导读 

日前，慈善法（修订草案）征求意见活动已结束。根据中国人大网数据显示，为期一个月的征求意见活动，共有180人参与，收到意见条数765条。社会公众针对慈善法（修订草案）提出的意见和建议，近期将由全国人大常委会法制工作委员会负责研究，将对慈善法的完善起到一定的支撑作用。

1月28日，由北京基业长青社会组织服务中心（中国基金会发展论坛秘书处）、中国社会组织促进会和中国慈善联合会联名的《关于〈中华人民共和国慈善法（修订草案）〉修改建议的报告》，通过线上、线下等途径提交全国人大常委会法制工作委员会供参考。

这份报告基于多场专题研讨会的产出，凝聚了50多位实务界专家的意见建议，从推动解决现实问题出发，选取了实务界普遍关注的20个方面的意见，提出40多条修改建议及理由说明。

鉴于完整报告有3万余字，现将报告中对慈善法（修订草案）的10个重点修改建议摘编如下，以飨读者。

一、建议将灾害预防、社区发展等纳入慈善活动定义范围

草案原文

第三条 

本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：

（一）扶贫、济困；

（二）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；

（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；

（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；

（五）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；

（六）符合本法规定的其他公益活动。

修改建议

建议：

将“（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害”修改为“（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害及防灾减灾”或者“（三）应对和预防自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害”。

建议：

将“（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展”修改为“（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育和社区等事业的发展”。

理由说明

1.习近平总书记早在2016年就提出应急管理的“两个坚持、三个转变”，即坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。党的二十大报告指出“推动公共安全治理模式向事前预防转型”，“提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力”。慈善法执法检查报告（2020）指出应急慈善存在的诸多问题，凸显常态下慈善力量防灾减灾重视不够、投入不足。草案新增应急慈善专章，建议顺应时代发展趋势，将“防灾减灾”或者“灾害预防”纳入慈善活动范围。

2.社区慈善是基层治理的重要依托。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（2021）要求，“发展公益慈善事业”，“支持设立社区基金会等协作载体”。截至2022年底，我国共有社区基金会275家，主要分布在浙江省、上海市、广东省、江苏省和四川省等地。社区基金会、社区基金、村社互助活动蓬勃发展。慈善事业面临现代化进程，公众对慈善的认知也在不断提升。开发社区慈善资源，促进社区事业发展，是社区慈善的题中之义。传统的扶贫济困是慈善，现代的社区发展也是慈善，在实务过程中，这方面存在认知差距，需要法律进行有效引导。草案第一百零一条，“国家鼓励发展社区慈善，培育社区慈善组织，加强社区志愿者队伍建设，支持有条件的地方设立社区基金会、慈善信托，开展慈善活动。”建议前后条款的促进意涵保持一致，将“促进社区发展”纳入慈善活动范围。

二、建议加强慈善工作协调机制和慈善活动综合监管的设置

草案原文

第六条 

国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作；县级以上人民政府有关部门依照本法和其他有关法律法规，在各自的职责范围内做好相关工作。

县级以上人民政府应当建立慈善工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好慈善事业扶持发展和规范管理工作。协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担。

第一百零九条 

县级以上人民政府应当加强慈善活动综合监管。

县级以上人民政府民政部门应当依法履行职责，对慈善活动进行监督检查，对慈善行业组织进行指导，维护良好慈善秩序。

工信、公安、财政、税务、审计、网信、银行保险监督管理等部门在各自职责范围内依法履行监管职责。

教育、科技、文化、卫生健康、体育、应急管理、生态环境、医疗保障等行业管理部门应当加强对相关行业慈善活动的指导、管理和服务。

慈善组织有业务主管单位的，业务主管单位应当对其进行指导、监督。



修改建议

建议：

在第六条最后增加一款：“鼓励有条件的地区建立慈善工作委员会。”

建议：

删除草案第八十九条 “县级以上人民政府民政部门应当建立与其他部门之间的慈善信息共享机制。”将第八十九条内容调整到第一百零九条，在该条最后增加一款：“民政部门与相关主管部门应当建立健全慈善信息共享机制、违法违规行为协查机制、查处信息公开机制等。”

或者将相关内容与该条第一款合并，将第一款修改为“县级以上人民政府应当建立健全慈善信息共享机制、违法违规行为协查机制、查处信息公开机制等，加强慈善活动综合监管。”

理由说明

1.慈善法执法检查报告（2020）指出，慈善组织所享受的政策“含金量”不高；监管不足与监管过度并存；提出要加强民政部门慈善工作力量，强化部门合作、部门协调，提升信息化、数字化监管水平。

2.政府建立慈善工作协调机制，找到了慈善事业发展缓慢的痛点，具体工作由民政部门承担，对民政部门的协调水平提出更高的要求。实务界普遍的担心是，受行政级别的限制，民政部门与同级别甚至级别更高部门进行协调的难度太大。建议明确允许和鼓励有条件的地区探索建立慈善工作委员会，提高工作协调机构的位阶和协调的可操作性。

