引言：

自由贸易或是WTO，看似一个遥远的议题，却与诸多NGO所关注的群体息息相关。无论是农民、打工者或是受艾滋病等疾病影响的病患，都在入世十年来“与狼共舞”，其中很多人的利益和权利都遭到了自由贸易的损害，但他们自己可能并不知情。近十年来，乐施会一直与相关的政府部门和政策研究部门合作，进行着减轻加入WTO对中国农牧业冲击的倡导。通过各方的努力和影响，中国政府在2011年出台了棉花补贴政策，在一定程度上补偿了中国棉农因国外棉花涌入而遭受的损失。乐施会是如何开展这场倡导的呢？他们如何选择倡导的核心理念？又如何聚焦要倡导的具体问题？如何设定倡导的目标？在中国的环境下，改变政策是否是政策倡导的首要甚至是唯一目标？他们的倡导要影响谁？如何来影响？NGO在国内进行倡导时要注意什么问题？香港乐施会的刘源老师结合乐施会的倡导案例将在本文中来回答上述问题。

注：本文为刘源老师在中国世贸网组织的“中国入世十年聚焦：脆弱的农业和粮食安全” 会议上的发言。由全球消除贫困联盟-中国网络组织（GCAP-中国）编辑整理完成。欢迎用于公益目的的学习与传播。

感谢中国世贸网提供的会议资料。感谢刘源老师的授权及修改。

中国世贸网——成立于2005年5月，致力于提升本土民间组织诉诸贸易相关视角的公共意识，并倡导网络内民间组织在其自身工作中介入贸易分析，进而推动本土NGO参与到贸易倡导的研究、行动领域中，让贸易更加惠及到贫困人群的利益。

背景介绍

自由贸易距离NGO有多远？

很多NGO认为自由贸易或是WTO离我们的工作很远，甚至包括我自己在进入自由贸易这个议题之前，对WTO也不太了解。但后来进入这个议题之后，我才发现，今天，在包括中国在内的发展中国家，谈减贫、谈发展、谈农民和多数弱势群体的权利，WTO一定是一个绕不开的议题。国际自由贸易以及WTO的规则不仅仅影响农业，还会影响药物的普及、制造业、服务业以及知识产权等等。这些会影响成千上万的劳动者，包括农民、城市打工者还有病人。这些群体都和我们在各个领域开展工作的NGO密切相关。许多微观层面的问题的根源在于更宏观的政策和制度层面。因此，我们在埋头做事的事情，还需要放大视野，把自身工作与更宏观的政策背景联系起来。

公民社会反WTO，到底在反什么？

WTO的宗旨：“提高生活水平，保证充分就业，大幅度和稳定地增加实际收入和有效需求，扩大货物和服务的生产与贸易，按照可持续发展的目的，最优运用世界资源，保护环境，并以不同经济发展水平下各自需要的方式，加强采取各种相应措施；积极努力，确保发展中国家，尤其是最不发达国家在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相称的份额。”

从这个宗旨描述来看，WTO是一个推动世界可持续发展的组织。它不只推动经济的发展，而且还希望以经济发展为动力，进一步推进包括全民整体生活水平、文化权利等内容的发展。以这个宗旨为背景，我们公民社会反对WTO，并不是全盘否定它，而是认为WTO或在WTO框架中的多边运作，背离了这个组织的宗旨。我们反对的是WTO中对发展中国家以及弱势群体的不公平之处。比如，发达国家要求发展中国家降低农产品进口关税，使其受到政府补贴的农产品涌入发展中国家的市场；农产品贸易自由化和转基因的农产品对于生物多样性和本土知识的破坏；在贸易谈判中没有聆听并考虑妇女的声音。而且涉及人类基本权利的产品，比如药品和粮食是不能无条件适用自由贸易规则的。有些东西是不能仅根据市场规则来当作商品出售的。在诸多WTO的不公平之处中，乐施会主要是针对农业协议中的不公平来开展倡导工作。

