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没有陌生人的社会
2005-12-01
927
领域
乡村振兴
“我们评价一个国家（从计划到市场）的转轨是否成功，并不单纯看国家财富、投资或者生产率的统计数字，而且要看居住在这些国家人民的生活质量”—— 世界银行 《世界发展报告》 1996
非典时期，可能每一个北京人都会发现自己的生活或多或少的发生着变化。平日生活停留在两点一线的工作单位和自己家庭，忙忙碌碌中忽视的院墙和社区，一夜之间变成了隔绝病毒的最好保护，人们跟居委会、街道办事处的关系也突然亲近了起来。这个非典型时期，让更多普通的城市居民了解了什么是社区？社区里都有什么？自己跟社区是什么关系？
其实说起来，中国的城市发展历史是很短的。从中国共产党“农村包围城市”建立了新中国，到现在有4亿多人生活在大大小小的城市里，生活在大大小小的社区里，不过经历了50多年。在城市里，人们因为地缘关系组合在一起，形成共同生活的社会——社区。而社区1这个名词却是一个典型的舶来品，相比街道和居委会，社区听起来更像一个抽象的地理概念。那为什么要进行城市“社区建设”呢？这种行政指导下的城市基层治理体制的变革是如何开始和运行的呢？
中国的改革不仅仅是经济体制的改革，同时也是政治体治的改革，改革甚至影响着人们生活和思维方式。随着工业化的发展和体制改革的深化，更多的“单位人”变成“社会人”，原来由企业承担的社会福利和社会救助开始逐步返还社会。一些原来单位负责的养老、退休及后来的下岗和再就业等工作转移到职工居住的街道和社区，社区的责任和功能逐步加大。1986年，民政部开始在城市基层倡导的“社区服务”就是以民政对象为服务主体的，并且在社区中普遍开展便民利民服务。开辟了社区服务中心、敬老院、保健站、市民求助中心，并由专职、兼职与志愿者共同管理和参与。
到1991年，由当时的民政部部长崔乃夫第一次提出社区建设的概念时，城市社区服务走过了5年的历程。在这5年时间里，社区服务在让社区居民真正享受实惠的过程中，其概念也逐渐为人们广为接受，同时原有的社区服务概念也已经包容不了全方位的社区工作，也不可能从根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题。根据这种情况，并在借鉴国外先进经验的基础上，提出了社区建设的概念。
社区建设的概念提出后，为了探索社区建设思路，民政部选择天津市和平区和河西区，杭州市上城区和下城区作为试点城区，这个时期的社区建设还只限于民政部的部门行动。从1993年至1995年的3年间，社区建设几乎处于停滞状态。
社区建设重新被提起并受到重视，是在1995年以后。一方面，市场经济体制建立和发展的新形势使得社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制被打破，大量单位人走向社会，大量农村人口涌入城市，社会流动人口增加，这样一来，原有管理体制和方式已不适应城市发展，迫切需要一种新的体制和方式取而代之。同时随着城市化进程的加快，城市数量不断增加，基础设施日趋完善，原有的管理和服务不相配套，特是城市基层社会管理薄弱，需要大力加强和完善管理。总之，随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，部分要由城市社区来承接。另外建立独立于企业事业单位之外的社会保障体系和社会化服务网络，都需要社区发挥作用。而且随着经济的发展，人民生活水平的提高以及住房、就业、养老、医疗等各项制度改革的深入，城市居民与所在社区的关系越来越密切。他们不仅关注社区的发展，参与社区的活动，而且对社区的服务和管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出多层次、多样化的要求。推动社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市居民的迫切要求。
特别是江泽民在1996年提出要大力加强社区建设后，其重要性逐渐为人们，尤其是党委和政府的领导们的高度重视。并且在1998年机构改革中，国务院将社区建设正式列入政府职能，并明确赋予民政部“指导社区服务的管理，推动社区建设”，民政部基层政权建设司也因此更名为基层政权和社区建设司。