3.近年来，实务界普遍感觉政府对慈善组织的监管趋严，基金会注册成立难，业务变更难，民政部门都会提出来要有业务主管单位。相关行业管理部门大多不愿意做新成立基金会的业务主管单位，主要原因之一是不知道怎么指导、管理和服务。建议在后续的实施细则中，对慈善工作协调机制及有关部门具体的指导、管理和服务作出明确规定，除了明确加强规范管理的具体工作，也应当明确切实的扶持发展的协调机制，使得慈善组织可以和相关部门进行联动，优化服务，降低成本；同时，协调机制应当开放本行政区域内的慈善组织等慈善力量的参与渠道，动态征求慈善组织的需求和建议，确保协调机制符合慈善事业发展的内在需要。

4.不管是从促进还是监管的角度，民政部门与其他部门仅仅建立慈善信息共享机制是不够的，慈善活动综合监管除了各部门、各单位各司其职，很重要的是协同监管，尤其是对违法违规行为的协同调查和处理。《上海市慈善条例》（2021）在第九章监督管理的第六十五条第三款规定“民政部门与相关主管部门应当建立健全信息共享机制、违法违规行为协查机制、查处信息公开机制，强化协同监管。”相关表述可以参考使用。

三、建议明确慈善组织是非营利法人的一种特殊身份，畅通慈善组织身份的认定和撤销机制

草案原文

第十条 

设立慈善组织，应当向县级以上人民政府民政部门申请登记，民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。符合本法规定条件的，准予登记并向社会公告；不符合本法规定条件的，不予登记并书面说明理由。

已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利法人，可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。符合慈善组织条件的，予以认定并向社会公告；不符合慈善组织条件的，不予认定并书面说明理由。

有特殊情况需要延长登记或者认定期限的，报经国务院民政部门批准，可以适当延长，但延长的期限不得超过六十日。

第一百一十六条 

慈善组织有下列情形之一的，由民政部门责令限期改正；逾期不改正的，责令限期停止活动；情节严重的，吊销登记证书并予以公告：（一）未按照慈善宗旨开展活动的；（二）私分、挪用、截留或者侵占慈善财产的；……

修改建议

建议：

将第十条修改为：

“基金会是慈善组织。

社会团体、社会服务机构等非营利法人，可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。符合慈善组织条件的，予以认定并向社会公告；不符合慈善组织条件的，不予认定并书面说明理由。

社会团体、社会服务机构等非营利法人放弃慈善组织身份的，应当向其登记的民政部门提出申请，由民政部门撤销其慈善组织身份并向社会公告。慈善组织身份撤销的，三年内不得再次申请认定。”

建议：

将第十七条（慈善组织应当终止的五种情形）、第十八条（慈善组织终止进行清算的相关规定）这两条删除。

建议：

将第一百一十六条“慈善组织有下列情形之一的，由民政部门责令限期改正；逾期不改正的，责令限期停止活动；情节严重的，吊销登记证书并予以公告”修改为“慈善组织有下列情形之一的，由民政部门责令限期改正；逾期不改正的，责令限期停止活动并撤销慈善组织认定；情节严重的，吊销非营利法人登记证书并予以公告”。

理由说明

1.慈善组织只是一种特殊身份，其组织形式内核是基金会、社会团体、社会服务机构等非营利法人。非营利法人需要登记设立，有注销和清算机制；而慈善组织只有认定和撤销认定，无需设立，没有注销和清算的必要。相关内容可参考《民法典》有关非营利法人的第八十七条至第九十五条。

2.形象地说，慈善组织只是非营利法人的一顶帽子。现在要做的是，非营利法人既可以戴这顶帽子，也可以摘这顶帽子，而不是直接对非营利法人进行终止和清算。从权利义务对等的角度出发明确，符合法律规定的非营利法人，既可以申请认定而拥有慈善组织身份，也可以申请撤销而放弃慈善组织身份，或者因违反相关规定而被撤销慈善组织身份，但仍然保留社会团体、社会服务机构等非营利法人的组织形式正常运行。如明确规定基金会是慈善组织，则基金会无法放弃慈善组织身份。

3.根据草案第五十四条，慈善财产并不特指慈善组织的财产。放弃慈善组织身份的社会团体、社会服务机构等非营利法人，其财产仍是用于公益目的或者其他非营利目的的财产，仍是可能用于慈善活动的财产，无需作清算处理，可用相关细则作出妥善安排。

4.《民法典》第九十二条规定：“具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格。”基金会是典型的以捐助财产设立的非营利法人，应当天然拥有捐助法人资格，所以建议明确基金会就是慈善组织，无需认定程序。

