导读

社区基金会是国际上颇为流行的一种非营利组织形式，其雏形起源于20世纪初的美国，主要经历了“社区信托模式-慈善企业模式-社区领导者模式”等三个阶段。国外的社区基金会在发展过程中，其整体的社区使命感、运作独立性、资金灵活性、区域扩散性等均在提升，并且逐渐“从捐赠者的慈善代理人转变为社区变革的引路人”。

我国的社区基金会则起步较晚，以2008年桃源居公益事业发展基金会的成立为起点。直到2017年，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》才首次提出“鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域”。作为一类创新的组织形式，社区基金会有利于推动社区共同体建设和治理重心下移，是催化社区变革、推动社会创新的重要平台。十余年来，我国的社区基金会做了很多有益的探索，也面临诸多挑战。本文概述了国内外社区基金会的发展历史和主要特点，为进一步探索社区基金会如何完善运作、在社会治理中发挥作用提供参考。

▲本文转载自“爱德传一基金”微信公众号，为对《社区基金会：历史延续与功能转型》（点击文末的“阅读原文”可阅读）一文的节选。原文登载于《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第2期。

1.国外社区基金会的流变

1.历史脉络

国外社区基金会的数量在20世纪前中期保持平稳增长，七八十年代后开始提速，并在九十年代呈现爆炸式增长，目前总数已超过1800家（参见下图）。

*国外社区基金会数量的年际变化

走过百年历程的社区基金会，其当前的运营模式与过往相比发生了巨大变化。

下文将回顾国外社区基金会在各个时期的主导模式及内在差异，并阐释造成这一现象的原因。

01 萌芽与初创：社区信托模式

1914年成立于美国俄亥俄州的克利夫兰基金会（The Cleveland Foundation），被公认为全球第一家社区基金会，而作为萌芽的社区慈善传统则至少可追溯至19世纪中期。

彼时的美国是一个由移民构成的新生国家，各式移民社区往往通过日常生活中的非正式互助来维系本社区的文化认同。企业主则会选择将一部分利润以社会投资的形式回馈社区，从而有利于提高雇员的生产率和忠诚度。

到了19世纪末至20世纪初，社区慈善越来越显现出组织化的态势。一方面，为使超额财富履行应有的社会责任，私人基金会应运而生；另一方面，如社区公益金（Community chest）等新型慈善工具也逐渐流行。

在此背景下，克利夫兰的一位银行家Frederick Harris Goff出于建立永续基金的初衷，整合了分散的慈善信托并由本地公民组成的理事会实施掌控。这便是社区基金会的起源。

受克利夫兰基金会的触动，截至1920年，美国几乎所有大城市均拥有社区基金会。同时，美国银行家协会的信托银行部设立了第一个面向社区基金会的支持性组织“社区信托委员会”（The Committee on Community Trusts），借助举办会议、发布报告等方式来促进社区基金会彼此之间的交流。

1921年是社区基金会发展史中的一个重要年份，在克利夫兰基金会和纽约社区信托（The New York Community Trust）等组织的游说下，新颁布的税收法案将免税资格赋予了以信托形式存在的社区基金会。

而该年诞生于加拿大曼尼托巴省的温尼伯基金会（The Winnipeg Foundation），成为美国之外的第一家社区基金会，由当地银行家William Forbes Alloway发起。

此后数十年间，除却少部分海外项目，社区基金会的活动范围只限于美国和加拿大，但后者在绝对规模和增长速度上较前者仍有不小差距。

就美国和加拿大的经验来看，最早的一批倡议者大多具有银行业背景，因而社区基金会与信托银行保持着紧密联系，奠定了早期通行的“社区信托”模式。

这种由克利夫兰基金会所创立的模式，起先采用的是单一信托银行的结构，随后成立的印第安纳波利斯基金会（The Indianapolis Foundation）则首创了由三个信托银行联合的形式，纽约社区信托更是联合了十一个信托银行。多个信托银行联合的形式逐步取代了单一信托银行，在当时的社区基金会中占据主流。