不难看出，这种自上而下推行的社区建设，带有城市基层治理理念、治理结构和治理方式变革的意义。在治理理念上，体现更多的是民主与分权。政府不再是全能政府，什么事情都是大包大揽，而是将社会可以做的事情交还给社会，市场可以做的事情交还给市场，在社区里，依靠社区的力量，利用社区的资源，强化社区的功能，解决社区的问题，老百姓可以做的事情交给老百姓自己，权力也是为公民提供服务的重要资源。在治理结构上，体现主体多元化，过去是政府或主要是政府，现在则是政府、社会、市场及个人共同治理，提倡的是各方的广泛参与；在治理方式上，体现更多的是民主、法治，而不是行政命令式的。正如朱?F基所说的， “社区将成为新的社会福利体系的基础，社区建设能扩大基层的民主建设，加强政治建设。”2
虽然“社区建设”的概念已经提出，并且受到重视，但是到底该怎么做才能真正发挥社区的作用，仍然在探索之中。
事实上，中国城市行政管理一直是市、区、街道和居委会/社区——即所谓的“两级政府，三级管理”模式。通常是由区和街道办事处来制定政策，通过居委会/社区执行。由于长期以来居委会并没有象居民委员会组织法要求的那样是作为群众性自治组织那样开展工作，而是作为政府在基层的准行政组织，以完成行政任务为主。而且，原来的居委会辖区过小，人员素质低，年龄也偏大，居委会委员多是老年妇女，她们被戏称为“小脚侦查队”。所以，重新合理划分社区，调整社区规模成为社区建设的第一步，并且开始基层社区选举，扩大居民的参与，提高管理人员的素质。目前，全国大部分社区建设试验区3都对原有的居委会的规模进行了调整，一般1000－3000户居民组成一个社区。
其实中国的乡村建设就是从村民自治着手的，同样社区建设的一个重要的思路也是社区自治。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（23号文件）下发以后，我国社区建设开始了一个重要的转变过程，从政府部门直接推动社区事业建设，转到政府指导和支持建立健全社区自治组织和社区服务组织，由社区自治组织和社会服务组织自主推动社区事业建设。这个过程也是一个实现以“政事分开”和“政社分开”为主要内容的政府职能转变的过程。
2002年8月17日,北京东城区北新桥街道九道湾社区进行了社区自治组织直选，引起国内外的广泛关注。
九道湾社区4由7条曲折的胡同和东直门内大街部分院落组成，属于北京典型的平房密集型社区。经过设计和近三个月的精心准备，这一次社区直接选举社区自治组织的尝试在社区中老年的秧歌表演中热热闹闹的开始了。经过一天的投票、点票、唱票和计票后，由居民亲自选举的“小巷总理”出台了。
这次尝试得以实现，跟一个非政府组织——新民教育中心的努力分不开的。而它的前身天村文化研究中心，多年来一直致力于推动农村的村民自治，并且总结了很多宝贵的经验和教训。这个坚持“新教育、新公民、新人类”的非政府组织，旨在以公民意识培训为基础，以促进扩大公民参与的民主选举为手段来推动社会发展。正如中心主任周鸿陵所说的，“直接介入社区自治，目的是推动政府、市场、社会互动。这种互动是有区别，多元化的，自治也是由公民自我主导，推动社会进步。”
而且，在九道湾的试点中选出的居委会管理者中，有一个特殊的席位是留给常驻的外来人口的。因为他们也长期居住在这个社区，与社区生活息息相关——并不因为他们户口不在这里而将他们边缘化，可能才真正的体现出基层民主的普遍性，也能让居民体会到参与到社区的工作，人人有责。
当然，非政府组织作为倡导和实践者参加到社区自治的进程中来，能给自上而下推行的社区建设注入不同的理念和思考方法。NGO来自草根，他们本身就是基层，感同身受了解居民的需求，而地方政府在中央行政指导下进行的社区建设也不能不说是另有特色。例如在广西，2000年底就在“依法规范”下，开始社区的直接选举，并且在条件成熟的城市、城镇社区居民委员会成员的选举中均采用直选方式。截至2002年9月，共完成1156个社区居民委员会选举，其中由全体选民直接投票选举社区居民委员会成员的有518个社区，占社区总数46％。绝大部分社区直选的选民参选率都达到80％以上。5
不论是非政府组织倡导或者由地方政府指导，“二者搭配，互通有无，才是较好的格局。”社区建设离不开的是居民，为的也是居民，只有居民才知道自己需要什么，才能找到适合自己的解决途径，这恐怕是为什么直接选举能受到欢迎的主要原因吧。