5.慈善组织身份的退出机制应当畅通。目前草案仅通过第十七条、第十八条规定了慈善组织的终止和清算，没有考虑慈善组织身份认定的撤销。这意味着非营利法人一旦认定为慈善组织，若想撤销慈善组织的认定，必须进行终止清算，视同非营利法人终止。这很不合理。非营利法人的终止与清算，应当按照现行的《基金会管理条例》（第十六条至第十九条）《社会团体登记管理条例》（第十九条至第二十三条）《民办非企业单位登记管理暂行条例》（第十六条、第十七条）或者未来可能“三合一”的《社会组织登记管理条例》进行，再或者由未来可能的《社会组织法》规定。建议删除草案第十七条和第十八条。

四、建议明确受益人、利害关系人的定义

修改建议

建议：

参考《中华人民共和国公司法》，在附则中增加一些本法用词的含义，将受益人、利害关系人等本法反复出现的用词的定义放到附则中。

如果无法在本法修改中将一些重要用词的含义放进附则中，建议在修订后应当尽快通过法律解释来处理，以利于法律的有效实施。

理由说明

1.草案有18项条款24处使用“受益人”的表述，有6项条款使用“利害关系人”或“具有利害关系的人”的表述。这说明“受益人”“利害关系人”等是慈善法的重要用词，有必要厘清。

2.在实践中有很多不明确的案例纠纷。比如A企业捐赠100万元给基金会，基金会按照捐赠人A的要求，将捐赠财产给到A企业发起成立的民办医院B（开展研究或者做患者资助），那么民办医院B是否属于受益人？有人说患者是受益人，有人说医院也是受益人（还是执行方？）。如果医院属于受益人，那么就违反了“捐赠人不能指定利害关系人作为受益人”的规定。如果医院不属于受益人，那么就导致大量捐赠都是集团公司和下属企业之间通过基金会来回的资金流动。此外，在动物保护类的慈善活动中，慈善组织资助相关社会组织开展调研工作，谁是受益人？全人类都是受益人？由于受益人的含义的不明确，导致很多问题无法判断，让胆大者乱为、胆小者不敢为，这种不确定性不利于慈善事业的发展，建议在附则中明确受益人的含义。

3.基于不同场景、不同组织或不同个案，界定谁是利害相关人的难度很大。法律中一旦提及利害关系人，一定会有相应参与的程序和制度，民商法里的利害关系人包括债权人、债务人等，都有自己的救济程序和制度。如果《慈善法》里面没有明确规定或者后面相应的制度配套跟不上，会导致利害关系人的规定悬浮空中。回到立法目的，慈善财产的目的是服务社会公共利益。建议今后减少在慈善法中使用利害关系人，而用遴选或者选定的公开程序来替代利害关系人。

4.在现实中，上市公司是慈善捐赠的主要来源之一。湖南某5A级基金会长期遇到两个困惑。一是如何定义慈善组织的关联方。该基金会很多理事是上市公司的董事或者实际控制人，这些理事所在的上市公司是否属于该基金会的关联方或利害相关人？慈善组织的关联方和利害关系人的定义有区别还是可以等同？《慈善法》应当给一个定义。二是上述上市公司明确提出，上市公司不得为关联方提供财务资助，有的上市公司就会提出疑问：慈善捐赠是否属于财务资助？如果定义为财务资助，最后结果是，该基金会的理事所在的上市公司无法向该基金会捐赠。

五、建议优化互联网公开募捐服务平台相关条款

草案原文

第二十八条 

国务院民政部门指定互联网公开募捐服务平台，提供信息展示、捐赠支付、捐赠使用情况查询等服务。

慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在前款规定的平台上进行，并可以同时在其网站进行。

互联网公开募捐服务平台不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务，不得向其收费，不得在公开募捐信息页面插入商业广告和商业活动链接。

修改建议

建议：

将第二十八条第二款修改为“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在前款规定的平台上进行，也可以在其开通的网络平台上进行。”

建议：

将第二十八条第三款修改为“互联网公开募捐服务平台无正当理由不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务，不得在公开募捐信息页面插入商业广告和商业活动链接。”



删除“不得向其收费”的内容。

理由说明

1.慈善法关于公开募捐的修改可能存在一个矛盾，应当正视。草案第二十二条、第二十八条的修改都在进一步放开慈善组织的公募权，预计会产生大量具有公开募捐资格的慈善组织。但是截至目前，互联网公开募捐服务平台只有30家，实务界普遍认为，这30家平台有1/3活跃、1/3一般、1/3半沉睡。公募机构越来越多，但是互联网公开募捐服务平台的数量很少且增速缓慢，远不能满足人人公益和互联网慈善的增量需求。

