按剧本发展，这是个决定性的时刻。

在韩国釜山举行了为期一周的塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）国际文书政府间谈判委员会（Intergovernmental Negotiating Committee, INC）的第五次会议（INC-5）。这次会议承载着国际社会的期望，旨在制定一项具有里程碑意义的国际法律文书，以应对日益严峻的全球塑料污染危机。然而，随着12月2日凌晨会议的中止，我们面临的挑战和不确定性再次凸显。

INC-5的中止，未能达成一项解决全球塑料污染危机的条约，是对全球环境保护行动的一次考验。尽管如此，会议的成果并非全无，除了公布了一个新的主席案文，为未来的谈判提供了框架和方向，还确定了必将有其续会（INC-5.2），尽管具体的续会方式、时间、地点尚待确定。这表明，尽管道路曲折，国际社会对于解决塑料污染问题的决心并未减弱。

这是一个关于坚持与希望的故事，一个在全球化挑战面前，各国如何共同努力，寻求解决方案的故事。北京绿研公益发展中心（下称“绿研”）作为观察员机构，和所有国家代表及观察员机构一起度过了塑料的两年。从INC-1开始，我们针对案文、各国主要立场、谈判过程和主要议题的分析，都已悉心整理好与各位同仁分享，参见文末相关阅读。欢迎各位伙伴在会期前后与我们交流（plastic@ghub.org），共同关注谈判和全球塑料污染治理的新进展，也请各位对我们的工作进行批评指正。

会议过程一览

（时间紧、任务重、分歧大、挑战多）

• 11月25日开幕，基于主席非正式文件（non-paper）和 公约零草案修订版（revised first draft）分为四个联络小组进行讨论。大部分工作内容以主席的非正式文件作为谈判基础，在文件中不涉及的资金机制等问题以零草案修订版的内容展开了讨论。
• 11月27日，在首个进程盘点（stocktake）上确定了针对个别议题的提案提交截止时间，和后续谈判工作推进计划。
• 11月28日，所有联络小组完成工作，由各组主席基于讨论目标形成新案文
• 11月29日&30日，密集磋商，基本都是闭门会议，观察员无法参会。
• 12月1日，下午1点发布新的主席案文（Chair's text）并展开磋商
• 12月2日，凌晨3点直布INC-5休会，釜山会议闭幕。

晚8点半开启闭幕式，共识薄弱，于凌晨3点宣布INC-5休会，釜山会议闭幕。

图1纷纷期待发言的各国代表，点绿了麦克风｜@ International Institute for Sustainable Development

会议整体结果

（新文案+确定再谈+一些共识+一些更明确的分歧）

本次会议共有超过3300名代表参与，包括代表170多个国家的成员和来自440多个组织的观察员。会议是一个承载讨论的平台：形成了一些共同基础，进一步识别了分歧，在文本上推进到最新的主席案文（Chai's text）作为下次续会的谈判基础的一部分。

下一次INC会议的地点和时间仍未决定，而12月8-12日在内罗毕举行的联合国环境大会第7届会议（UNEA-7）很难快速解决当前案文中的分歧，且其不具备谈判的授权，所以到2024年底交付条约的任务恐怕无法完成。

对许多人来说，没能在釜山达成新条约代表着对这个进程本身的怀疑和否定，然而，希望尚在。不论是“高雄心”（high ambition）国家还是“志同道合”(like-minded)国家，都寻求了一定共识，并将分歧明确地作为选项写在了案文中。解决这些选项将成为从现在起到下一次续会的主要工作。

在会前，我们谈论起釜山会议总会谈起主席的策略：先拉大家上船，再持续提高雄心。这次会议还是展现了一个严酷的现实：即使以牺牲雄心为代价，共识也是很难达成的。一个未能解决塑料污染根本原因的条约将无助于缓解这场危机所施加的环境、健康和社会经济负担。而降低雄心的做法可能使塑料条约变成一个空洞的承诺，而不是世界迫切需要的变革性解决方案。

在最后两天的关键谈判中，包括学术机构、社会组织、原住民、妇女、儿童和青年在内的观察员被排除在外。这些讨论缺乏透明度，引发许多利益相关者质疑在闭门环境中做出的决定的合法性。这种质疑也会伴随新草案在进入续会时能否直接使用的讨论。

关于最新的主席案文

在追求反映各方声音的过程中，最新版本似乎继续致力于将语言淡化，并列出关键选项。新文本和后续会议的计划是朝着解决塑料污染的目标迈出的一步，但仍然需要各方展现出更大的决心和合作精神。

在这个案文中，已经可以在一些问题上达成一致：包括信息交换；公共信息、意识、教育和研究；最终条款；以及建立缔约方会议（COP）、附属机构和秘书处等问题。这些共识的条款需要与生产、设计、废物管理和资金方面等关键问题相联系，目前显然为时尚早。

分歧最大的5个关键议题，目前正以括号的方式存在：（甚至包括标题）

第一条：原则和方法 Principles & Approaches

第三条：塑料产品 Plastic products

第六条：[供应][可持续生产][Supply] [Sustainable production]

