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【对外援助(一)】受援国、捐助国和援助提供者:中国对外援助的入门读物

2020-08-06 11:55:08  来源: Development Reimagined 睿纳新  作者: 睿纳新团队    点击数量:1072

 


 

睿纳新发展咨询一直致力于帮助中国伙伴探索非洲及世界其他地区市场,同时推动世界各地伙伴了解中国。

 

为了让更多的发展伙伴更客观、清楚、全面地了解中国援助今年7月睿纳新副总监Leah Lynch和Sharon Anderson, Tianyu Zhu共同发表题为“China’s Foreign Aid: A Primer for Recipient Countries, Donors, and Aid Providers”文章全面介绍中国目前对外援助的框架。

 

睿纳新将分系列展示文章的中文译文版本,点击链接(https://www.cgdev.org/publication/chinas-foreign-aid-primer-recipient-countries-donors-and-aid-providers)即可查看英文原文。

 


 

 

 

该如何与中国在发展领域开展合作?

 

 

自上世纪五十年代以来,中国的对外援助与一直与中国对外投资、贸易和外交政策目标紧密相关,并深受其影响。也正是由于这其中藕断丝连的关系,中国的对外援助往往令人难以捉摸。然而,随着中国的对外援助(和贷款)数量和重要性的显著增加,加之中国在全球经济发展的地位提升,中国对外援助的不透明性使得受援国对于债务和援助的管理出现了挑战。2018年,中国国际发展合作署(CIDCA)正式成立,可以看出中国在这方面管理的行动和努力。这样做可以更加明确的区分各种资金流动的承诺,从而缓解担忧。但是,受援国对于这些体系仍然了解不够。

 

通过概述中国政府对外援助部门的框架及其对中国未来援助的意义,我们希望帮助受援国了解中国对外援助结构和政府机制。本文考虑了近年来中国援助管理的两个关键转变:CIDCA的成立和“一带一路”倡议(BRI)。我们希望这篇论文寻求更好地与中国互动或帮助更多伙伴从中国的经验中学习。

 

 

中国发展领域合作的概况

 

 

中国政府多次重申其愿意通过对外援助为全球发展发挥积极作用的承诺。但是,由于定义上的不确定(哪一些资金流动可算作援助?哪些不算?)以及透明度不足的问题,中国的援助体系仍然不被外界完全知晓。

 

据2014年的官方估计,中国的援助流量每年超过40亿美元,与加拿大或挪威的数额相仿,同时约为英国援助预算的三分之一中国2013年正式推出的“一带一路”倡议(BRI)是重要的旗舰项目,同时“一带一路”倡议下,中国做出了数百项承诺,并许诺以不同方式支持世界不同国家和地区。的确,中国不仅是“一个行动者”,其对外财政援助有多种形式;中国不仅有赠款(免费),而且还有各种期限的无息、优惠和商业贷款以及外国直接投资。

 

 

中国不同类型的发展性援助

 

 

根据《中国的对外援助》白皮书文件,中国发展性合作包含以下八种类型

 

1.成套项目 (“成套项目援助是指中国通过提供无偿援助和无息贷款等援助资金帮助受援国建设生产和民用领域的工程项目。中方负责项目考察、勘察、设计和施工的全部或部分过程,提供全部或部分设备、建筑材料,派遣工程技术人员组织和指导施工、安装和试生产。项目竣工后,移交受援国使用。”)

 

2.一般物资(“一般物资援助是指中国在援助资金项下,向受援国提供所需生产生活物资、技术性产品或单项设备,并承担必要的配套技术服务。”)

 

3.技术合作

 

4.人力资源开发合作

 

5.援外医疗队

 

6.紧急人道主义援助

 

7.援外志愿者

 

8.债务减免

 

 


中国对外援助资金主要有三种:

 

1.无偿援助或“捐赠”(“无偿援助主要用于帮助受援国建设医院、学校、低造价住房、打井供水项目等中小型社会福利性项目。此外,无偿援助还用于实施人力资源开发合作、技术合作、物资援助、紧急人道主义援助等领域的项目。”)

 

2.无息贷款(通常为“成套项目”提供无息贷款。当中国免除债务时,通常是这类贷款。也可以为其他类型的项目提供无息贷款。)

 

3.优惠贷款(这些贷款带有利息,但是利率较低。他们通常有至少两年的宽限期,还款期可能长达10年甚至20年。这些贷款通常用于大型基础设施项目,并且直接由中国进出口银行提供。)

 

由于援助项目类型和援助资金方式不是一一对应,因此中国对特定项目的发展性援助可能会提供一种或多种资金援助方式例如,完全有可能通过混合型资金援助方式在受援国建造医院—第一阶段使用赠款和第二阶段的无息贷款;并免费本地员工培训。医院本身可能位于一条道路上,而这条道路的建造则得益于东道国政府从中国进出口银行获得的优惠(计息)贷款。从中国的角度来看,这种缺乏清晰性或流动性的不足对日常管理和报告产生了重要影响。

 

 

CIDCA制定战略规划,但不参与项目实施

 

 

中国不是经合组织发展援助委员会的成员,被归类为南南合作发展伙伴或提供者,而不是“捐助者”。中国国际发展合作署成立于2018年3月,其设立的主要作用则是以更加有意和精简的方式管理中国不断发展的发展合作。

