行业基础设施建设和政府公益产业政策，差不多是一件事

为了推动公益事业以及社会组织的发展，近几年来，政府一直在完善相关的顶层设计和政策规划，并在中央、省市县、社区等不同层面开展了许多的具体工作；而业界也有不少的枢纽型、平台型机构和行业头部组织，在推动从理论创新、产业升级、组织建设、经验总结、人才培养等类型丰富的行业基础设施建设。

比较遗憾的是，虽然两条线上，大家都在努力的开展相关工作，尽管很多工作目标、工作内容、工作对象都非常契合，但似乎两个跑道内的相关机构之间的交流、合作、对接并不是特别的多，不多的合作，似乎也没有体现出足够的有效性。而在某种意义上，行业基础设施建设和政府公益产业政策，差不多是一件事。

如果我们借鉴林毅夫教授在新结构经济学中对产业政策的定义，同时，我们把公益事业（或者社会组织提供的各类社会服务）在经济学意义上，视为大分工的现代社会中，广义现代服务业的一部分，那么，我们似乎也可以把这种由国家推动的面向公益事业和社会组织的培育扶持和顶层设计，理解为“公益产业政策——一种国家视角下的行业基础设施建设”。

对于政府（尤其是民政系统）而言，如果要有效的推动公益事业和社会组织的发展，民政系统需要跳出民政视角看社会组织工作；而另一方面，对于公益行业的相关机构而言，如果希望行业能更加健康、有效、可持续的发展，也需要跳出行业视角看公益事业发展。

人在社会中，人通过结社被组织，组织化的社会和建制中的国家一个莫比乌斯环的两个面，而人和组织同时又是被国家社会的各种观念、制度和功能所递归建构——所以，不要把国家和社会分开来看、分开来谈，它们本来就是同一个系统的不同叙事。一个有效的、合理的、可持续的公益事业和社会组织的发展，需要双方能更加积极、有效和建设性的开展合作。

基础设施是建设出来的，不是运动出来的

大约在十二三年前，为了应对社会事务发展、行政体系改革的需求，上海市民政系统前瞻性地推出社会组织孵化器这种当时比较创新的社会组织的工作平台和载体，以探索性、非制度性地方式，将“社会组织工作”这个概念（及相关议题、主体、形态）显性的呈现了出来，并最终成为了民政系统创新社会服务和社会治理一种阶段性的成功经验和模式，最终得到全国性的推广。

当然，这里的一些相关概念和表述，是这几年才在国家层面被确认的，比如“社会治理”，但不影响我们从这个维度重新理解和定位社会组织孵化器对于国家“社会组织工作”的历史性意义。

这几年，随着在国家层面，对于社会治理创新、社会组织工作，越来越明确的思考和定位，国家对于社会组织的发展，提出了明确的目标和工作的要求，一系列各个层面、各个条线、各个地区，与社会组织工作相关的政策和举措频繁出台，包括国家层面2016年的中办46号文、慈善法，2015年的中办51号文，地方层面上海市委2014年14号文等。对于加强政社分开、政社合作、社会组织培育监管、枢纽型组织建设等，提出了一系列的要求，其中尤其以社会组织工作平台建设，提出多项规范化、成建制的工作要求。

据不完全统计，到目前为止，各个条线提出要在全国范围内建设的社会组织工作平台，至少包括：社会组织联合会、社会组织服务中心、社区基金会、社会工作协会、新社会阶层人士联谊会、志愿者协会、青年社会组织服务中心、女性社会组织服务中心等等。目标都很宏大，但实施起来难度很大。

以上海的社区基金会为例，上海共有214个街镇，政府用了两年的时间成立了约60家社区基金会，目标是实现街镇层面的社区基金会全覆盖，使其成为社区的基础建设。应该说格局非常大，但是上海市区两级政府全力的推动下，两年时间也只有约30%的街镇成立了社区基金会，而且由于机制和要素的约束，这30%的社区基金会也是高度行政化的，事实上是用政府的人、拿政府的钱、办政府的事准事业单位。把社区基金会生出来容易，要真正让它发挥作用，似乎就没那么容易了。

上海如此，全国其它地区情况可想而知；社区基金会如此，其它社会组织工作平台概莫如是。习惯了依托行政体系、运动式地开展工作的政府可能不太差能理解：社区是演化出来的，不是规划出来的——公益事业和社会组织也是。

历史不会提供两个同样的窗口期

同样是社会组织工作平台，为什么曾经的孵化器模式能那么成功，而现在的社区基金会、社会组织服务中心却这么难？经济条件肯定是越来越好了的，国家政策也是越来越到位了的，社会组织的基础也是越来越好了的，原因在哪里呢？

