他们的许多捐助者以及政府部门中的高官相媲美。随着NGO的成长，第二代职员大多出身于中产和中产偏低阶层，通常是第一代大学毕业生，我们在行动援助（孟加拉）见到的许多中层负责人就属于此类，人到中年，依然对社会的不公平有着强烈的反应。负责安排行程并接待我们的，是行动援助中国办公室的副主任——孟加拉人塔瑞克，父亲是一个地主，而他自己求学独立之后，走上了一条与家庭相悖的路，在当地NGO做了七、八年基层工作，又在行动援助（孟加拉）工作十多年，后来到了行动援助中国办公室。带我们在村路上奔波时，他讲到自己年轻时候，在村子里做项目，骑自行车走村串巷，有时候一天要跑五六个村子。

        如今，越来越多的年青人加入了孟加拉NGO的行列，他们投身此中，有社会抱负和理想主义的因素，也有人是为了满足就业的需要，政府部门机会减少，私营企业增长缓慢，在NGO就业也意味着向上流动的机会，特别是意味着进入更令人向往的国际舞台的一个途径。由于孟加拉的某些NGO已经建立庞大的体系并要维持制度化、职业化运行，已经能够提供良好薪金收入、工作晋升条件、福利待遇和受人尊敬的社会地位，新一代的从业人员也在发生着变化，比如达卡中央办公室里的BRAC和格莱珉银行都有技能娴熟的专业员工队伍，许多人有博士学位。

        孟加拉的NGO生态蔚为壮观，既有BRAC、“Aarong”和格莱珉银行这样的顶极大佬，也有无数活跃在社区里的基层草根，并且在组织之间、在NGO与政府和企业之间建立了较为充分的联合，他们已经融入主流，成为国家社会生活中的一个重要组成部分，让人肃然起敬：虽然国小家贫，可那里的NGO是真牛，确确实实成为了与政府和企业鼎足而立的“第三部门”。 

 

参与意识、参与程度以及参与的可能

        我们是2009年1月11日来到孟加拉的，这个国家2008年12月29日刚刚结束了大选。关于这次大选，行前看《21世纪经济报道》采访来自中国的国际观察员李凡，他提到一位让他尊敬的老太太，在解放战争中失掉了丈夫，住在大风掀掉了房顶、墙壁破洞的房子里，屋子里只有一张床，别无长物，但她珍惜自己的选票，并且相信通过自己投票会带来变化。李凡先生说：“没有必要去知道民主的概念是什么、有几个组成部分，只要你相信通过你的实践能给你的生活带来一定的变化，这就是民主意识。”

        车出达卡，一路往外走，离开中心市区，在马路边上就见到了一些竞选资料，四开大小的一张纸上，印着的候选人大照片，旁边是一堆孟文，估计应该是这位候选人的简介和政治主张。挨城市近些的地方，这种宣传资料贴在木牌、竹牌上插在马路隔离带中间，近的一米，远的三五米一个；到了城乡结合部或者小市镇，这种资料越来越密，用浆糊粘在麻绳上扯在路边，有的是一位候选人，有的是几位穿插着贴在一起，有挂一排的，也有挂两排或者四五排的，特别是在集市上人多的地方，密密匝匝贴得铺天盖地；在乡下，偶尔还会见到用这种宣传纸糊起来的小棚子，估计是来这里演讲拉票时用的。

        每张宣传资料上都会有一个图标，有的是桌椅灯泡，有的是鸡鸭牛羊，有的是蔬菜水果，我们看不懂孟文，就开始瞎猜，猜这可能是标明候选人是做什么的，桌子先生开家具厂，鸭子女士是养鸭大王。后来，问过了当地的朋友才知道，这是为了方便文盲投票用的。孟加拉实行全民直选，近半数文盲不仅看不懂写在纸上的候选人政治主张，甚至分不清候选人的名字。选举期间，每位候选人都会创造机会与选民接触，到处演讲拉票；如何让文盲投好自己手中的一票则要费些心思，于是用了这种看图辩人的方式，党派参选的，每党一个图标，个人身份参选的，每人一个图标。这个图标会出现在选票上，对图划勾，不识字也不会稀里糊涂地投票。

        孟加拉是个让人感慨的国家。我们以前经常把贫穷和落后两个词放在一起联用，说某国是“贫穷落后的国家”、某地是“贫穷落后的地方”，孟加拉确实贫穷，但我不能说它落后。孟加拉给我的感觉，就像他们自己对于绿底红日国旗的解释：深绿色象征朝气蓬勃、充满生机的祖国绿色大地，象征青春活力和繁荣昌盛；红色圆轮象征经过流血斗争的黑夜之后的黎明，整个旗面如广阔的平原上正冉冉升起一轮红日，寓意孟加拉这个年青共和国的光明前景和无限生机。遍布全国的NGO和它们践行的公共参与，以及这个国家的草根民众对民主的信仰和参与，使我看到其未来的希望所在。