 

在CIDCA以前,中国对外援助是由中国国务院、商务部和外交部共同管理的,他们三个分别负责战略、监督和外部接触。此外,商务部外交援助司管理着中国90%以上的双边援助资金

 

在CIDCA成立之前,这个复杂而分散的协调和交付网络带来了许多内部挑战,特别是:

 

- 有时相互竞争的部委分散了对外援助的责任,导致协调不足和信息共享有限

 

- 对相关部门和中国承包商的监督和问责机制有限

 

- 有关各部委之间的优先重点不一致

 

- 在管理大量项目和利益相关者方面,商务部驻国家办事处面临挑战;

 

- 过时的外援架构。 尽管自上世纪九十年代以来,在援助数量、部署和目标方面都发生了重大变化,但中国的援助在很大程度上仍受相同的政策和程序约束。

 

 

2018年CIDCA的成立

是为了解决上述的部分问题

 

 

值得一提的是,CIDCA并非像某些发展部门(例如,英国国际开发部)那样是一个完整的“部”。相反,它是商务部等部门的附属机构但是, CIDCA直接向中国国务院报告。 与其他“附属”机构(例如美国国际开发署,日本国际合作社甚至巴西的合作社)相比,它在全球范围内具有独特性。与其他机构不同,CIDCA具有独立的行政架构,但预算有限(请参阅下文)。

 

CIDCA职责为“制定外援战略方针、计划和政策,就重大外援问题进行协调并提供咨询意见,推进中国在涉及外援方面的改革,确定重大计划并监督和评估其实施情况 。”

 

中国对外援助模式并不完全由一个部门决定。相反,中国的双边援助是由一个部门内部合作的管理架构完成的。

 

 

中国的援助管理流程大概是这样的:

 

首先,CIDCA监督策略、政策并批准项目。这意味着所有项目构想和可行性研究都必须经过CIDCA的审查。项目的构想可能来自中国或受援国。中国在大多数领域(例如农业或卫生)的援助倾向于遵循一种已经使用多年的特定“模式”,并可根据要求将其推广到不同的国家。

 

在确定针对不同国家的策略或批准政策/项目后,CIDCA可能会考虑诸如通过中国进出口银行向不同政府提供的现有贷款。

 

CIDCA批准了拟议的资助项目,然后某些机构和部委负责管理和发放项目。诸如南南援助基金之类的特殊资金的支出必须得到CIDCA的批准。

 

一旦项目获得批准,商务部则负责管理项目实施时具体的技术规划和监督。

 

谁来交付项目呢?例如,向商务部报告的商务部国际商务官员研修学院以及根据各自的具体主题领域的其他直属部门(如卫生部、环境部、农业部以及教育部)。进出口银行等机构也管理中国优惠贷款。

 

为使项目继续进行,通常所有这些机构都必须收到受援国政府的正式“要求”,并由受援国政府的部长或高级官员(例如,总干事级)发出特定的信函。 这与许多其他援助提供者的做法不同,后者有时可能仅与当地非政府组织、当地私人公司和其他非政府实体合作实施项目。

 

 

但是,对于赠款、无息贷款或优惠贷款资助的项目,受援国内部的实地交付、付款和项目监督通常由中国承包商或企业来执行。

 

目前,对于商务部或其他部委提供的大多数赠款和无息贷款,商务部往往通过发起竞争性采购程序来选择中国企业或承包商。大多数赠款和无息贷款完全在中国运营和管理,包括在中国向承包商支付相应资金。承包商依据合同开展业务,同时他们的业务/工作范围随着合同性质的不同而不同。不同类型的合同包括“工程-采购-建造”合同,涉及设计,规划,建造,监控,咨询,甚至有时包括评估;由其他合作伙伴处理设计和项目管理的“采购-建设”合同;以及“建造,运营和转让”合同(也称为“本地化模式”),其中合同方在使用设施或项目中也发挥着作用。

 

根据2019年颁布的《中国外商投资法》,未来采购过程可能不一定仅限于中国承包商。 尽管目前尚不清楚,但这将是中国援助向“本地化”和“国家所有权”方向迈出的积极一步,这是关键的发展有效性原则。

 

 

负责援助的国家级官员往往通过海外经济和商业参赞处介入。这些是商务部设在受援国使领馆的办事处,通常负责监督该国的整个中国援助计划。 这些商务部国家/地区办事处通常只有一两个工作人员。中国外交部国家层面驻外机构的使领馆往往不会介入项目的监督,除非项目在一个非常重要的战略高度。

 

最后,整个流程回到CIDCA。CIDCA负责评估项目的结果,将其视为一个整体,并将其含义反馈到计划和策略流程中。例如,如果一个国家中没有几个项目运作成功,或者某些类型的项目看起来非常成功,则CIDCA可以考虑到这一点,并向国务院提出建议以供将来进行调整,然后将其部署到未来的战略中 。

 

 

中国的贷款则遵循另一套流程

 

 

未来几天,睿纳新将继续为您带来本文的中文译文。想知道我们对受援国、其他援助提供方等的建议吗?敬请期待睿纳新未来的推送更新。

 

作者:Leah Lych, Sharon Anderson, Tianyu Zhu

 

 

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