第十一条：资金[来源和]机制 Financial [ resources and ] mechanism

第二十四条：附件的采纳和修正 Adoption and amendment of annexes

各国的主张不一，基本可以分为三类：

• 卢旺达、墨西哥和巴拿马等国家主张制定一个更强有力的条约，特别是在塑料生产和危险化学品监管等有争议的问题上。他们强调了需要一个解决塑料污染根本原因的条约，而不仅仅是治疗其症状。这些国家主张采取有意义的行动来限制生产并使行业承担责任，强调风险太高，不能采取半途而废的措施。
• 与此形成鲜明对比的是，沙特阿拉伯和科威特等国家在抵制与塑料供应（生产）、关注化学物质和健康相关的措施方面发挥了关键作用。他们的反对往往围绕对依赖塑料的行业构成的经济威胁。
• 不完全站边也不完全同意也没有发挥影响力未来也可能不加入的正在换届中的摇摆国家。

整体而言，案文中也有积极的部分，(即使有一些仍在括号中），包括

• 加强对人类健康和塑料生命周期的关注。它为塑料、塑料污染和塑料废物等关键术语提供了明确的定义，为一致的解释和实施提供了基础。（序言和第二条）
• 案文中列出禁止产品和化学物质的附件是朝着协调的全球行动迈出的重要一步。解决一次性和短命塑料，以及规定逐步淘汰时间表的规定，体现了减少最有害类型塑料污染的承诺。（第三条）
• 强调透明度，要求报告统计数据，并公布将给予缔约方和区域经济一体化组织的豁免名单。这些措施旨在确保问责制，并为利益相关者提供监测进展的工具。（第四条）
• 直接列出了来自渔具、塑料颗粒和所有来源的微塑料的排放，认识到它们作为海洋污染的主要贡献者，以及对手工和小规模渔业社区的影响。（第七条）。相关分析，详见绿研最新发布的“蓝色产业简报 | “末端治理”之海洋废弃塑料截流与移除”
• 展示了与其他多边环境协定（MEA）的一致性，确保了解决这些问题的更综合方法。（第八条，等）
• 规定了国家管辖内和管辖外的都管，只是参与方式和治理能力及承诺的力度可以有差别。对于解决已有遗留的陆上和海洋污染都有重大意义。（第九条）

图2 是否继续使用空空如也的旧钱包｜Towfiqu barbhuiya @ Unsplash

谈钱依然伤感情

第十一条：资金[来源和]机制  Financial [ resources and ] mechanism

在那么多议题中只选资金探讨并不并不是其他议题不重要（而是其他的内容在过往已有充分讨论，详见相关阅读。而是资金永远是解决问题所需，雄心和意愿的具体展现。 在各方的意见中，我们可以看到对于塑料资金现状的理解还未形成共识：

• 塑料的生命周期成本： 世界自然基金会指出[1]，2019年生产的塑料的生命周期成本估计为3.7万亿美元，到2040年，如果不采取重大行动，这一成本预计将翻倍。
• 塑料污染的不平等影响： 塑料污染的影响在不同国家之间分布不均，对于低收入国家而言，一公斤塑料废物的总生命周期成本比高收入国家高出八到十倍，这强调了需要公平的全球行动和融资机制来解决这种差异。
• 财政缺口： Minderoo基金会的报告发现[2]，发展中国家为实施一项雄心勃勃的全球塑料条约，面临3500亿至5000亿美元的财政缺口。
• 全球GDP的0.5%[1]： 循环倡议报告指出，为在2040年基本清除管理不善的塑料废弃物，全球需要投入大约全球GDP的0.5%作为资金。由于塑料污染的影响不均，发展中国家将承担更高的成本，凸显了国际支持的必要性。
• 公共资金与私营部门参与： 仅靠公共资金不足以解决问题，私营部门的参与被认为是至关重要的。官方发展援助（ODA）虽常见，但存在局限性。

基于上述分析，以及当前经济形势和政治的情况，各方在谁应该支付处理塑料废物的费用以及这些资金应该如何流向上存在分歧。发展中国家呼吁建立一个新的、由发达国家资助的独立资金机制，使它们能够在本国获得实施条约的资金。然而，许多发达国家倾向于使用全球环境基金（GEF）作为该条约的财政机制。GEF已经有一个针对化学品的资金窗口。或者各国可以决定像《关于汞的水俣公约》那样，同时拥有两种选项。

除了公共资金外，也有不少国家呼吁产业和私营部门在出资这项新条约的实施中发挥更大的作用。这些呼吁中有一些与生产者责任延伸（EPR）有关。如果条约提出了一个强有力的条款或关于生产者责任延伸的强有力案文——即产业被要求为废物处理或塑料中的永久化学品处置支付费用——那么确实可能会建立一个新基金，以实施公约或新条约。

虽然整个条款尚在括号中，连资金条款的标题都在资源打上括号，而只保留了机制。不过也比过往案文中该条的消失或者两者都在括号中还是要更进一步。在最新的主席案文中基本的问题都得以作为选项包括：                                  