中国大多NGO都发源并活跃在城市之中，社区作为基层的社会，更是NGO这种来自草根的民间组织活跃的舞台。社区中有各种各样的需求，而NGO也是各有各自的领域，为社会提供各种类型的服务。
除了新民教育中心，自下而上地用更贴近人们需求的方式唤醒居民的参与，与政府自上而下的倡导相互辉映，目的都是推动社区的直选，加强居民对社区的自治。而更多的NGO都是从自己的领域出发，参与到社区的建设和发展中来，更多地解决与居民生活息息相关的问题。
社区服务，一直是社区建设的基础，也是很多NGO组织工作的理念，通过服务于社区从而服务于社会。当然，在很多社区中都有服务中心，提供像家政、健身、职业介绍等便民服务，但是这些由街道负责管理和经营的社区服务往往缺乏有效的管理，成为街道和居委会一个巨大的经济负担。即使能做到收支平衡，也很难发挥这些社区服务中心的作用。
但是位于上海浦东新区的罗山市民会馆，却因为跟上海基督教青年会的合作，充分发挥了这个综合的社区服务中心的作用，并且作了一个政府与非政府组织合作的有效尝试。（作者案：上期的《中国发展简报》中文刊本人曾涉及相关话题，同时社科院公共政策研究中心的杨团副研究员对此有专门著述，文章可以参看中国政治学网 www.polisino.org，在此不赘。）
另一个具有基督教背景的社区服务组织是广州仁爱社会服务中心，它为广州市民提供多种类型的服务，包括幼儿、青少年、中老年及老人服务。成立于1985年的仁爱最初服务对象是患有乙型肝炎的儿童，随着医学上对乙肝控制能力的加强，仁爱开始招收一些患有自闭症和轻度唐氏综合症的儿童。
1989年，仁爱以松柏俱乐部的形式开始老年人服务，特别是中下阶层的退休老人。他/她们享受仁爱提供的康乐文体活动，每年缴纳会费，最多时会员超过一千名。针对青年和中年人的服务也很多元化，最有特色的是乒乓球俱乐部，有超过两百名会员。
同样是源自广州，但是现在活跃在北京的一个专为智障儿童服务的机构――慧灵也是深处在典型北京平房社区，景山前街。多年来，慧灵也经历了仁爱初期办乙肝幼儿园的遭遇，从排斥到接纳。“现在我认为我们是社区的一员”，孟维娜告诉我说。“我们搞活动，一定会请居委会来参加，而居委会策划了活动后也会通知我们”。但是，当我问她是否参加过这里的社区选举时，孟却摇摇头，并认为其实社区在很大程度上还是认为我们是客人。
其实，慧灵为什么抛开传统方式，不像其他为残障人士服务中心那样设在偏远的郊区，就是希望智障儿童也能够有机会与社会互动，从而融合到主流社会中去。这里有成熟的社区、学校、企业、部队的营房、国家图书馆还有公园。只有这样，才能给智障儿童提供最好的教育和服务。同样，慧灵用专业社工的工作理念和方法来影响当地的居民和基层的政府，毕竟能够“听到另一种声音”才能有所发现和转变。
环保组织跟社区的关系最为密切，而且容易被社区和居民接受。而这些绿色机构最简单和常用的方式之一就是――走入社区，进行宣传和倡导。
地球村是最早在中国提出绿色社区概念的非政府机构，他们通过制作电视节目，宣传环境保护进行公众教育。“从96年开始我们就将精力放在社区，因为作为任何一个公民来讲，都是一个社区的居民，不论他的职业和职位。中国公民社会发展和环保意识都是从社区开始的。而且公民社区参与都有一个切入点，我们认为环保是一个很好的切入点”。
从1999年在建功南里正式提出“绿色社区”，到现在与椿树园社区的多年合作，为了配合北京申奥，地球村在全国要发展2008个绿色社区的设想，廖晓义和地球村都是想通过社区这个阵地推进环保意识和公共意识的觉醒。
地球村还以“绿袋子”为切入点,希望建立公共环境安全的社区参与。找到大家都有共同利益，如公共资源的分享和公共环境的安全，如噪音、垃圾、养狗这类的切入点，更容易使居民认识到自己在公共环境中的权利和责任。但是由于这也是一个公共性的问题，不容易让人关心，但是也具有激发公共性带来的积极一面。更深层的考虑是，在中国发展和公共环境已经有了非常大的冲突和矛盾。在市场条件下，人们在追求权力的同时，忽略了公共环境的维护，破坏了他人利益，忽视了别的生物和后代的权力。廖认为任何公民权利都要考虑是否持续发展，绿色社区只是一个载体。
不论是将环境保护作为推进公民社会发展的入口，还是像北京绿网、南京绿色之友和上海的热爱家园等更多的机构单纯地关注环境和发展之间的冲突，他们都是从身边的，甚至是自己所处的社区开始，从废旧电池回收，垃圾分类这些小事儿开始。他们的行动，已经给社区带来了新的观念，已经对人们的生活产生了潜移默化的影响。