2.以高质量发展建设共同富裕示范区的浙江省为例，《浙江省实施〈中华人民共和国慈善法〉办法》第十四条规定，“慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的信息平台发布公开募捐信息，并可以同时在以本慈善组织名义开通的网站、微博、微信、移动客户端等网络平台发布公开募捐信息。”“鼓励慈善组织、互联网公开募捐平台运用大数据、云计算等技术，创新公开募捐活动的载体和形式”。这说明，在技术更新加快的时代背景下，慈善组织的网站只是可以开展公开募捐的渠道之一，其他的网络平台（如微博、微信、移动客户端等）也应当允许。限定为“网站”，已落后于时代发展，不符合实践发展规律。

3.浙江省已有多家慈善组织开通了自己的公开募捐平台，比如宁波市善园公益基金会的“善园网·一起行善”。其他的，浙江省财政厅牵头在浙江省政务服务网、“浙里办”APP上推出“浙里捐赠”数字平台，该平台上线1个多月的捐赠金额就突破12亿元。这些公开募捐平台并非民政部指定的互联网公开募捐服务平台，但是实际在运行，并且在浙江省被视为积极探索和优秀典型。

4.建议允许具有公开募捐资格的慈善组织在完成募捐方案备案后，可以直接利用自己的网络平台进行公开募捐，不用必须到民政部指定的30家平台上进行。按照国际惯例，只要有公开募捐资格，就可以在自己的途径发布。愿意到流量更高的民政部指定平台上进行就去，不愿意的可以自建网络平台，各凭本事。例如一些国字头的大型公募基金会，在自己的官网上进行公开募捐，反而社会公众更容易查询到它的相关信息，可能更愿意相信和认可它。因为说到底，不管在哪个平台进行公开募捐，主要的法律责任还是由慈善组织自己来承担。

5.任何平台都有门槛。多数互联网公开募捐服务平台对使用平台服务的慈善组织有基本要求，例如慈善组织须及时反馈情况，回应捐赠人的消息，提交年报等。如果不反馈、不提交年报，可能面临下线的后果。平台做这样的规定是合理合规的，也是对捐赠人负责。建议不要一刀切写“不能拒绝”，在有些情况下是可以拒绝的。

6.实践中，互联网公开募捐服务平台经常收到有关慈善组织开展募捐方面的举报和投诉，尤其是对于慈善组织可能涉嫌诈捐、骗捐、逼捐等违规情况，要配合民政等部门进行处理，但是民政等部门的处理具有滞后性（大约3-6个月）。在此期间，如果继续允许慈善组织开展公开募捐，可能会造成更大的负面社会影响，在这种情况下，互联网公开募捐服务平台依照平台服务协议，将采取一定的处置措施，包括暂停筹款、下线处理等处理方式，等待民政部门最终结论后，另行处理。建议加一句话：无正当理由不得拒绝。

7.根据目前慈善法的修改和法律责任的条款，民政部指定互联网公开募捐服务平台属于行政许可行为。按照正常的商业服务逻辑，不能强制要求所有的互联网募捐服务平台提供的服务都是无偿、免费的。建议删除不得向其收费的内容。建议在民政部的部门规章中，进一步细化和明确相关规范，比如基础服务不得收费，但是对于平台提供的增值服务，比如上区块链、云计算、大数据等技术支持的内容，属于正常的商业服务范围，不能强制要求互联网公司都无偿向慈善组织提供。

六、建议明确震慑慈善诈骗及相关调查处理措施

草案原文

第三十四条 

禁止任何组织或者个人假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动，骗取财产。

第一百二十条 ……

自然人、法人或者其他组织假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动、骗取财产的，由公安机关依法查处。

修改建议

建议：

将第一百二十条第二款修改为：“自然人、法人或者其他组织假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动并骗取财产的，由公安机关等有关部门依法查处。在查处过程中，有关部门应当保护捐赠人和慈善组织的合法权益。”

理由说明

1.近年来，随着党和国家重视第三次分配，明确推动共同富裕的总方向，慈善领域的诈骗事件层出不穷，对公众和慈善组织造成大量困扰和损失。不法分子盗用慈善组织之名，打着做公益慈善的幌子，以捐赠返利、公益抽奖、刷单返利、做任务返现等为诱饵实施网络诈骗活动，严重影响慈善组织正常业务开展和慈善行业公信力。据基金会论坛秘书处不完全统计，仅2022年就有20多家大型公募基金会先后发布严正声明，对其遇到的慈善诈骗事件，予以澄清和表示谴责。

2.慈善法执法检查报告（2020）要求，“严格落实对欺诈、骗捐、侵占慈善财产等行为的处罚，保护捐赠人的合法权益。”然而在实务中，欺诈或骗捐等行为的受害人，有一些并不是真正的捐赠人，而是受利益驱使、以为捐赠可有利益回报的民众，在这种情况下，慈善组织也是事实上的受害者，其合法权益也应当受到保护。