回答这个问题，首先我们要清楚为什么国家要推社会组织工作平台，原因比较多元，主要包括：

1. 希望社会组织能有效的帮助政府承接转移出来的公共服务

2. 希望社会组织能合法合规有序的发展

3. 希望能在民间形成以社会组织为主体的社会领域的产业生态；

4. 希望社会组织及其代表人士能积极有序的参与到协商民主的体系中。

并最终服务于国家治理的现代化转型，提高治理能力，完善治理体系。

具体的做法包括：首先从面向直接服务民生的城乡社区着手，将相关的社会服务和预算经费释放给社会，同时支持相关社会组织的发展，这又包括了多个角度的工作：民间社会组织的培育和扶持，官办社会组织的脱钩、公益类事业单位的改革、村委会居委会的法人化等。

这些工作，都不是常规性的工作，没法在现在的工作体系下有效开展，因此需要一些枢纽型工作平台的出现，协助相关部门把相关工作承接起来并执行到位。

社会组织孵化器之所以显得成功，很大原因是因为它出现的时期，相关领域一片蛮荒，它怎么做都会有醒目的产出；另一方面是因为它是一种非制度性的探索，没有条条框框和相关的硬任务，也没有面上这么规模化的要求。轻装上阵好办事，做出的成果也比较容易被看到和认可。

但是这一历史阶段已经过了，这也是客观上目前孵化器模式衰落的原因，因为随着外部大环境的发展，它的生命周期到了。

围绕中心，服务大局，科学规划，创新治理

现阶段公益事业发展和社会组织工作的基础，是国家要建构多元主体参与的社会治理格局，实现社会治理现代化这个全局性、系统性、前瞻性的总体性目标，这已经不再是民政系统一家，在自己的社会服务及管理、社会组织法人管理这些行政工作格局内，能把握和玩转的了。

这是一项系统性、多维度的工作要求，需要民政系统跳出民政立场和视角，站在国家治理现代化和社会转型的宏观视角下，多维度、系统性的重新认识和理解，关于公益事业发展和社会组织工作的意义。比如：

• 政府购买社会组织的社会服务，这是经济维度的工作，需要经济学和工商管理的逻辑和方法来理解和调节；

• 推动社会组织参与社会治理，这又涉及协商民主这一政治纬度的制度建设和政治功能的实现，需要用政治学、法学、行政管理来理解和调节；

• 如果从满足社会需求解决社会问题的角度来讲，又会用到讲赋能、发展、生计、就业、扶贫等概念，这是社会纬度的功能实现，需要用社会学和社会工作的理论和工具和理解和调节；

• 而与社会公益及从业者发展相关的外部环境的打造，又是精神、意识、价值形态角度的东西，需要用伦理学、社会学、政治学、传播学等理论方法去理解和调节。

所以，社会组织工作，事实上是一个综合性质的发展框架。

如果不考虑宏观、中观、微观等多层次，社会、经济、行政、文化多维度，在政府、社会、市场等多主体进行系统性、综合性的统筹规划，整体推进、协同发展，这一进程必然跌跌绊绊、兜兜转转、进两步退一步、松一阵严一阵，相关党政机关、基层政府和社会组织的工作人员都一脑门子官司。

要使公益事业成为人民群众所期待的美好生活和公共正义的载体，要使社会组织成为国家和社会发展的建设性主体。归纳来看，如果社会组织需要发展有四个纬度的社会组织工作平台建设：第一，行政配套；第二，政治整合；第三，产业促进；第四、文化建设。目前关于社会组织工作的各项具体工作可以包括上百项，大体上都可以归纳到这四个工作维度上。这里不做具体展开。

用经济学的思维和社会治理的理念来统筹推进

最后，如果以地区（或者国家）为单位,再对工作体系的系统性做一个归纳，要把社会治理创新和社会组织工作推进到位。我们可以借鉴一下经济领域的一些思维方式和做法，比如林毅夫教授在新结构经济学中，对于产业政策的定义和描述。

我们可以试着用“公益产业政策”的思路，基于当下的各种社会需求、政策法规和行业现状，对当前的公益事业和社会组织做一个系统性的支持和推动。

大致体系和流程可能以下：

1. 首先，我们试着把“公益事业”理解为大分工的社会体系中，广义“现代服务业”的一部分，确认人民群众到底需要什么样的相关服务；

2. 然后，我们可将以“社会组织”为代表的各类公益组织，都视为这个产业（多行业）的市场主体，探讨他们需要什么样的专业性和组织化，通过给他们赋能，帮助他们有效的提供相关产品和服务；

3. 接着，我们可以从经济学和区域性/行业性产业发展的一般规律，讨论这些作为准公共品的“公益产品（或服务）”的有效供给，需要哪些类似“五通一平”的东西；

4. 以及，作为这些产品和服务的提供者的“社会组织”或“企业公益部门”，他们自身的有效生产经营管理，需要什么要的基本条件和外部环境，哪些是现有的制度要素可以提供的，哪些是需要完善或者改进的；

