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【中南屋专栏】公益组织如何进行政策引导、影响政府政策?

2020-07-27 12:06:06  来源: 中南屋背景提升  作者:中南屋调研团队    点击数量:1004

小南有话说

 

2020年2月11日,广东省第十三届人民代表大会常务委员会紧急立法:

 

广东立法严禁农贸市场、餐饮单位、商场超市、电商平台等交易、消费场所开展野生动物交易、消费活动。革除滥食野生动物的陋习,不得滥食野生动物,养成文明、卫生的饮食习惯。

 

惨痛的疫情,终于把中国的野生动物保护工作,往前推进了一步。

 

但是,这还并不是环保组织、动物保护组织们的终极目标——全面禁止国内野生动物贸易。

 

他们能否成功?他们怎样才可能成功?在国际上,NGO们是如何去影响比自己强大无数倍的政府的呢?有什么经验我们可以借鉴?

 

对几乎所有公益问题,无论是环保、性别平等、儿童教育还是减贫,政府的政策都有着重大的影响。因而,以各种各样的方法试图影响政府的政策,是NGO(非政府组织,在本文中主要指“公益组织”)工作的重要一环。

 

在国际上,这个领域被称为Policy Advocacy(政策倡导),也是本篇中我们要为大家分享的国际公益知识。

 

 

NGO与政策倡导的起源

 

 

虽然广义上区别于国家权力的慈善组织(Charitable Organization)和社区组织(Community Organization)很早以前就存在,但致力于政策倡导的NGO却是现代化的产物。

 

温彻斯特圣十字医院被认为是英国最古老的慈善机构,创立于1136年 Source:Wikipedia

 

18-19世纪,随着欧洲和美洲公民权利的提升,致力于影响政策的公民组织如雨后春笋般诞生。这些用以满足社区需求、捍卫公民利益的组织,被法国作家Alexis de Toqueville称为“政治协会(Political Associations)”。Toqueville于1831年访问美国时就深切感受到了这些组织所具有的独特影响力,并认为这是民主制度中重要的组成部分

 

《论美国的民主(Democracy in America)》Toqueville Source: Wikipedia

 

18世纪末,英国发起的反奴隶制运动(Anti-slavery Movement)促使关注政策的公民组织群起响应。其中历史最悠久的人权组织“国际反奴隶制组织(Anti-Slavery International)”发起“世界反奴隶制公约(World Anti-Slavery Convention)”,后面陆续吸引来了英、美、欧、南非等世界各地的精英人士及团体。

 

这一里程碑式的事件预示着国际层面政策倡导合作的无穷可能性。

 

1840年世界反奴隶制公约,该公约的成立推动了奴隶制废除的进程 Source: wikipedia

 

后来,公民组织的概念不断演化、具象,最终1945年,联合国宪章中正式提出“NGO”这个专有名词以指代一切非盈利且自愿的公民组织。

 

NGO从此持续在环境保护、全球安全、经济民生等多个领域,发挥了影响政府政策的重要作用。

 

国际反地雷组织(ICBL)是1997年《地雷禁止条约(Mine Ban Treaty)》的主要推动者;禧年债务(Jubilee 2000)国际联盟运动则因有效的倡导促使多国政府修改了对第三世界国家的债务政策。

 

非政府组织在联合国安理会的工作组Logo Source: Wikipedia

 

 

政策倡导的不同方法:

游说者和行动派

 

 

政策倡导到底是什么呢?  就是示威吗?是可怕的暴动吗?

 

其实,政策倡导(Advocacy)包括游说(Lobby)和行动主义(Activism)——一个更“温柔”,一个更“强硬”。

 

值得注意的是,虽然示威、游行等稍显强硬的行为也属于政策倡导的范畴,但过激的暴力行为例如暴动就并不在列了。

 

 政策倡导形式的分类 Source:TACSO.