信托模式的优势在于，社区基金会能够从银行处获得充足的资金以开展慈善活动，银行则能够继续从信托资产的管理中获得报酬且不需要在慈善事务上花费过多精力，从而达成双赢的局面。

02 停滞与复苏：慈善企业模式

20世纪二十年代期间，社区基金会在财富更充裕、市民文化更成熟的美国中西部和东北部地区蓬勃发展。

但好景不常，（20世纪）20年代末爆发的资本主义世界经济危机，使社区基金会面临到第一次重大挑战。由于信托模式的运转高度依赖于银行，而金融系统又在经济危机中遭到毁灭性打击，导致一些社区基金会难以为继，还有的重组为银行内部的慈善信托。

严峻的生存难题迫使困境中的社区基金会主动求变，如第一支和第二支捐赠者建议基金（Donor-advised fund）在1931年和1935年相继设立，这一新颖的捐赠形式对后世产生了深远影响。

社区基金会在大萧条过后的30年代有所回暖，然而很快又受到第二次世界大战的波及，一直未有太大的起色，直到40年代末才迎来新一轮的复苏。

标志性事件便是1949年全美基金会理事会的成立。全美基金会理事会作为美国首个全国性、会员制的支持性组织，旨在为社区基金会提供技术支持、游说联邦政府以争取税收优惠并在会员间分享资讯。直到今天，它依然是美国社区基金会领域内最具影响力的行动者之一。

更具里程碑意义的1969年税收改革法案，正式确认了社区基金会作为公共慈善组织的特殊地位，较私人基金会能享有相对宽松的监管要求和更高的捐赠抵扣比例。

伴随着税收改革的实施，美国社区基金会的规模在七八十年代实现了数量级的跨越，活动范围从大中型城市扩散到全国。在此过程中，社区基金会得到大型私人基金会的有力支持，如莫特基金会（The Charles Stewart Mort Foundation）、福特基金会（The Ford Foundation）等。

总的来说，社区基金会在二战后取得了长足发展，实现了运行模式的革新。许多社区基金会放弃了传统的社区信托模式并转向“慈善企业”（Charitable corporate）模式，该模式亦是当今最为常见的形态。企业模式给予社区基金会更充分的自主权，如自行选举理事会成员和独立做出投资决策，同时筹资方式也发生了转变。

在信托模式下，社区基金会寻求获得不受限的永久性资产，收入来源于遗赠、保险信托、剩余资产慈善信托等延时性捐赠，从而区别于依靠年度性捐赠的联合劝募（The United Way）。

在企业模式下，社区基金会不再仅是静候“逝者的馈赠”，而是积极争取捐赠者生前的慈善参与，最盛行的方式正是上文提到的捐赠者建议基金。这使得捐赠者能够决定资金用途，满足个人的慈善偏好，因此，比传统捐赠形式更具吸引力。

该时期的社区基金会愈加活跃于北美以外的区域，个别发达国家如法国、比利时、英国等，都在70年代左右陆续成立本国的首家社区基金会。

03 竞争与变革：社区领导者模式

通过推广捐赠者建议基金，社区基金会基本摆脱原先对银行的依赖，直接同捐赠者建立联系。鉴于慈善信托等传统客户需求的下滑，金融机构同样意识到独立开展慈善业务的必要性，并很快吸收了捐赠者建议基金的形式。

富达慈善捐赠基金（The Fidelity Charitable Gift Fund）作为第一支商业性慈善基金于1991年问世。在营利性部门的带动下，大学、联合劝募以及某些特殊群体组织（性别、种族、宗教等）纷纷效仿，一时涌现了大量异质性的捐赠者建议基金。