选择要倡导的核心理念

我们要倡导什么核心理念？围绕着什么权益的倡导？

这是我们进行倡导首先要考虑的问题。乐施会选择的核心理念和权益是：“发展中国家在自由贸易带来的市场开放中保护自身粮食安全、生计安全和农村发展，应对市场开放冲击的权益。”我们要倡导发展中国家以及弱势群体天然就应该拥有上述权利，而在现有的WTO运作过程和产生的决议中，剥夺甚至欺压了这些权利。

为什么要选择上述权利开展倡导？

倡导核心理念的选择取决于内外两个因素的影响。

外部因素：国内外环境

在2005年开展这个倡导工作的时候，全球经济一体化看来势不可挡。此外，中国政府非常关注自由贸易区的发展，已经把自贸区发展战略上升到一个国家战略层面。在这样国际国内的背景之下，一个很危险的情况是：中国对于自由贸易的负面冲击关注不足、理解不足、研究不足。主流的声音都是在强调，WTO在包括汽车业、制造业等领域能带来诸多好处。但谈到负面影响时就一语带过，好像问题并不是我们想象得那么严重。但就像温家宝总理讲过的一句话：中国的问题再小，要是乘以13亿也是个大问题。所以，WTO所带来的冲击所影响的人数，绝不是一个小数目。具体数字我们在后面会谈到。这些弱势群体因为不公平的自由贸易而深受其害。所以我们希望深受自由贸易影响的另一种声音能够通过我们的工作被反映出来、被传递出来。

内部因素：机构自身的定位和基础

此外，乐施会作为一个减贫和发展的机构，一定是从有利于贫困人群这个角度来开展倡导。这也就决定了我们对于受WTO冲击的弱势群体的关注。实际上，开放市场对国内弱势群体的冲击，特别是对大农业领域的冲击在我们当初选题的时候就已经初步显现出来了。经过这几年，政府也越来越认识到其严峻性。在今年（2011年）11月底召开的中央农村扶贫开发工作会议上，对于新十年农村减贫的一个基本判断就是：市场冲击导致返贫率增加了。所以，市场开放已经开始成为新的致贫因素之一。而且，乐施会一直就关注自贸区与贫困的关系。在2005年香港世贸部长会议时，就发布过《中国棉业没有软着陆》报告，并参加了当年香港第六次世贸部长级会议的倡导工作。因此，乐施会在WTO这个议题上有基础，我们知道要做什么、要倡导什么权利、也知道当时的社会背景。

聚焦倡导问题的原则

我们要倡导的核心理念和权利比较宏观，而倡导的具体问题还需要继续聚焦，就是要找到“靶子”。我们“找靶子”的原则主要有三个：

原则1：问题主要因自贸区引起，而非其它因素。

中国的农村问题以及其他社会发展问题有多方面成因。因此，要选择一个受损产业或者群体，他们的问题主要是因为WTO造成的。否则，就很难有说服力。

原则2：问题应是有规模的。

作为一个希望影响政策的倡导工作而言，所选择的问题应该是有规模的。这才能够更好地引起决策者的关注，并有政策调整的可能性。我们选择的棉花种植业，直接生产的棉农是6000万，从产业链计算，依赖棉花作为生计的人数最大值可达到1.3亿。此外，我们做的关于中国和澳大利亚自贸区对于新疆内蒙细毛羊产业及牧民影响的研究及倡导，事关这个自贸区达成,将影响到中国的几千万牧民。

原则3：弱势群体发声机会稀薄。

在我们所选择的“靶子”问题上，弱势群体没有渠道发声，但他们的利益一直受侵害。

设定倡导目标

在根据上述原则确定了具体的倡导问题后，我们要制定倡导的目标。在制定倡导目标时，经常会有一个误区，就是说倡导目标就是要影响政策，否则就是一个失败的倡导。但是在中国，NGO对政策的影响力其实很微弱，而且改变政策需要有诸多因素共同起作用，而其中很多因素对我们NGO而言都是不可控的。因此，我们并没有把改变政策作为我们的首要目标，而是选择了更切合实际，更有实现可能性的“政策过程目标”作为首要目标，即：将乐施会就自贸区对弱势群体影响的观点和受影响群体的声音充分反映给政府相关部门。也就是在政策调整或制订过程中，让更多的弱势群体的声音能够被反映出来，被决策者听到。