已经有十多年历史的中国最早的妇女NGO――红枫妇女心理咨询服务中心，也和天津市妇联和河北区妇联合作， 从他们擅长而有经验的家庭问题着手进行社区干预的实验项目。
项目选择天津市河北区鸿顺里，这个有九万多人口的老社区，通过教育和提高、保护和干预解决家庭问题，维护妇女的权利和妇女赋权，进行社会性别意识培训，建立社区中对反对针对妇女的家庭暴力的支持体系。
红枫和专家组成的专家委员会设计策划、指导培训、研究评估项目，与设在鸿顺里社区的管理委员会执行项目结合，合作管理“半边天家园”和“法律服务站”两个中心，中心除了少数专职人员（这些专职人员也多是来自鸿顺里社区所在的街道和居委会）外，活动的开展包括法律援助都是依靠以社区居民为主的志愿人员进行的。
这个福特基金会和德国波尔基金会资助的从2001年7月正式开展的实验项目为期三年，到目前已经接到1300左右个咨询电话和220个面询，为很多遭到家庭暴力的妇女提供了无偿法律援助。
除了本土的非政府组织在国际基金会和国际援助组织的资助下，开展实际的项目外，一些国际机构也积极地加强社区建设和NGO在社区中的能力建设的培训。如福特基金会资助华中师范大学城市社区建设研究中心主办，武汉市江汉区人民政府协助举办的“以人为本的倡议工具和方法讨论会”，邀请英国苏塞克斯大学发展研究所（The Institute of Development Studies at the University of Sussex）的Valerie Miller、Rose Marie、 R.Nierras和云南社区发展研究中心的赵鸭桥主讲，讨论参与性城市治理中的各种推进参与性的工具和方法。来自武汉、北京、上海、南京、广西、长沙、青岛和黄石等7个省市的30余名与会人员，由指导城市社区建设的政府官员、社区工作者、NGO 组织成员以及社区建设研究者参加了为期七天的研讨。讨论会力图将原用于农村地区发展的“参与性农村评估”（PRA）方法结合进城市治理之中，从而发展并推进参与性城市治理。
在云南，世界宣明会，作为一个国际救灾和发展的非政府组织与云南省民政厅合作，也从2002年开展“云南省非营利性社区服务组织”试点项目。一方面在省级设立“非营利社区服务组织顾问委员会”负责评估和认证，营造有利的社会氛围和空间；另一方面，以“昆明微型企业发展服务中心”和“昆明市街道儿童救助中心”为试点。前者为了帮助失业人群再就业，通过提供妇女个体经营所需要的资金、商业培训和支持网络，以帮助那些在昆明市区低收入的失业妇女及其家庭的生活。“昆明街道儿童救助中心”的目的是在此试点的基础上，在全市所有社区建立集预防、保护、教育、发展、回归为一体的全方位的街道儿童保护体制。
尽管从政府官员到普通居民都意识到NGO在社区中扮演着不可缺少的角色，但是真正发源于社区，在社区中服务的NGO并没有形成。那些以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织（社区党组织和社区居民委员会）和居民个体之间的组织――社区中介组织6的发展已经迫在眉睫。
“不管是政府还是NGO，是要把工作深入到社区，而不是把机构设在社区”，王时浩，民政部基层民主和社区建设司城市工作处副处长如是说。
政府正在逐步转变角色，大力推动社区的自治，使社区委员会真正成为居民自己的自治组织。但是由于制度的延伸性和实际状况，街道和社区还无法马上脱离准行政单位的性质，真正做到社区自治还为时尚早。
而目前活跃在社区中的NGO对于当地社区来讲，还是一个外来者，社区是NGO项目工作的一个载体，进行更多的尝试性的工作。但是，毕竟带来了非政府组织工作的理念，让居民知道第三部门在社会中的角色和意义。
重要的是如何在社区这个地缘的社会里，培育和成长起来更加符合自己需求的社区中的组织，不管我们如何称呼这些自发的群众组织，或者如何管理这些更加草根的组织，他们才将是公民社会的主力军。同样，社区中介组织的发展，也正是第三部门力量的延伸。
当然，目前活跃在社区中的“外来的”具有一定资金和技术的NGO正在做着最有意义和冒险性的尝试。而且，很多机构也意识到“一个社区项目结束后，如何在当地培养出可持续的力量呢”？如何真正的在社区中播下种子呢？
居民的参与，是社区自治、NGO开展活动和社区中介组织发展的基础，没有参与的需求和积极性，一切都是纸上谈兵。如何调动参与，也是政府、非政府机构都不得不面临和不得不解决的问题。
