非公募基金会年审财务压力初探

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非公募基金会年审财务压力初探

来源：2007年 4月刊 No.35

作者：王冠丽

2007-04-15

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根据民政部民间组织管理局2006年8月发布的《关于资助在民政部登记的部分基金会公布2005年年度工作报告摘要的通知》内容，基金会通过登记管理机关的年度检查后，在指定的两家媒体上公示其年检摘要，以接受社会公众监督和查询。此行政通知，在一定范围内引出了些许争议。

依据规定行事，不管何种规模的基金会年度审计相关开销（主要为审计费用和公示费用）都将超过1万元以上。如果以《基金会管理条例》（以下简称《条例》）对非公募基金会的原始基金不低于200万元来计算，大量的小规模的基金会年度行政费用仅为区区几万元（有的甚至低于2万元）。可想而知，这笔审计和公示支出将给这批小规模的基金会带来一定程度的财务压力。

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表1是依据民政部有关通知，在北京市物价局、财政局规定的审计行业收费标准基础上下调20%后，基金会的审计收费标准：

原则上说，此标准适用于所有的民间组织，即社团、民办非企业单位（简称民非）和基金会。因社团和民非的管理条例依然在修订中，尚未最终出台，财务管理方面一向要求较为严谨且有《条例》约束的基金会就成了此规定的实际规范对象。

我们注意到，此标准没有区分不同性质的基金会和法人主体，但在实际的基金会运作中，法人主体的不同、基金会性质的差异确有天壤之别。财团性质的法人组织有财团作为资金依托，每年的进项有基本保障。当笔者致电以宝钢为依托的宝钢教育基金会时，其工作人员明确表示“我们基金会都是按照民政部要求进行年审并在相关媒体上公示，我们能够负担相关费用。”宝钢教育基金会注册为非公募基金会，但原始基金数额已经达到5000万，而且还可以从宝钢获得持续支持。但如此雄厚的资金背景是普通社团法人不敢奢望的。

与非公募基金会相比，公募基金会也占有资本优势。它们不仅初始资金较为雄厚（按照2004年颁布的《条例》之相关规定，全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金也在400万元人民币之上），融资渠道也相对宽泛，相对于非公募基金会来说，总体上呈资本强势地位。因是公募型基金会，《条例》中特将其公益事业支出定为上年总收入的70%，以促进这些基金会充分利用社会资源、多为社会公益服务的宗旨。依照《条例》中“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”的规定，公募基金会的年度行政费用都在50万以上（800万×70%×10%=56万），万余元的审计费用一般不会形成明显的负担。

但非公募基金会的情况则有根本的不同，《条例》中规定非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币，这一数字之所以大大低于公募基金会的标准，就有鼓励社会力量从事公益活动的政策倾向。实践证明，在这一法规引导下，越来越多由自然人发起的非公募基金会已经陆续成立。在沿海经济较为发达地区，有公益心的社会成功人士或企业成立公益性基金会已渐成气候。同样从事公益活动，非公募基金会的基本底线即为不可向公众募集资金，换句话说，非公募基金会的钱来自有公益心的发起人或团体，因此从融资能力上一般弱于来源更为广泛的公募性基金会，所以才有《条例》中年度公益事业支出不得低于上一年基金余额8%的规定，大大少于70%的公募性标准。用通俗的话来说，不少非公募基金会以“吃老本”的形式渐次实施发起人的公益心愿。而一些规模较小的非公募基金会的年度行政费用仅为数万元，因此，面对一年一度高达万元的年度审计费用支出时着实压力不小。

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表2为根据相关标准测算的非公募基金会审计及相关支出明细和负担比例。

从以上数据分析可以看出，随基金会规模下降，审计负担增加，小型基金会负担尤重。假设某基金会资产总额在200万，其每年的审计及公示相关支出就可能占到其年度行政费用的一半以上。笔者向华侨茶业发展研究基金会了解情况时，其负责人刘崇礼对我们说“我们这样一个小基金会，使用的是华侨的个人捐赠，依照《条例》每年必须有20多万总支出，行政费用2万多元。现在每年审计和公示就1.4万，大部分的钱都花在这里了，对我们来说实在是太多了。”他还介绍说，“以前并没有这样的规定，去年民政部把文发到我们的主管单位商务部再转到我们这里来，我们只有依照规定行事。”据了解，1981年成立的华侨茶业发展研究基金会1999年再次登记时原始基金数额370万元整。民间组织网上该基金会的2005年度工作报告书显示，其2005年行政办公支出确实仅为20419.09元，如果每年需要花费上万元用于审计和公示费用，其压力可想而知。