但同时我们也不放弃“影响政策”这个美好的追求。因此，我们还制定了第二个“政策影响目标”：在大农业的支持视角下，推动国内的农业部门紧密联系和支持受损群体。就是在国家相关各部委的博弈中，为中国农民争取到国内支持政策。此外，政策目标还包括技术层面的目标，即影响自贸谈判政策能够在自贸区中采用特保机制（SP/SSM）.

除了上述两个目标外，还有第三个“公民社会目标”。即：提高公众对于自贸区影响的全面认识；并发展跨领域联盟，推动NGO成员将自贸区影响与各自工作领域结合起来。以及提升公众对于政策过程的参与和影响。公民社会目标是倡导中不可忽视的，不能只进行一些所谓高层的、阳春白雪式的工作，而忽视了对基础层面的影响。

这三个倡导目标不是完全割裂的，但也不是完全递进的关系，不一定是完成了第一个再进行下面的，可以同时推进。首要目标的设定一定要联系到机构自身的情况，以及现实的可行性。但“政策影响目标”一定要有。我们要始终清楚地知道我们要影响什么政策，并以此来指引我们的倡导工作的方向。否则，做着做着“靶子”就歪了。

此外，“政策过程目标”与“公民社会目标”是一个共同作用的过程。也是我们评估倡导效果的重要因素。不是说国家出一个什么文件，我们的倡导就成功了。如果以此为标准来评价一个倡导工作是不公平的。因此，我们要把倡导的目标分解。在政策过程和公民社会这两个目标之下所做的工作和成绩，也是开展倡导及评价倡导的很重要的内容。

倡导要影响谁？如何影响？

我们要影响谁、如何来影响，也是在倡导中需要考虑的关键问题。首先，我们要影响政府部门，就是要推动政府来充分运用自由贸易规则来提高国内支持政策的力度和规模。针对政府，我们主要是采用专家游说的方法。通过专家去游说政府，这肯定比我们自己去游说更有影响力。还可以通过这些专家和智库走内部政策建议的途径。还可以合作开研讨会，因为有些事情作为政治问题不能说，作为学术讨论是可以说的。还有就是找到志同道合的倡导同盟方，比如说最早我们是跟农业部合作，但后来，扶贫系统也对这件事感兴趣，例如2010年7月，第四届中国-东盟社会发展与减贫论坛的主题即为“贸易自由化与减贫”。

其次，我们还希望影响公民社会。对此，我们也有一些具体的活动。这里我重点介绍一下“草原游学”活动。这个活动是与天下溪等NGO伙伴以及学者和媒体人，一起从北京到内蒙考察沿途牧区的情况和问题，侧重分析自由贸易以及市场对牧区及牧民的影响。走到正蓝旗一个毛纺厂时，当地人告诉我们：他们两年前就主要用新西兰进口的羊毛了。这个实例就可以让我们同行的NGO合作伙伴、学者和媒体人都意识到自由贸易对我们农牧业及以此为生的弱势群体的影响。后来我们和中国世贸网合作，把这次活动在网上做了一个专题。当时也有跟一些媒体合作，我们为他们提供资料，供他们做深入报道，让更多的人去思考这个问题。

NGO在倡导中的附加价值

在此，我特别想和NGO同行们分享的是，一定要找到本机构在倡导工作中的附加值，使我们在倡导工作中独具特色。比如三个机构都在做棉花受自贸区影响这样一个研究和倡导。是不是可以做到三家机构出来的成果具有不同的角度，又把本机构的长项和特点在成果中充分体现出来了。