源自行业之外的竞争压力又一次对社区基金会构成挑战，因此不少社区基金会确立了“以捐赠者为中心”的功能定位，追求非限定性资产的长期目标被渐渐遗忘。

这一转变主要是出于两方面的考虑：首先，建立永续基金需要耗费更多的时间和精力；其次，商业性慈善基金的巨大成功驱使非营利组织以资产规模来衡量绩效。

除了组织内部的自我调整，同类组织间的合作也进一步深化。全美基金会理事会增设了“社区基金会领导力团队”（The Community Foundations Leadership Team）等机构，地方层面则自发形成区域性协会，目的都是帮助会员组织改善运营状况。

得益于福利国家改革和权力下放，社区基金会在九十年代依然保持着欣欣向荣的景象，并真正实现了在大部分发达国家及少部分发展中国家的扩散。

聚焦捐赠者的策略有效刺激了社区基金会的资产增长，但捐赠者的利益诉求与社区的优先事项未必一致，捐赠者导向与社区导向间的冲突日益加剧。社区基金会原本应凭借对本地需求的熟知来帮助社区提升生活品质，但当“成功”意味着掌握更多资产，便容易忽视与生俱来的使命，并有最终被其他组织彻底取代的可能。

20世纪末，由全球化、民主化、信息技术革命以及慈善领域分化等内外部因素所带来的冲击，社区基金会愈发凸显身份危机。重申“以社区为中心”的主张得到众多专业人士的拥护，所谓的“社区领导者”（Community leadership）模式逐步从理念走向实践。

社区基金会被视作为所有人创造美好未来的催化力量，其领导力体现在：（1）贡献观念和信息，如创造实用知识、塑造社区对话；（2）促进战略联系，如连接地方领导者、协商区域性解决方案；（3）扩充用于变革的资源，如最大限度地争取政府资金、培养有影响力的慈善家；（4）撬动系统变革，如参与地方变革的协作、倡导和配合政策方案；（5）提升绩效，如增进社区能力、强化问责。

当然，采纳社区领导者模式也面临一些障碍，如风险厌恶的偏好、缺乏支持新道路的员工结构和组织结构，以及需找到运用领导力的正确场合等。

04 小结：阶段特征与演进趋势

在从社区信托模式到慈善企业模式、再到社区领导者模式的演进中，国外社区基金会整体的社区使命感、运作独立性、资金灵活性、区域扩散性等呈增强趋势：

（1）在功能定位上，从捐赠者的慈善代理人转变为社区变革的引路人，核心使命在于践行社区领导力而不仅仅是扩大资产规模；

（2）在运营策略上，从遵照金融机构或捐赠者的意志转变为独立自主地制定战略，超越传统性资助与捐赠者服务；

（3）在资金来源上，从依赖延时性捐赠或捐赠者建议基金转变为多渠道筹资，资金的募集和分配更加灵活；

（4）在活动区域上，从经济社会发达的国家和地区渐次向周边扩散，区域覆盖率显著提高（参见下图）。

*国外社区基金会的模式变迁

2 行业现状

现存的国外社区基金会大部分集中于北美洲和欧洲，其他地区只有少量分布。

（这些社区基金会）平均成立时长约为25年，北美洲明显高于其他地区；平均雇员规模约为8人，大洋洲、非洲和南美洲明显低于其他地区；平均年收入规模近650万美元，以50至500万美元居多（39.8%）；平均年资助规模近270万美元，大体位于5至50万（29.7%）和50至500万美元（30.1%）的区间内；平均永续基金规模逾3400万美元，基本在1亿美元以下（90.8%）。

在年收入、年资助和永续基金规模上，北美洲都遥遥领先（参见下图）。

*国外社区基金会的运作情况

*国外社区基金会的年收入规模、

年资助规模和永续基金规模

国外社区基金会的首要使命是“资助”，其他排序靠前有“对本地居民负责”“寻求本地捐赠”“在社区中建立包容和信任”等。

在领导力的运用上，常见的实践有“促进受资助者合作”“助力地方性组织建设”“召集地方性事务会议”等（参见下图）。

*国外社区基金会的使命排序与领导力运用

此外，国外社区基金会更偏好于教育、社会服务、艺术文化和健康类项目；雇员不足5人的占65.2%；近三年来财务状况改善的占81.6%；服务范围限定在“邻里”（Neighborhood）和“地方”（Locally）层次的各占28.9%和39.3%。