3.慈善领域的诈骗活动往往导致两种直接后果。一是“受害人/捐赠人”意识到被骗，纷纷向慈善组织投诉，要求慈善组织退还捐赠款项。一些慈善组织为此办理了很多退款，因为公募行为涉及包括公募机构、执行机构、互联网公开募捐服务平台等多方，退还捐赠款项的财务流程非常复杂，消耗了慈善组织大量人力物力。对此，建议加强捐赠人的权利和义务管理，加强对捐赠的社会公共财产属性的法律保护。二是“受害人”纷纷向公安机关报案，公安机关将诈骗活动以刑事案件立案办理，依据《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》，对同样是受害者的慈善组织的募捐账户采取冻结措施。一些公募基金会经常面临整个账户被冻结，甚至在解冻后被反复冻结的情况。

4.特别是发生被异地公安机关冻结账户的情况，处理的时间周期非常长。把慈善组织账户全部冻结的做法，严重影响慈善组织的正常运作。例如，一家以医疗救助为主要业务的公募基金会，平均每天累计接收捐赠约50万元，一年约1.5亿元，大部分投入儿童医疗救助项目，小朋友需要善款来救命。倘若任意地区的县级公安局按照相关规定就把该基金会的账户冻结，正常的慈善活动难以开展。慈善组织的银行账户如何依法得到保护，慈善组织的合法利益如何不可侵犯，建议本次修法予以重点关注。

5.目前草案第三十四条仅列明了禁止发生的情形，第一百二十条列了发生后的应对机制，但仍然缺乏对现实中同为受害者的慈善组织合法利益的保护。慈善组织开立的银行账户原则上不得冻结。确需冻结的，冻结款项不得超出涉案金额范围。其他法律有规定的从其规定。例如，假借慈善名义或者假冒慈善组织所骗取的财产打入慈善组织账户的，公安机关依法可以申请冻结慈善组织账户部分资金，但冻结的账户资金金额不得超过涉案的总金额。像公司一样，在公司账户发生冻结的时候，只冻结债权人告它这部分的资金，而不是把整个账户全部冻结。一方面要确保公安机关顺利查案办案，另一方面要保护慈善组织账户不被轻易冻结从而导致慈善活动无法正常开展。

6.“自然人、法人或者其他组织假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动”可能有不同情形。如果是以非法占有为目的的诈骗，就违反了《治安管理处罚法》或《刑法》，公安机关有权调查、侦查。如果募捐来的钱财全部用于慈善活动，仅由公安机关调查认定，很可能没有处理或处罚的依据。建议与草案前后条款相匹配，更加强调对慈善诈骗活动的综合监管和对违法违规行为的协查。建议将“开展募捐活动、骗取财产”改为“开展募捐活动并骗取财产”，将“由公安机关依法查处”改为“由公安机关等有关部门依法查处”。

七、建议优化年度支出和管理费用标准的规定

草案原文

第六十四条 

慈善组织和慈善信托的受托人应当积极开展慈善活动，充分、高效运用慈善财产，并遵循管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。

慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十，特殊情况下，年度支出和年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。

具有公开募捐资格的基金会以外的慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用的标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。

捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的，按照其约定。

慈善信托的年度支出和管理费用标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务和银行保险监督管理等部门制定。

修改建议

建议：

将慈善法中对慈善组织支出标准和管理费用比例的具体规定删除，将第六十四条修改为：

“慈善组织和慈善信托的受托人应当积极开展慈善活动，充分、高效运用慈善财产，并遵循管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。

慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用的标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。

捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的，按照其约定。

慈善信托的年度支出和管理费用标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务和银行保险监督管理等部门制定。”

或者更加精简，将慈善组织和慈善信托相关规定合并，将第六十四条修改为：

“慈善组织和慈善信托的受托人应当积极开展慈善活动，充分、高效运用慈善财产，并遵循管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。

慈善组织、慈善信托的年度支出和管理费用标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务、银行保险监督管理等部门制定。”

理由说明

1.慈善行业发展很快，每一个阶段的认识都不一样，法律更多做原则性的规定，慈善法对于具有公开募捐资格的基金会年度支出和管理费用的规定太具体，不利于慈善行业发展。慈善法执法检查报告（2020）明确要求，适时修改慈善法，“合理调整慈善组织支出标准和管理费用等”。目前草案并没有直接回应执法检查报告的这项要求。

2.根据关于《中华人民共和国慈善法(修订草案)》的说明，“对适宜通过制定行政法规或政策细化和解决的问题，在本法中只作原则性、授权性规定，为有关部门和地方结合实际实施法律、开展创新预留空间。”慈善组织、慈善信托的年度支出和管理费用标准，均可通过授权性规定，交由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门制定。事实上，当前情况下，财政、税务、民政三部门制定的部门规章也规定了公募基金会70%和10%的标准，也可以实现当前的管理目标。

