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境外NGO在中国15年(下)

2010-10-13 10:18:53  来源:公益时报  作者:韩俊魁    点击数量:1266

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从积极的角度来看,国际NGO至少带来三个影响。一、在政府失灵、企业失灵的弱势群体关注领域带来的资金和技术等援助项目;二、给发展领域带来的新的理念和操作手段,在某些领域甚至引发创新;三、在全球化背景下,无论是工具性维护还是表达性维度上都提升了中国本土组织的能力、改变了其公益理念。
 
     在相关法律法规极不完善的条件下,政治合法性是涉外公益NGO开展活动的前提要件,舍此,则此类组织肯定被排斥于境外。我们知道政府毕竟有失灵的时候,此时,政府会赋予涉外组织以一定的政治合法性,获得政治合法性后,涉外公益NGO的下一步是从项目实施地政府那里获得一定的行政合法性。
 
     但是,想从高层获得一定的行政合法性并非易事。这时,除了依靠前面所说的优先的政治合法性,它们会将这种准行政合法性从国家层面向地方政府转移、深入,毕竟需要公益事业支持的基层社区,才是这些组织尤其是项目运作型公益性民间组织能施展手脚的地方,也是它们实现社会合法性的地方。另外,准行政合法性还可以因为个体的互动关系而获得,即个别官员出于纯粹慈善动机、出于引进外资、政绩的考量或者个人私交不错而出面打招呼。这时,缺乏法律合法性导致的最大问题就是涉外公益NGO与政府的合作维系于非正式关系是否“铁”。即使涉外公益NGO有自身的人脉,政治合法性依然是阻止组织与政府合作零距离合作的关键因素。需要指出的是,无论在政治上还是行政上获得合法性均需有效借助非正式关系的运用。总之,借助政治合法性是实现行政合法性、社会合法性的前提而非相反。而且即使获得一定的行政合法性和充足的社会合法性,涉外公益组织的政治合法性依然被一再审视。
 
     单就涉外公益NGO的社会合法性而言,其实现有赖于该组织的资金、理念、效率以及项目实施策略。一般来说,社会合法性和资金数额、理念适合度、效率适合度、效率高低等成正相关关系。若社会合法性低,则使得此类组织已经部分建立的行政合法性面临丧失的危险。反之,涉外公益NGO若因开展了卓有成效的工作获得较高社会合法性后,不仅能巩固其行政合法性而且也会增强其政治合法性。至于涉外公益组织的法律合法性,在获得足够多的社会合法性的基础上、在政治合法性的审视下才能依照行政合法性得以解决。不管怎样说,这四个合法性之间会出现相当程度的错位,这足以使涉外NGO有活动的空间。

影响利大于弊
 
     既然涉外公益NGO能获得一定的合法性并且取得了较快的发展,那么其影响如何?从积极的角度来看,国际NGO至少带来三个影响。一、在政府失灵、企业失灵的弱势群体关注领域带来的资金和技术等援助项目;二、给发展领域带来的新的理念和操作手段,在某些领域甚至引发创新;三、在全球化背景下,无论是工具性维护还是表达性维度上都提升了中国本土组织的能力、改变了其公益理念。
 
     国际NGO产生的消极影响主要在于一些组织打着公益旗号进行信息搜集以完成传教活动,从而在一定程度上威胁到中国的国家安全。当然,也有一些激进主义的组织试图以普世的公民权或者全公民社会的图景给渐进式改革的中国施加更大的压力。
 