具体到每个国家，迥异的政治经济制度和历史文化传统导致社区基金会的发展路径不尽相同。“没有两个完全一样的社区基金会”。

前文主要是以美国的视角来总结社区基金会的流变，不难发现非营利部门和市场部门在其中发挥主导作用。

相较之下英国社区基金会是“新公共管理”和“新地方主义”运动的产物，与政府的伙伴关系更为亲密。并且，英国社区基金会可算作“地区基金会”而非美国式的“城镇基金会”，在苏格兰、北爱尔兰和威尔士地区都只有一家社区基金会。

日本社区基金会受新公益法人制度的触动，愈加强调普通市民在组织创设和项目运营等环节的参与，衍生出“市民社区基金会”（Civil foundation for our community）的新模式。

相关文献对各国社区基金会的由来及后续演变已有详细论述，限于篇幅此处不作展开。

2我国社区基金会的兴起

1 起步探索

我国的社区基金会实践肇始于2008年，以桃源居公益事业发展基金会的成立为起点。该基金会由深圳桃源居集团董事长李爱君女士发起，于民政部登记注册，是一家专责培育社区公益组织的企业型、非公募基金会。

成立于2009年的广东省千禾社区公益基金会则是首家以“社区”命名的基金会，发起人包含企业家和学者，旨在打造珠三角地区的社区公益枢纽型平台。

“桃源居”和“千禾”代表了国内最早一批由社会力量自行发起的社区基金会，它们的大胆探索起到良好的示范效应，使社区基金会的理念逐渐被政府和大众所接受。

作为上海市基层社会治理创新的试点之一，洋泾街道办事处在2013年发起了国内首家公募类社区基金会——上海洋泾社区公益基金会。

随着深圳在2014年、上海和南京在2015年相继出台指引性文件，社区基金会进入了快速扩张期。另外，苏州、广州、成都等地政府也积极扶持社区基金会。与此同时，还出现了由居民团体发起的社区基金会，最典型的是成立于2015年的深圳市南山区蛇口社区基金会，其前身是由89名当地居民捐资创建的“蛇口社区基金”。

从本质上讲，社区基金会在国内既属于社区社会组织，也是基金会和慈善组织。

作为社区社会组织的社区基金会，其专注于本地资源、本地利益相关者和本地解决方案的特性与社区治理场景完美契合。通过承接政府购买服务项目或资助其他社会组织提供服务，社区基金会能在一定程度上减轻基层行政负担。即使过程中难免渗透了政府的意志，运作得当的社区基金会仍然有助于增强社区的自治和共治能力，克服“资源消解自治”的困境。

换个角度看，社区基金会的发展也是新世纪以来我国基金会行业及整个非营利部门发展的缩影。社区基金会诞生伊始的 2008 年，恰好是中国的“公益元年”和“志愿元年”。慈善公益和志愿服务事业的蓬勃发展，为社区基金会提供了肥沃的生长土壤。社区基金会反过来又可以助力草根组织和公益人才的培育，营造社区慈善文化和志愿利他精神。