3.关于管理费用的限制。有些组织因为管理费用的限额不够，无法吸引足够的专业人才投入精力，很多工作无法施展，干脆就不开展业务；有些组织对规则比较清楚，通过很多变通的办法，去解决成本问题。但在本质上，管理费用限额管制导致慈善组织需要做很多本来不应该做的事情。放开成本控制和强化公开透明，才是慈善组织和慈善事业高质量发展之举。

4.慈善信托早年推出来没有对年度支出作出明确规定，执行数年以来，信托公司已经把没有强制的年度支出标准作为慈善信托的优势进行宣传。慈善信托的年度支出和管理费用标准，建议不做硬性要求，尤其是不能做一刀切式的强制要求，这既不利于吸引更多慈善信托的设立，也不利于慈善信托永续目的的实现。永续性的慈善信托更要着眼长远，对慈善项目有整体的规划，如果有刚性的年度支出要求，对慈善项目的遴选和执行都会产生很大的压力。

5.慈善财产的独立性，不影响委托人对慈善信托资产的主导权。建议有关部门制定慈善信托的年度支出和管理费用标准时，应当充分尊重委托人的意愿，保证委托人的优先决定权。例如，信托文件对慈善信托年度支出和管理费用有约定的，按照其约定。信托文件未规定的，按照有关部门制定的标准执行。另外，考虑到慈善信托规模大小不一，且普遍小额化，建议有关部门制定标准时应当充分考虑现实情况，避免标准一刀切。

八、建议完善应急慈善相关规定

草案原文

第七十三条 

本法所称应急慈善，是指为应对特别重大、重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件时开展的慈善活动。

第七十六条 

为应对特别重大、重大突发事件开展公开募捐的，应当及时拨付或者使用募得款物，在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收、分配、使用情况。

第一百一十九条 

慈善组织开展募捐活动有下列情形之一的，由民政部门予以警告，责令停止募捐活动；有违法募集的财产的，责令退还捐赠人；难以退还的，由民政部门予以收缴，转给其他慈善组织用于慈善目的：……（七）为应对特别重大、重大突发事件开展公开募捐，不及时拨付、使用募得款物的。……

修改建议

建议：

将第七十三条修改为“本法所称应急慈善，是指为特别重大、重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件的应对和预防开展的慈善活动。”

建议：

第七十六条修改为“为应对特别重大、重大突发事件开展公开募捐的，应当按照捐赠协议约定时限及时拨付或者使用募得款物；如无约定时限，应当根据需要尽快拨付使用。在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收、分配、使用情况。”

建议：

第一百一十九条“（七）为应对特别重大、重大突发事件开展公开募捐，不及时拨付、使用募得款物的”修改为“（七）为应对特别重大、重大突发事件开展公开募捐，不及时或者未按照捐赠协议约定拨付、使用募得款物的”。

理由说明

1.将应急慈善的定义范围适当扩大的理由同“一、建议将灾害预防、社区发展等纳入慈善活动定义范围”。

2.学界和实务界一般认为，应急慈善分为紧急救援、过渡安置、灾后重建三个阶段，不同阶段采取的活动方式是不一样的，仅仅强调募捐款物的及时拨付，不能反映救灾募捐的现实需要。事实上，在紧急救援阶段结束后，大量的款物需求在灾后重建，募捐款物在紧急救援阶段全部拨付，不符合救灾规律。应急管理部正在牵头修订的《救灾捐赠管理办法（修订草案）》第三十六条规定，“慈善组织、红十字会等单位应当按照捐赠协议约定时限及时使用下拨捐赠款物；如无约定时限，应当根据救灾工作需要尽快分配使用。”建议参考修改。实践中，募捐款物的拨付，需要尊重捐赠人的意愿，以捐赠协议约定或募捐方案承诺为优先。

九、建议加强对慈善人才的综合培养与激励褒奖

草案原文

第一百零二条 

国家采取措施弘扬慈善文化，培育公民慈善意识。

国家鼓励学校等教育机构将慈善文化纳入教育教学内容。鼓励高等学校培养慈善专门人才，支持高等学校和科研机构开展慈善理论研究。

广播、电视、报刊、互联网等媒体应当积极开展慈善公益宣传活动，普及慈善知识，传播慈善文化。

第一百零六条 

国家建立慈善表彰制度，对在慈善事业发展中做出突出贡献的自然人、法人和其他组织，由县级以上人民政府或者有关部门予以表彰。

修改建议

建议：

将第一百零二条修改为“国家采取措施弘扬慈善文化，培育公民慈善意识。

国家鼓励学校等教育机构将慈善文化和慈善实践纳入教育教学内容。鼓励高等学校和社会力量培养慈善专门人才，支持高等学校、科研机构和社会力量开展慈善理论研究。

广播、电视、报刊、互联网等媒体应当积极开展慈善公益宣传活动，普及慈善知识，刊登慈善广告，传播慈善文化。”