对于乐施会而言，我们的特色主要有三个方面。

首先，我们坚持的利贫和公平的角度。在乐施会2007年至2011年的策略发展计划中，就把“可持续生计发展和生命安全保障”作为一个重点目标。

第二，我们坚持以事实为基础的政策倡导。我们在阐述时，不会有很多判断，特别是价值判断。而且在政策研究中，我们聚焦的始终是弱势群体，用群体去带区域，而不会只聚焦于某一个地区。此外我们强调扎实的社区研究，用事实和数据来说话。而且不能就经济说经济，要回应到农业的多功能性，回应道自由贸易对社区结构、对农牧民文化带来的影响。

第三个特色就是乐施会内部具有一套技术支持系统。比如，我们可以引用其他国家乐施会跟WTO和贫困有关的案例，如：德国乐施会在印度和孟加拉做的关于牛奶的案例。通过把这些案例引进中国，让中国政府看到在世界其他地区已经发生了因为自由贸易而引发的穷人尤其是农民利益受损的情况。中国官员对其他发展中国家的案例比较感兴趣，这会引起他们对“前车之鉴”的警觉。

倡导的成果

2009年底，乐施会在与伙伴合作调研的基础上，推出了一份倡导报告：《2009年多哈回合谈判重启――中国棉业依然步履维艰》（征询意见稿）。《瞭望东方周刊》、《商务周刊》等主流媒体对此跟进进行了深度报道。其中有一篇题为《入世以来中国棉农已丧失一半市场机会》的新闻报道，被大约2000个网站转载，包括港澳台和新加坡的网站。在报告发布一个月之后，我们的合作伙伴农业部农村经济研究中心就打电话来向我们要10份报告，说是发改委办公厅向他们索要，希望把这份报告发给他们下辖相关司局，供官员了解来自受损棉农视角的研究观点。报告发布的一年内，发改委、财政部和农业部都先后找我们这个项目的合作伙伴去座谈。当然，这样的谈话中，也有了解情况的成分，比如什么关注新疆问题。但从我们的角度来看，还是很高兴的，因为至少我们的观点和棉农的声音通过这个报告、通过这些座谈进入了决策层的视野。

2009年，合作伙伴基于乐施会支持的研究成果撰写的政策建议——《充分理解WTO贸易规则，积极支持中国棉花产业发展》，得到国务院副总理回良玉、发改委主任马凯批示。

2010年底，合作伙伴基于同乐施会合作的研究课题成果撰写的政策建议——《实施棉花最低收购价，促进棉花产业健康发展》，被上报到国务院。2010年12月8日，国务院总理温家宝、副总理李克强和主管农业的副总理回良玉均对该报告做出重要批示。

2011年，国家出台了针对当年收获季的“国内棉花临时收储政策”，覆盖全国13个棉花主产省（区）。这个政策与过去五年间乐施会持续与合作伙伴推动的“棉花最低收购价”异曲同工，其政策含义在于为植棉农户提供销售时的保底价，给棉农吃了“定心丸”，保护棉农在面对市场冲击时的合理收益。 当然，这个政策的出台不只是乐施会一家机构的贡献。但可以说，乐施会针对WTO对中国棉业冲击这个主题持续、持久的支持研究和倡导工作，在最终推动该政策出台过程中，起到了非常重要的作用。

对于NGO进行倡导工作的思考

政策倡导主题选择：现实需要性与前瞻性

政策倡导的主题要选择的确需要我们去开展工作的问题，也就是现实需求性。但同时，这个选题还应具有一定前瞻性。不要总是跟着别人跑，跟着跑也就看不到你的工作了。乐施会在影响国内棉花支持的重要价值就在于：当国内主流包括研究者和政府相关部门还没有清晰地、充分地意识到自由贸易对农业和农民都会有哪些、会有多大负面影响时，乐施会就开始了这个选题。所以占领先机对于倡导工作十分重要。