针对此通知，吴作人国际美术基金会法人代表商玉生¹对笔者阐述了他的观点：该规则从民政系统单方面发布，是否存在行政权力使用过度的问题。当年《基金会管理条例》出台前，邀请各方人士反复探讨数年，民意是参与其中的，这个条例多少有行政强制的意思；而此文件中的规定公示部分，商玉生认为问题最大。在两个指定报纸上披露年报信息，两报的收费也为统一的7000元，这是不是强制性的压力？商玉生说：“关于公示，我认为最好的渠道是网络，现在网络已经成为人们获取信息的主要渠道。基金会都可以在网上发布信息，我们就是这么做的，完全起到了公示的作用。如果要有案可稽，基金会作为发布信息的主体，是不是有自由选择媒体的权利。我个人认为完全可以选择那些发行量更大、更有影响力的媒体。尤其对于公益事业来说，政府是鼓励媒体给予支持的。”

当笔者就此话题向周培源基金会了解情况时，他们承认审计和公示费用让他们压力很大，以至于他们去年不得不申请了民政部的资助。此资助是指民政部民间组织管理局2006年8月发布的《关于资助在民政部登记的部分基金会公布2005年年度工作报告摘要的通知》说，考虑到“部分基金会在募集资金方面存在一定的困难”，“对公募基金会2005年总收入低于100万元的，其年度工作报告摘要公布费用的57%由我部资助；总收入在100－200万元的，给予43％的资助；总收入在200－800万元的，给予29%的资助；非公募基金会2005年总收入低于200万元的，给予57%的资助。”简单地说，经批准，民政部可以给有困难的基金会公示费用打折扣。周培源基金会去年因此文件，7000元的公示费用只需承担3000元左右。

“这也有不合理的地方。”商玉生拿着该文件²给笔者看，“这其中说到‘接受资助的基金会，应是募集资金能力弱、无力全额承担信息公布费用的，对此情况，我局将在指定的媒体予以说明。’我想问，这个费用对小型基金会确实产生压力，但所有的小型基金会都‘募集资金能力弱’？还要将这一情况也公示说明，我认为也难以接受。”

在操作方面，民政部民间组织管理局经招标指定了15家会计师事务所作为全国性民间组织的财务审计单位，文件说“为减轻民间组织的经济负担，全国性民间组织财务审计实行统一收费标准，即在北京市物价局、财政局规定的审计行业收费标准基础上下调20%。”商玉生觉得这一“优惠”条款并不真正优惠，“市场行为下的审计行为是双方协商的结果，不应该硬性指定。”

可商榷之国外经验

就此问题，笔者以邮件形式咨询了曾在国内出版《美国慈善法指南》的美国资深律师贝奇•布克特•阿德勒女士（Betsy Buchalter Adler），她在邮件中给我们提供了一些可参考的信息：美国联邦法律没有硬性要求慈善组织（基金会或者社团）进行年度审计，一些州法律对此确实存在强制要求，但多数的州法律没有此种要求而且每个州情况不尽相同。比如经济较为发达的加州，慈善组织的年度收入超过200万美元必须进行年度财务审计并公示于众，而马萨诸塞州法律要求年度收入超过50万美元者必须审计。

具体到审计相关开销，首先，美国并不要求慈善组织一定需要外部审计，一些小组织经常是请志愿者或内部员工完成内部审计即可。如果是外部的会计师事务所进行审计，相关成本支出大约为1000到15000美元甚至更高，数额大小完全依赖于组织规模、业务的复杂程度等情况来决定。

基于美国等国家的经验，商玉生提出了一些个人建言：从长远来说，对非公募基金会的年检内容、项目，要认真研究，应该同公募基金会有所不同；为了减轻民间组织的经济负担，应该对资产总额1000万元以内的中小型基金会给予更大的优惠；对于小型非公募基金会不需要年年进行外审，强化内部监管机制。平时可以以抽查形式，但不应向被审单位收费，以保证审计的公正性。商玉生先生的这些建议确实和美国体例思维较为一致。

但如果从社会发展情况和公信力建设角度来看，美国和中国的现实国情确实差别巨大。相对于中国，美国社会信用度高、法制思维清晰、信息公开意识更为突出。因此中国的法律法规似乎也不可能直接照搬挪用，原样复制。笔者相信，民政部出台这些条文时一定有兼顾国情、社团发展阶段、信息公开程度等因素的考虑。

根据民政部今年年初的报告，截至2006年底，国内登记注册的民间组织总量已达到34.6万多个，其中社团18.6万，民非15.9万，基金会1138家，这些数字还在不断增长。由此可见，审计以及其相关费用所波及面并不具有个别案例的特殊性，也许值得相关领域及部门讨论研究。

商玉生特意为此问题专做论述并上呈至国务院法制办和民政部，并且已经得到了法制办和民间组织管理局的重视，民政部有关领导也认为此事与民间组织的发展利益相关，会进一步深入研究。

注释：

1.商玉先生曾担任中国科学基金研究会秘书长，现在除了担任吴作人基金会法人代表外还担任NPO信息咨询中心理事长。

2.《关于加强全国性民间组织财务审计工作的通知》，民政部民间事物管理局，2006年10月。