建议：

将第一百零六条修改为“国家建立慈善表彰制度和慈善人才激励政策，对在慈善事业发展中做出突出贡献的自然人、法人和其他组织，由县级以上人民政府或者有关部门予以表彰或者激励。”

理由说明

1.慈善法执法检查报告（2020）指出，慈善人才培养和使用机制亟需进一步健全。高等院校主要通过社会工作专业开设慈善相关课程，但相关专业学生较少从事慈善工作。当前，慈善组织工作人员社会认同度低，职业评价体系不健全，限薪政策阻碍了慈善行业吸引和留住高级管理人才。报告要求，探索大专院校与行业组织、慈善组织合作培养专业人才的发展模式。完善慈善从业人员的职业评价体系，拓宽职业晋升渠道和发展空间。建立符合法定要求、市场规律且具备激励作用的阶梯式薪酬待遇标准，解决慈善从业人员薪酬水平总体偏低的问题，提升慈善行业对专业人才的吸引力，打造一支高素质、复合型的慈善人才队伍。

2.学校等教育机构不仅应当将慈善文化纳入教育教育内容，而且应当将慈善文化与慈善实践相结合，将慈善实践也纳入教育教学内容。同时，建议与《中华人民共和国广告法》附则第七十三条“国家鼓励、支持开展公益广告宣传活动，传播社会主义核心价值观，倡导文明风尚”相匹配，将“刊登慈善广告”明确作为媒体传播慈善文化的举措之一。

3.教育和人才是慈善事业现代化建设的基础性、战略性支撑。在实践中，慈善专门人才的培养，不仅是学校等教育机构的工作，也是很多慈善组织和专业服务机构的工作；既要培养专门人才，也要引导这些专门人才进入慈善行业，成为未来慈善行业发展的中坚力量。商业领域，一些高校会和企业进行人才培养的校企合作，根据企业需要培养人才。在慈善领域，建议打通高等学校和慈善组织之间的人才培养和输送通道，鼓励慈善人才的联合培养机制。例如，北京外国语大学开设社会组织参与全球治理的实验课程，邀请慈善组织负责人作为实践导师，与高校的理论导师一起，对学生进行联合培养。

4.慈善理论需要符合国情，需要与时俱进，才能更好地指导中国慈善的实践。慈善理论研究不仅是高等学校和科研机构的工作，也需要包括慈善组织在内的社会力量共同推进。

5.慈善专门人才除了需要培养引导，还应当对优秀人才或者有突出贡献的人员和组织，做好表彰激励。慈善表彰包括但不限于各级颁发“慈善奖”等奖项，慈善激励包括但不限于将优秀慈善人才纳入“两代表一委员”的推荐序列。浙江省民政厅2022年3月公布的《关于发挥第三次分配作用助力共同富裕的若干意见》（公开征求意见稿）提出，健全慈善褒奖制度。建立省、市、县三级慈善表彰体系，对慈善事业发展作出突出贡献、社会影响较大的企业、个人和集体予以激励褒奖，将政治过硬、作用明显、贡献突出的慈善典型纳入“两代表一委员”的推荐序列。鼓励党政机关和群团组织将慈善组织、慈善人物纳入本部门、本单位、本领域各类表彰奖励范围。市、县两级设立慈善奖，定期开展省、市、县“慈善奖”评选。

十、建议优化慈善国际交流与境外合作相关条款

草案原文

第一百零八条

国家鼓励开展慈善国际交流。

慈善组织接受境外慈善捐赠、与境外组织或者个人合作开展慈善活动的，根据国家有关规定履行批准或者备案程序。

第十三条 

慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠、慈善财产的管理使用、慈善项目实施、与境外组织或者个人开展合作以及慈善组织工作人员的工资福利等情况。

修改建议

建议：

将第一百零八条修改为“国家鼓励开展慈善国际交流。民政、外事、公安、海关等部门应当为慈善组织开展国际交流提供便利。

慈善组织接受境外慈善捐赠、与境外非政府组织合作开展慈善活动的，根据国家有关规定履行批准或者备案程序。”

或者将第一百零八条第二款修改为“慈善组织接受境外慈善捐赠、与境外组织或者个人合作开展慈善活动的，国家有关规定明确要求批准或者备案的，应当根据相关规定履行批准或者备案程序。”

建议：

将第十三条修改为“慈善组织应当每年向其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠、慈善财产的管理使用、慈善项目实施、与境外非政府组织开展合作以及慈善组织工作人员的工资福利等情况。”