倡导议题的持续性关注

由于政策改变需要时间和社会发展等客观条件，所以我们对所选定的倡导议题要持续地关注，要进行长期的研究、呼吁和推动。乐施会对自贸区的关注和投入前后加起来近10年，才有了我们前面提到的一些成果。目前，民间组织在选择自己关注议题的时候，有一个不好的现象，就是经常追热点或跟着资源走。什么热，什么容易得到资源，就做什么议题。不是说热点不能做，而是说不论我们做什么，我们的目标是为了推动这个社会、这个世界朝着一个更加公平的方向去发展。我们能做的不只是跟着资源走，还可以通过自己的工作，呼吁有资源的基金会或者是国际组织去了解我们所关注的议题，并引导资源投入这方面来。

要结合国内现有政策空间，并能抓住合适的时间点。

NGO作倡导还要结合国内现有的政策空间。要去看相关部门，比如农业、扶贫或民政部门，他们现有的政策，以及未来政策的走向。其中，可能的变化或者调整完善空间在哪里。我们要辨析并抓住这样的政策空间。比如，在自由贸易领域，现在的政策背景就比入世五周年那时候好。最近我们参加农业部贸易促进中心和联合国粮农组织联合开的一个国际会议。会议第一个主题发言由贸促中心专家提出了一个重要结论：中国国内对由于自由贸易带来的相关产业和农户的损失缺乏救济和补偿。这就是我们的政策空间。

再有，就是抓住合适的时间点进行倡导。在2010年，扶贫办牵头组织的“中国-东盟减贫与社会发展论坛”的主题就是“自由贸易减贫”。我们就借助这个时机来推广我们的研究成果，也积极沟通推荐我们的合作伙伴去会议发言。从我们的合作伙伴与政府的沟通情况看，需要向政府官员表明弱势群体的状况以及我们的观点，否则他们可能根本就不知道。因此，抓住政策空间及时机向政府发声是非常重要的。

政策倡导手法：要建立在扎实研究和事实的基础之上

我们的倡导工作都是建立在扎实调研的基础上。在棉花和棉农的倡导调研中，我们覆盖了中国的三大棉区，并分别从中选取了具有代表性的村落社区。新疆的三个县六个村，河南的三个县六个村，江苏的三个县六个村。通过研究我们发现，不同类型的棉农对与棉花种植的依赖程度不同，其中新疆南部棉农对棉花收入的依赖度最高，有些农户家里70%的现金收入要靠卖棉花。这是一个角度，论证了棉花对贫困棉农的生计很重要。接下来就要论证，中国棉花在生产与销售中的问题与自由贸易有什么关系。如果只看国内产业链，新疆棉农或其他地区的棉农卖不出去所产的棉花，可能被归结为离市场远或是当地农民组织不足。但是把这个视野放长，把关注点拉到国外，就会看到：美国受补贴的棉花如潮水一般涌入中国市场，这是国内棉花价格受到打压的很重要原因。除了刚才提到的最终产出的倡导报告，我们还有不同层面的研究分析，有定量和定性的，包括全国七个主产棉省1500个农户的数据搜集和分析。所以，我们的倡导是基于一套具有相当扎实和有说服力的调研成果。

要坚持公民社会视角以及机构的附加值

我们NGO一定要立足于弱势群体，站在公民社会的视角来开展研究工作。其实，国内有这么多大学、研究机构和学者出的研究报告，不论是官员还是公众，为什么要看一个NGO出的报告呢？就是因为我们公民社会独特的视角和关注点。因此，我们NGO对自己的工作价值要有信心。不是只有学者做的才叫研究，民间组织做的倡导类的研究是非常重要的。但是我们NGO作研究要有技术含量，要有本机构的附加值，而不能简单停留在一个热情的呼吁或号召上。

此外，我们需要提炼和总结大量的案例。不管是国内还是国际，或者针对政府还是公众，甚至是我们的同行，案例其实是一种很好的方式让别人了解我们的工作和理念。而且这种通过案例的定性研究是与NGO的工作性质密切相关的，我们一定不能把事情或问题都抽象成数字，问题是发生在人身上的，所以我们一定要把人的故事说出来。