5. 接着，我们还要评估一下，这些相关工作，哪些是社会组织在生产经营管理层面的可以自己解决的，哪些是需要基础建设的；

6. 再接着，我们可以评估这些基础设施建设，具体由谁来做比较合适，是适合社会（尤其是行业枢纽型组织、平台型组织）来做的，哪些是适合国家来做的。

   1. 哪些事情是工作层面的、哪些事情是业务层面的、哪些整理是制度层面的、哪些事情观念层面的；

   2. 哪些是适合政府来做的、哪些是适合党群来做的；

   3. 是由党政群团的哪一个部门可以做的，还是需要在更高层面，由委办、府办来统筹协调，

   4. 甚至由省（市县）常委会和省（市县）长办公会来主导推进的；

   5. 哪些是地方可以解决的，哪些是需要中央出台政策的标准的……

   1. 如果是可以由社会来做的，就给他们赋权，支持他们成为支持组织或者枢纽型组织；

   2. 如果是需要由国家来做的这一部分，还要进一步确认：

如此这般，抽丝剥茧，统筹协调，多方协作，有序推进。

公益产业生态基础设施建设的几个维度及核心工作

我们可以初步的，把相关的基础性工作（或者基础设施），归纳为三个行业基础建设（以及10项核心工作），列一个初步的工作框架：

1. 社会组织（第三部门）的主体性建设：

   1. 社会组织从业者的职业化建设

   2. 社会组织组织的经营管理能力培养

   3. 社会组织作为治理主体参与协商民主

2. 社会事业生态系统建设：

   1. 制度化的政府购买

   2. 社会与市场的相互融合

   3. 经济机制和要素的发展完善

3. 社会组织工作体系建设：

   1. 形成针对性发展指标和评供标准

   2. 完善政策供给

   3. 形成全局性的社会组织工作体系及协调机制

   4. 信息化、大数据为代表的工作技术升级。

以上只是一个简单的模型和工作思路，比较的粗线条和理想化，并不一定符合现实的情况。尤其可能对于民政这样一个在体制内相对弱势的政府职能部门而言，会觉得完全无法操作。不过，它的思维方式总体是应该是科学的，可以参考。

我理解人都是有思维惯性和立场预设的，可能还有利益和制度的约束，使得人很难跳出自身习惯的东西去看问题。不过，在没有现实利益冲突，或者很直接的意识形态冲突的前提下，适当的打破一下既有的认知框架，解放一下思想，转变一下观念，更开放的重新认识和思考一下我们当下面临的问题和问题背后的原因，考虑一下我们如何才能结果导向中、积极有效的去应对，应该不是一件坏事。

可持续的公益产业生态，需要政府和行业的携手共建

最后，个人认为，公益事业的发展、社会组织的培育扶持和监督管理，本来就不应该只是民政、甚至不应该只是政府的事情。它们在更严格意义上，是国家社会转型的一部分，是国家治理现代化的一部分，是社会发展和经济优化的一部分，是需要更高层面的主导和协调的。它需要党站在总揽全局、协调各方的立场上，总体性的规划和推进。

这件事，可能在常委会层面列入核心议题，成立专门的委员会，并在委办、府办层面设立办公室来协调，发改委在产业层面规划，民政系统的法人管理和统战的“大党建”相配合，并广泛支持和成立中间型/枢纽型的支持型组织，解决功能有效、制度合规、意识形态合法的转型期问题和需求，并进一步通过协商民主和多元共制的方法和理念，与民间枢纽型、平台型、龙头型的组织和意见领袖合作，可能才是一种相对更为科学、有效和符合社会转型发展、国家治理现代化需求的体系和机制。

以上，我们结合公益事业和社会组织发展的现况，从业界推动的“行业基础设施建设”出发，将国家维度的社会治理创新和社会组织工作，用“公益产业政策”进行了重新描述。在此基础上做的一个宏大叙事。

一方面是希望能以民政为代表的相关党政群团部门的同志一个参考，一方面也希望给在社会领域从事相关“行业基础设施”建设的朋友，一个差异化的观察视角和思考维度。

文章总体上属于探索性的前瞻性研究和思考，还不成熟，也不保证足够严谨，操作性也有待进一步明确和细化，仅供各位政府、业界和学界的朋友参考。

说明：本文基于作者2017年12月在杭州“生活与发展”国际研讨会上的发言修改而来。作者长期与民政、共青团、社工委等部门以及相关行业枢纽组织合作，从事社会组织工作、公益产业生态、人才队伍建设等相关的研究咨询，同时结合多年来在公益领域的实践和观察，提出：公益领域和社会组织事实上属于广义现代服务业的一部分，同时也是国家治理体系现代化的一个维度，其有效发展需要在其社会经济属性的基础上，形成相关的“公益产业政策”，并与公益行业自身推动的“行业基础设施建设”相结合，才能有效支持公益行业、以及国家社会的积极健康和可持续发展。

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