     总之,涉外公益NGO给中国的影响是利大于弊。但是由于相关法律的缺失,导致了更多的消极后果。主要表现在:一,由于没有同一的主管部门,涉外组织就散在各个部门中,如扶贫、教育、妇联、卫生、环保等等。因而,对于有多少组织在活动、有多少资金和项目、受益群众有多少、项目效果如何等诸如此类的问题,没有一个部门能说的清楚。这样就给政府监管带来了困难。由于项目除了对口业务部门外还会涉及其它相关部门,所以这种分割的格局很难协调项目的开展。总的说来,这很容易产生有利益就来抢项目、一旦出现问题就踢皮球的现象。有研究者指出另一个现象就是涉外组织为了寻求较高的合法性而采取和党政机关合作的策略。这一来使党政机关陷入琐碎的日常事务,而且项目一旦不成功就很容易使党政机关陷入被动局面。此外,还面临着税收和内地员工合法权益保障的问题。二,由于未掌握涉外组织在本地区开展项目的资料,也没有一个起主导作用的主管部门,就无法按地区分配资源,从而导致项目重复、资金和技术利用率不高,对涉外组织缺乏有效的问责机制。三,抱有多一事不如少一事态度的官员对涉外组织采取不碰、不关、不登记的策略。并没有妨碍涉外组织的大量进入,反而产生的大量问题。产生的问题越多,越没有人敢管。这就导致了涉外组织监管中的恶性循环。四,这种局面显然也不利于涉外组织正常开展活动,尤其是那些秉持公益目的组织。除了不能登记注册获得合法性、不能本地化筹款外,他们发现和官员合作中也会面临一些问题,主要是:官员的更换、官员之间的矛盾导致项目开展不顺畅、和一些官员跨文化之间的沟通障碍、个别官员有图利举动等等。甚至有些涉外组织的项目官员认为:“要想顺利开展项目,就要学会和中国的官员在一起耍。”当这种国人觉的在正常不过的策略一旦被外国人认为是理所当然,那么大量的非正式关系和正式的制度之间就面临着被混淆的危险。五,涉外组织进入中国开展项目,肯定要和政府或NGO展开合作。在政府资源未大规模向草根组织放开的前提下,涉外组织和草根组织合作过程中逐渐形成一种利益格局,即后者对前者存在明显的资源依赖关系,后者从而在某些方面左右了工作的中心。这种结构关系导致的一个结果是,草根组织围绕着涉外组织的目标、理念、资金投向开展活动而不再定位于政府职能的补遗功能。

两种典型应对模式
 
     为了扬利抑弊,中央和地方政府采取一系列应对性措施。出于自己部门的工作需要,对涉外组织的褒贬不一导致各部门不同的态度。除了宪法规定的底线之外,民政部出台的《社会团体分支机构、代表机构登记办法》、《基金会管理条例》均涉及涉外组织的内容,单前者中的规定根本无法落实。此外,正在修订的《社团登记管理条例》等也拟将涉外组织纳入到监管范围之内。《外国人出入境管理办法》、《宗教事务条例》、《外国人入境出境管理法实施细则》这些规定最大的特点是对事、对人而不对组织。在另外一些部门中则主张积极利用涉外组织的资金、技术以及理念,例如扶贫部门以及卫生部门的相关规定等等。这些部门的规定明显缺乏监管措施和问责机制,从而在出了问题时还是无法有效监管。
 
     正是面对这种中央政府或部门的监管无力,地方政府在感觉到这是个无法回避的重大问题时也积极采取行动。除了单个部门协调机制以外,我们在西部两个地州的调研中还发现两种比较典型的应对模式。A地州的友协牵头模式。据2007年3月的不完全统计,有来自10多个国家和地区的约45家境外NGO在该地州的17个县市中的15个中开展活动。为了更好监管,也为了提高资金和技术的利用率,友协会长认为与其坐等问题出现不如主动应对。 
     为了能准确掌握整个州涉外组织的情况,会长动员了友协的力量。通过媒体以及报表的形式搜集信息;协调部门;给涉外组织人员解决一些生活上的难题,例如订票、翻译;每年召开一次全州境内的涉外组织、草根组织与官员的交流会。正是会长及友协工作人员不懈的努力,州政府对该地区开展活动的涉外组织的信息有了基本了解和掌握,为政府提供进一步的监管和决策提供了依据。
 
     但困难在于,友协有一定的行政级别,但实际上政治地位还没有团委妇联工会等群团组织高,所以要协调还是有一定的难度。其次,友协全方位的工作都在做,但国家没有给予一个基本的定位。这样不仅名不正言不顺,而且工作起来没有动力。此外还需要考虑两个问题。第一,这个创新依赖的是精英推动,如果不过能上升到制度层面复制起来就很困难。第二,搬开精英推动的因素,需要考虑的是友协作为归口管理单位能否解决涉外组织和政府合作的难题。
 
      B州招商局牵头的联系会议制度模式。B是藏族自治州,近年来,开展项目活动的涉外组织数量越来越多,外事系统掌握的各级国际NGO有21个之多,其活动主要涉及扶贫、环境保护、教育、旅游等。和A相比,B的政治敏感性更强,党委和政府如果在涉外组织管理的工作思路方针政策不一致,就会对当地的社会稳定产生消极影响。
  