但是对于政府官员，也不能只向他们讲故事。越高层的领导，越喜欢看一些宏观的内容或者数据。所以，我们的政策建议报告要有一定的定量研究。最好能把定量和定性的资料结合起来，做到“雅俗共赏”。在这里我举个例子。当初我们出了那份棉花报告（《2009年多哈回合谈判重启――中国棉业依然步履维艰》）。这份报告就是融合定量数据以及新疆棉农和河南棉农的故事。我把报告电子版发给我妹妹，她是一个生活在上海的典型城市白领。看报告之前，对这个议题根本没感觉。但她看了报告就告诉我：她看懂了，原来这个问题和她买的衣服之类的日常生活这么相关，而且这个问题是这么得严重。可见这份报告作为一个倡导工具是成功的。

合作伙伴的选择要慎之又慎，也需要培养合作伙伴

合作伙伴的选择要特别谨慎。他们不只是一项工作的合作伙伴，而是为了同一个事业而共同战斗的同志。所以，选择伙伴第一点要强调的是基本价值观要一致。对于弱势群体的认同和态度特别重要。我在这里不是贬低学者，而是想说在当今学界有一些学者忘记了他们的根应该在哪里，忘记了他们应该是有根的。有些经济学家说：“自由贸易很好呀，要发扬各国比较优势呀，国外的羊毛、棉花比我们自己生产的便宜，就应该大量进口嘛。”但中国的牧民、棉农的利益和权利该怎么保障呢？所以，合作伙伴和我们的基本立场一致性是最优先考虑的因素。其次，才是他们的技术和专业能力。当然，也不能说他和我们志同道合，但是专业技术不行。除了立场和技术之外，我们也比较期待合作伙伴对决策者是有影响力的，比如是一些政府智囊。还有就是踏实的工作态度，这个也很重要。一定不能找学术界的分包商。由导师来申请项目，然后分包给他下面的博士、硕士甚至本科生去做。这种层层分包出来的东西肯定不行。

除了选择合作伙伴，我们还要在合作中培养合作伙伴，就是给合作伙伴成长的空间，这样才能有利于这个项目以及今后的合作，甚至有利于推动基于利贫和公正理念的学术研究。在棉花这个调研和倡导中，我们的合作伙伴基于系列调研的成果撰写了多篇论文和内部政策报告，有些报告还得到了高层领导的批示。比如前面提到的合作伙伴近年来的两个内部政策建议都得到国家高层领导批示，这对于伙伴在主流社会中资历和位置提升非常有帮助。所以伙伴对于跟我们的合作认同感也很强，很乐意跟我们合作。

与社区干预项目相结合，打通微观社区经验与宏观政策关照的关联。

我们期待的倡导工作，不只是进行一个研究，还希望在实践干预中总结出一些经验。比如，我们在内蒙牧区细毛羊社区设计了一个主要针对当地妇女的社区干预项目。项目提供给她们一些现代化的家庭用小机械，比如电动剪羊毛机、电动牛奶分离机。目的是减轻牧区妇女的劳动量，提高她们的生产效率。同时一定程度的机械化对他们的健康也有好处。这些因素都可能提升她们销售畜产品的可能性。我们还借此组织妇女间的互助合作小组，包括培养她们成长的一种发声能力。我们当时本来计划和澳大利亚乐施会合作，请内蒙牧区的妇女去澳大利亚，跟澳大利亚的公民社会或是大众讲述中国牧民的生存状况。然后乐施会这样的公民社会组织就会说如果中澳自贸区对中国畜牧业冲击太大，这些中国牧民的生计就会成问题。因此，倡导工作与社区干预项目并不是脱节的，而且在社区中做工作的NGO或是行动干预类的机构也不要只埋头踏实做事，还要对问题的答案进行追问。许多问题在微观层面上得不到解决，因此我们需要仰望外部的天空，思考表象下的根源，并通过倡导来改变我们所处的环境和背景。 

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