• 发达国家的资金承诺：发达国家承诺在其能力范围内为专用财务机制提供资金和资源，以支持发展中国家实现公约目标的活动。发达国家应带头提供财政资源，支持特别需要帮助的发展中国家，尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家。
• 资金来源多样性：发达国家应努力使财政支持与公约目标保持一致，并增加来自不同渠道的资金动员。有呼声要求工业在资助新条约的实施中发挥更大的作用，特别是通过扩展生产者责任。资金来源包括国内资金（如原始塑料聚合物费用、扩展生产者责任计划等）、双边和多边资金、私营部门投资和自愿捐款。应寻求通过混合融资和创新融资方式，从所有来源动员额外资源。
• 发展中国家的资金需求：发展中国家有效执行公约的能力取决于发达国家提供充足和及时的资金、能力建设、技术援助和技术转移。在分配资金和技术援助时，应考虑发展中国家的具体需求和特殊要求，特别是最不发达国家、小岛屿发展中国家和经济转型国家。
• 资金机制的建立：建立了一个提供充足、可获取、新的、可预测、及时和额外财政资源的机制，以支持发展中国家履行义务。机制包括一个新的独立多边基金和全球环境基金信托基金，它们在缔约方会议的权威下运作。资金应分配给推进公约目标的活动，并考虑其在更广泛财政流动中的额外性和互补性。

这些亮点显示了国际社会在塑料污染治理融资方面的共识和挑战，特别是在确保公平分担责任、动员足够资源以及确保资金流动与全球环境目标一致性方面的努力。而如何理解目前提到的上述资金机制和多源的概念？请见表1 对于执行文书目标的资金来源分析。

表1 为执行文书目标的潜在资金来源及注释

来源：北京绿研公益发展中心根据第一专家工作组成果编译[3]

此外，其他非财务的支持手段也非常重要，有时比直接给钱对于发展中国家的履约和落实更为有效，主要包括能力建设、技术援助和技术转让三种方式。在主席的新案文中也都展开了充分讨论。

• 能力建设：以确保所有缔约方拥有有效执行文书规定所需的信息和专业知识。能力建设可以促进合作、技术转让、教育和培训，并建立知识交流网络以支持义务的执行。此外，能力建设有助于确保所有国家，特别是发展中国家和小岛屿发展中国家，获得充分和及时的支持。
• 技术援助：为发展中国家提供有针对性的支持，使其能够通过信息交流和知识共享、监测、报告和核查、技能转移、培训等手段采用新技术和做法来减少塑料污染。
• 技术转让：涉及拥有知识的国家与其他国家和区域，特别是最脆弱的国家，如小岛屿发展中国家，共享知识、技术和专业知识。这种支持帮助缺乏技术能力和资源的国家有效执行文书。通过提供必要的技术和知识，技术转让使发展中国家能够履行其义务、促进创新、支持能力建设和减少发达国家与发展中国家之间的技术差距。

对潜在来源和可以动员的手段进行分析，是为了实现该工具的目标，包括建立财务机制的选项、资金流动的对齐以及催化融资。在是否建立一个新基金以及如何建立一个基金的类型上，各有利弊，也都在其他环境公约下有前车之鉴，值得在未来的谈判中根据现有的实际情况来进行深入探讨。

结语

随着塑料INC-5会议的落幕，我们不仅见证了国际社会在塑料污染问题上的决心与努力，更感受到了全球合作的希望之光。面对全球塑料污染的严峻形势和基本不支持一个新条约的外部环境，主席和各国代表及观察员们没有退缩，而是选择了勇敢面对。我们深知，每一步前进都来之不易，每一次共识的达成都是对挑战的克服。在这个过程中，我们看到了不同国家、不同背景的人们为了共同的目标而团结在一起，即使分属各自阵营也能继续谈。这是坚持的力量，是希望的源泉。

尽管道路漫长且充满未知，但我们有理由保持乐观。每一次讨论、每一份提案，都是我们走向更加绿色、可持续未来的坚实步伐。正如我们在塑料INC-5中所见证的，坚持不仅是一种选择，更是一种责任。希望不仅是一种愿望，更是一种行动。如果这个国际谈判注定有它诞生过程的生不逢时，那让我们选择坚持雄心，携带着这次会议的精神，继续在INC-5.2前行，让我们的坚持与希望成为改变世界的力量。

未来回溯关于塑料和地球的故事，一定是关于人类如何通过智慧和合作，克服看似不可能的隔阂与障碍，保护我们共同的家园。

封面图｜@ International Institute for Sustainable Development

参考资料

[1] The Circulate Initiative, Financing considerations to support an international legally binding instrument on plastic pollution, Webinar Summary Report (2023)

[1] World Wide Fund for Nature. Who Pays for Plastic Pollution? https://www.worldwildlife.org/publications/who-pays-for-plastic-pollution.

[2] Minderoo Foundation, The Plastic Pollution Fee: Closing the Financial Gap for Implementing an Ambitious Global Plastics Treaty. https://cdn.minderoo.org/assets/documents/orphans/OCEANS-Plastic-Pollution-Fee.pdf.

[3] UNEP. EG1 CoChairs Report Chinese. https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/46401/EG1_CoChairs_Report_Chinese.pdf.