但是由于计划经济体制下，在老百姓心目中已经形成从福利到清洁，大事小事无论巨细都脱离不了政府，已经习惯了听从组织安排。遇到事情，也不过是发发牢骚，并没有想到如何自己决定解决问题。
而且，随着城市化的进程，城市中很多居民虽然同住一个社区多年却互不相识，有困难相互帮助就更谈不上了，这种“社区冷漠症”已经成了现代社会的一大顽疾。而且实际调查也表明，没有居民的参与，根本就无法真正的进行社区建设。
其实，参与这个词代表的含义非常复杂，站在不同的角度对参与的理解也不尽相同。参与可以作为一个态度、一种行为方式、一种价值观，它也可以是一个发展的工具。
“公民参与提供了一种关于发展的新的思考方法，它具体表明这样的思想，公民可以帮助自己，他们可以表明自己的需要，发现解决方法；他们可以作为行动参与者而不是发展过程的接收者；如果发展将从下而上，而不是从上而下，将会发展的更好。”7
我们不再质疑参与这个名词，重要的是如何真实地将参与这个理念实施，如何调动公众参与，如何让公众感觉到自己参与其中，成为“主人翁”。
这个时候，再次提到北京的非典时期，是不是会让人想到一句古话――福祸相依呢？SARS，毫无疑问给中国的经济带来损失，但是，同样让国人深深地反思，大到公共卫生体系、新闻的透明度，小至人们的生活习惯、是不是要分餐而食……那后非典时期的社区建设是不是“因祸得福”？
曹莲芬，北京椿树街道办事处副主任，好像十分满意非典给她们带来的挑战。“我们一个社区，一个堡垒，社区就是战场，非典过程中，真的提高了居委会的地位，增加了凝聚力，人们对居委会的形象有了很大的改观。”
“刚刚结束的楼门长选举，得到了积极地参与，以前当选的都是老头儿老太太，这次很多三四十岁的中青年人都主动参加。就是居民代表，也不再是六七十岁的老人了，男性比例也增加了。”
虽然过去在制度和文字上都在倡导居民参与，但是非典，使得很多人更加关心自己身边的事情，开始关注社会。NGO，当然也不会错过这个机会，除了一些实际的抗击非典的工作外,更是借此机会开始思索如何调动居民参与到实践中来。
社区参与行动小组（简称社区行动），顾名思义，就是在社区中促进社区公众参与。这个2002年底成立的非政府组织，宗旨就是倡导社区建设的公众参与。通过在社区中举办参与式培训，扩展参与的工具，从而解决社区建设中的问题。
社区行动认为政府和NGO都在提倡参与式，这也是能够解决社区问题的途径。而且他们的培训也是针对基层的街道和居委会负责人和居民代表的。例如今年4月份，受到上海华泾镇的邀请，他们就为来自三个社区的60多名居委会干部和居民代表作一个参与式的培训。在北京，和平里社区的实验点就要开始实施了。
由加拿大公民项目CIDA资助地球村开展的“绿色社区论坛”，则有着双重的目标：除了探索社区如何自我管理和参与，更要研讨和摸索让居民能够参与环保的中介组织的模式，发展社区中介组织，探讨居民成立解决环保问题的中介组织的能力。而廖晓义更呼吁不论是公民社会的研究者还是行动者，都要多走入社区，不论是城市还是农村，帮助建立参与机制，培养参与能力，用实际的行动来帮助发育和完善公民社会。
其实，只要身为一个NGO,就会有其自身的魅力来吸引大家的参与，这是非政府组织与生俱来的特质，而且每个机构在调动参与上，都有自己独特和行之有效的方法策略。例如，热爱家园和绿网，都在社区中发放小礼物，布置展板来发动居民；而鸿顺里则是利用春夏的天气，在社区中自编自导自演节目在社区中做宣传……有需求就会有发展，不论是什么领域的NGO，或者是否是根植于社区的中介组织，抑或是纯粹的个人行动，就像那位北京60多岁的老大爷，坚持告诫公众不要随地吐痰――现在，他的警戒已经立为一个小法规。
一切都刚刚开始，中国NGO的发育还不完善，作用发挥得也很有限，非政府/非营利组织还没有被更多的老百姓了解和熟悉，很多政府官员也对它持有怀疑的态度。但是“有为才有位”，社区建设为中国NGO的发展提供了一个契机，NGO的理念与之不谋而合，我们是不是更能用有效率和成效的工作，使NGO成为政府、企业之间的润滑剂，发挥NGO的作用呢?当然，没有全能的政府也没有全能的NGO，但是不论是政府、企业还是非政府，我们的目的是建立一个为每一个公民服务的“公民社会”，一个没有陌生人的社会。
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