    该州政府坚持在开放过程中对涉外组织进行管理。由于洲招商局没有管理权限,所以只能探索以服务促管理、在服务中把管理及相关限制性措施柔和进去的策略。联席制度就这样产生了。由州外事招商局出面挑头,公安、外办、安全局相关部门及时通气。在《B州加强境外非政府组织在B活动管理工作联席会议实施方案》中我们看到,联席会议制度是充分发挥涉外组织的积极作用,同时防范某些组织进行破坏活动。联席会议由州委、州政府的29个单位组成,州外事招商局为牵头单位。联席会议定位在“意识协调机构,主要协调有关部门掌握、规范和监督境外非政府组织在B的活动。不代替成员单位的有关工作职能,不承担应有个部门负责的业务工作”。该方案还确定了工作职责和工作制度以及各成员单位的主要职责。
  
     从体制设计上来看,B州的联席会议制度还是比较完善的,但由于有些联系会议成员对外事缺乏足够的敏感性,加上和自己部门的主要利益关系不大,所以在及时掌握、沟通信息上并不主动。这给联席会议制度带来新的挑战。

几点建议
  
    在全球结社革命的浪潮中,我们更多的是反观自己国家的NGO的兴起,而对超民族国家的意义上的国际NGO的重视程度远远不够。在发展中国家尤其是和西方发达国家不同意识形态的国家中,国际NGO成为一个重要的议题。在印度、越南、俄罗斯等国家都出台了法律法规以及成立了相关组织以应对这一议题。例如,越南政府1996年颁布了《外国非政府组织运作管理条例》。2001年成立越南外国NGO事务委员会,2005年该委员会发布了《实施外国非政府组织运作管理条例的指导方针》。外国NGO委员会是颁布、延长、修正甚至撤销许可条件的负责机构,该委员会的常设机构是越南友谊组织联合会。该联合会的人民援助协调委员会在外国NGO事务委员会以及联合会的领导下负责外国NGO相关具体事务。
 
     中国的涉外组织处于特殊的发展阶段和全球背景。由于不同层面复杂错节的合法性使得这些组织的积极作用大打折扣、消极作用得以放大。综上,笔者提出几点建议。
 
     第一,鼓励公信力高并且有着真正公益目标取向的国际NGO开展公益慈善活动。和国内的本土NGO相比,涉外公益NGO在资源动员、内部管理、组织运作以及专业化程度等方面有着较多的优势。只要通过积极引导、统一规范和加强监管,就可以更好发挥它们在慈善救助公益服务、社会管理和社会协调等方面的积极作用,从而使他们发展成为推动我国和谐社会建设的积极力量。不论越南还是俄罗斯,不管法律严厉还是较为宽松,大家在认识全球背景下涉外公益NGO的积极作用方面还是有一定共识的。
 
     第二,制定相关法律政策,设立专门机构并赋予其统一行使对境内国际NGO的服务和监管职能。中国境内的国际NGO数量较多、分布领域广泛、背景复杂,在多年来开展援助项目的过程中与各级党政机关都形成了一定的联系。按照当前的民间组织的监管体制,对涉外公益NGO根本无法进行有效监管,服务更无法从谈起。因此,需要有统一的法规告
诉公益NGO能做什么、不能做什么、办事处如何设立、如何定期汇报、主管部门是谁等等,还可以为这些组织租用办公场地、雇佣本地员工、税收优惠等方面主动提供服务,寓服务
于管理。建议民政部门牵头,在各级政府设立专门的监管机构,协调互动,共享信息,统一步调,形成强有力的统一监管体制,切实加强对涉外组织的监管工作。
 
     由于没有相关法规和必要的监管,目前在华活动的涉外组织中出现了一些假借公益之名开展地下传教、情报搜集乃至政治颠覆活动的现象。因此,有必要借鉴越南的关于国际NGO的活动期限、公益资格认定等办法从源头上做好涉外公益NGO的登记工作。同时,通过事先告知涉外公益NGO不能做的事项的办法可以有效的提前规避给我们国家安全带来的一些风险。(下)


  (本文作者为北京师范大学社会发展与公共政策学院教授。)

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