应该说，国内社区基金会兴起受到国外慈善事业和非营利组织发展的影响，但更重要的是受到改革开放和社会领域治理变革的推动，以及与社区和社会组织发展的影响。

和国外基金会不同，国内社区基金会一般被分成政府主导、企业主导和居民主导等类型，且绝大多数为政府主导型。

在地方政府的大力推动下，国内社区基金会的数量逐年攀升，尤其是在2014年后迅速上扬，截至2021年8月已接近两百家（参见下图）。

*国内社区基金会数量的年际变化

分地区来看，国内社区基金会目前高度集中于长三角和珠三角，如上海、广东、浙江、江苏等省市（参见下图）。

*国内社区基金会数量的地域分布

尽管国内社区基金在过去十余年间取得了令人欣喜的成绩，但依旧处于“摸着石头过河”的探索阶段，同国外的行业先行者相比尚显稚嫩。

下文将基于量化数据全景式地展现国内社区基金会的面貌，从中找寻制约瓶颈和改进之策。

2 发展概况

本文在划定社区基金会的范围时采用狭义标准，只考虑在民政部门正式登记且注册状态为“正常”、注册类别为“基金会”、注册名称含有“社区”的组织。

按上述条件，截至2021年8月1日，在“全国社会组织信用信息公示平台”上共检索到188家社区基金会，其中，158家进行了慈善组织认定（84.0%），4家具备公开募捐资格（2.1%）。

作者通过网络收集了这些组织的详细资料，主要来源于各级民政部门官方网站、部分社区基金会自建网站以及基金会中心网，内容包括机构建设、业务活动、财务报表等（参见下图）。

表3 国内社区基金会的运作情况

在理事会和监事会方面，（这些社区基金会）平均拥有约9名理事、2名监事和3名负责人，规模适中，均召开约2次理事会议，超过七成的组织满足每年最少召开2次的法定要求。

在人力资源方面，平均拥有约2名专职工作人员，但超过四分之一的组织未聘用专职工作人员；平均招募约30名志愿者，但超过六成的组织未招募志愿者。

在公益慈善方面，平均开展约6个公益慈善项目，但近五分之一的组织未开展公益慈善项目；平均设立约1个专项基金，但超过八成的组织未设立专项基金。

在资产方面，平均总资产约531万元，年均增长率为21.87%；平均净资产约524万元，占总资产比重为97.51%；平均非限定性资产约447万元，占总资产比重为86.10%。在总资产、净资产和非限定性资产三项指标上，低于200万元的分别占18.24%、20.50%和32.70%；高于200万元且低于400万元的分别占53.46%、50.93%和44.65%；高于400万元的分别占28.30%、28.57%和22.64%。

在收支方面，平均年收入约145万元，以捐赠收入（61.73%）和政府补助收入（13.23%）为主，收入集中度为81.67%；平均年支出约120万元，以业务活动成本（85.94%）和管理费用（11.70%）为主，支出集中度为87.98%。

在信息公开方面，本文参考基金会中心网发布的中基透明指数（FTI），计算了历年参评社区基金会的得分情况（参见下图）。数据显示，社区基金会的透明度得分在2016年前曾领先于全行业平均水平，但之后出现大幅下滑。直接成因是许多新成立的社区基金会主动公开信息的意识薄弱，也没有建立畅通的信息发布渠道。

*国内社区基金会的中基透明指数（FTI）

结合上文的梳理，可以清楚看到国内社区基金会的运作正逐渐步入正轨，但也存在一些不利因素。

第一，地区发展严重不平衡。社区基金会密集分布于东部沿海城市群，在广大中西部地区和农村地区只是零星可见。

第二，相关法律法规不健全。《慈善法》等上位法中没有针对性的适用条款，各地出台的规范性文件法律效力低，配套的法规政策很不完备。

第三，组织功能定位不清晰。社区基金会在社区治理体系中的位置尴尬，没有理顺同政府和社区的关系，对社区发展的支持力度不够。

第四，组织能力建设不充分。譬如，日常运转依赖街道或社区干部“兼职”，对专职工作人员、志愿者等人力资源的投入和开发不足；实质性开展的业务活动有限，不乏“僵尸型”组织；资产的绝对数值较小，与大型基金会差距悬殊；收入结构单一，专项基金偏少，缺乏多样化的筹资手段；信息透明度较差，机构管理的制度化和规范化程度较低等。

关于作者

魏娜：中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学地方政府发展战略研究中心主任。

陈俊杰：中国人民大学公共管理学院博士研究生。