理由说明

1.开展慈善国际交流，监管与促进应当并重。

站在国家安全的高度，加强对境外力量的合作的规范管理是合理且必要的，因为很多慈善组织很难自行判断，一旦有了缝隙有可能被境外力量盯上和利用。但是在加强规范管理的同时，应当特别注意由于法律用词的含糊不清，可能导致实践过程中扩大解释，名为促进，实则限制，从而违背国家鼓励开展慈善国际交流的初衷。国家鼓励开展慈善国际交流，属于第十章促进措施第一百零八条第一款的规定，但随之第二款的规定实际上是规范管理的措施，此处缺乏国家鼓励开展慈善国际交流的具体促进措施。

当前，实务界在慈善国际交流方面普遍痛点主要有三：一是接受境外慈善捐赠的报备或审批流程特别长，很多境外捐赠意向皆因行政程序而夭折。二是中国慈善组织“走出去”不容易，很难以实际行动响应*总书记2013年提出的“一带一路”合作倡议以及2021年提出的“全球发展倡议”，支持发展中国家尤其是困难特别大的脆弱国家的发展需求，体现中国慈善组织的大国担当。三是由于直登或脱钩而产生的无业务主管单位的慈善组织无法与境外非政府组织开展合作。建议补充相关内容，明确相关部门应当为慈善组织开展国际交流提供便利，要求相关部门明确慈善国际交流“请进来”和“走出去”的具体政策，使得慈善国际交流成为可能，讲好中国故事，传递中国善意。

2.规制对象是境外组织或者个人，还是境外非政府组织？

关于慈善国际交流的已有法律主要是《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，此外还有民政部或者各省出台的社会组织重大事项报告管理暂行办法。《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》规定的境外非政府组织，是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织。这个定义十分清晰。同时，该法在附则第五十三条还对境外学校、医院、研究机构或者学术组织与境内开展交流合作和在中国境内开展活动作出明确规定。境外个人的相关活动有《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》等法律法规作出相应规定。

慈善法草案中的“境外组织或者个人”，表述过于宽泛。境外的企业、学校，外国人（如在境内的外国留学生、国际友人等）、港澳台同胞等等，是否属于本法规制的对象？例如，在北京学习的某外国留学生以志愿者身份每周参与慈善组织的活动，是否属于与境外个人合作开展慈善活动？慈善组织是否需要报备？是否需要体现在慈善组织的年度工作报告中？

在以往的实践中，慈善组织向有关部门报备的主要是与境外非政府组织合作开展的慈善捐赠或慈善活动，对境外的企业和个人，是不需要报备的，最多是做背景调查。倘若此次扩大到所有境外组织或者个人，但又没有明确具体的报备部门，很容易导致民政、外事等部门之间相互踢皮球。对于境外组织或者个人的定义不明确，很容易扩大审批监管权力，导致慈善组织的管理成本和行政部门的许可及执法成本剧增，对中国对外开放的整体形象和国际正常交流合作造成实质性的限制，与国家鼓励开展慈善国际交流的精神相违背。

建议慈善法与《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》进行衔接，将“境外组织或者个人”修改为“境外非政府组织”。

3.关于国际和境外的用词区别以及港澳台地区与内地的慈善合作。

按照《中华人民共和国出境入境管理法》的规定，“出境，是指由中国内地前往其他国家或者地区，由中国内地前往香港特别行政区、澳门特别行政区，由中国大陆前往台湾地区。”港澳台地区属于境外，但是中国内地和港澳台地区的交流并不属于国际交流。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，旨在进一步密切内地与港澳交流合作。该规划纲要明确提出，粤港澳大湾区要“开展社会福利和慈善事业合作”。

港澳地区都属于境外，倘若慈善组织接受港澳地区的慈善捐赠，或者与港澳地区的组织或者个人开展合作开展慈善活动，均需要履行批准或者备案程序，不利于粤港澳大湾区开展慈善事业合作，也将打击爱国的港澳同胞参与内地慈善事业的积极性。此外，包括小米、京东等在内的一些内地大企业在港交所上市，由于香港税收政策等因素，这些企业老板选择在香港注册基金会等慈善机构，将其持有的大额股份捐赠用于慈善目的，并且大量资金用于内地。

该类慈善机构属于境外组织，其与内地开展慈善合作，慈善资金流入内地的通道并不友好，在境内的审批流程非常繁琐。建议探索建立境外慈善组织的白名单制度，让更多中国企业家在境外设立基金会时，慈善财产能够更顺畅地进入境内，为内地慈善事业发展助力。

写在最后

慈善组织和慈善行业的从业者需要意识到，慈善法是自己要守的法；慈善法如何修改，影响最大的不是专家学者，不是体制官员，而是慈善组织和我们从业者自身。

不管此次慈善法修改结果如何，慈善法治建设仍然任重而道远。我们实务界应当加强对慈善法的学习和研讨，积极参与慈善领域今后每一部行政法规、部门规章的制定和修订，主动反映我们的急难愁盼诉求，不断完善我们的“游戏规则”，推动我们自己的行业和事业发展得更好。