 

 

游说:柔软改变你

 

 

游说这个词,常常让人联想到西装革履的商人与政客在办公间进行闭门会议的画面。但是事实上,NGO的游说相对来说“接地气”许多。

 

NGO的游说活动具体表现为与公众沟通、与议员讨论,或者是组织公众联名签署“请愿书”以向政府部门“建言献策”等

 

在政策倡导方面比较有名的绿色和平(Greenpeace)是一个在超过40个国家设有分部的环保NGO。该组织聚焦于气候变化、森林采伐、过度捕捞、商业捕鲸、基因工程以及反核议题,通常采用直接行动、游说、调查等方式对“破坏环境”的企业施加压力以实现诉求。

 

绿色和平志愿者在街头游说场景 Source:Greenpeace

 

为提高游说质量,绿色和平除了开设线下培训课程,还建立线上社群Greenwire,让全国各地的志愿者可以交流彼此的游说经验与技巧。

 

绿色和平线上志愿者平台 Source: greenpeace.org

 

经过专业培训的志愿者,会通过电子邮件和社交媒体,与议员保持长期联络,通过有效沟通,敦促议员将民众关心的社会议题列入议程。

 

绿色和平游说志愿者招募官方网站 Source:greenpeace.org.uk

 

组织公众联名签署请愿书也是游说活动的一部分。

 

2013年,超级台风海燕(Haiyan)在菲律宾造成严重破坏。有研究证明:气候变暖会促成台风的形成,而这些气候灾害的直接受损者则是全球特定区域最普通的底层人民。

 

而造成气候变化的重要凶手就是大量碳排放的企业。

 

因此,2018年,绿色和平等14个组织,联合了包括菲律宾农民、渔民、人权倡导者、台风幸存者、艺术家和关心此议题的公民等人,向菲律宾人权委员会提交了一份请愿书,要求调查“碳排企业”(石油,天然气,煤炭和水泥公司)的温室气体排放对气候变化造成的影响,并要求他们为其所导致的人权侵害负责。

 

 

这是全球首次由NGO进行政策倡导,要求政府进行此类人权问题调查,具有明显的开创意义。

 

与其它寻求损害赔偿的诉求不同,这次NGO请愿的重点是防止进一步的人权受损,并希望能向政策制定者提出有关企业应对气候危机的建议。

 

行动主义:与你斗争

 

同样是政策倡导,这类行动与游说不同,它并不指望提出协商一致的意见,而是希望通过直接施压,迫使特定的利益群体不得不做出改变。游行、示威、抗议、法律诉讼是他们常见的做法。

 

绿色和平组织成员封锁了英国石油公司伦敦总部,要求终止所有新的石油和天然气勘探 Source:greenpeace.org.uk

 

“绿色和平采取的行动使得很多人感到不舒服——但这就是绿色和平的目的。因为我们想要引起注意,并且要让公众意识到:我们所抗议的事件本身就让人反感。

——Greenpeace

 

40名绿色和平组织成员于巴克莱银行伦敦总部正门示威,要求其停止为石油开发提供资金 Source:Greenpeace

 

巴克莱一直忽视了他们肮脏的资金对全世界尤其是北美原住民社区造成的伤害。我们对他们试图无视权利的做法已经有所了解,因此需要让他们对造成的损失负责。”

—Hannah Martin, Greenpeace U.K.(绿色和平,英国)

 

 

在行动主义派这里,法律保障是他们的重要武器。

 

绿色和平专业的律师团队既可以“冲锋陷阵”:向破坏环境者直接提起诉讼;又可以“保驾护航”:成为前线示威者的坚实后盾。

 

绿色和平国际法律总顾问Jasper同时也是阿姆斯特丹大学法学院咨询委员会成 Source:greenpeace.org

 

这支律师团队有时会与伙伴机构合作,直接发起战略诉讼(Strategic Litigation)以解决“环境问题”。

 

2016年,绿色和平和挪威自然与青年组织( Nature and Youth Norway)合作,对挪威石油和能源部提起法律诉讼。他们援引挪威宪法、国际人权与环境法、气候科学和《巴黎协定》,质疑挪威政府批准在北极地区进行新的石油和天然气开采的决定。

 

虽然这次上诉最终失败,但依然体现了NGO在影像政府政策上的行动力和决心。

 

反化石燃料开发运动 Source:keepitintheground.org

 

有时这支律师团队又会针对“人权问题”展开行动,以保证前线成员的言论自由和人身安全。

 

绿色和平最引人瞩目的法律纠纷发生在2013年。

 

为抗议俄罗斯在北极的钻油工程,30名绿色和平成员乘“北极日出(Arctic Sunrise)”号闯入北极喀拉海域,结果被俄罗斯军队扣留并被控告“海盗罪”。荷兰作为“北极日出”号船籍所在国,依靠绿色和平国际组织提供的证据文件向国际海洋法法庭(International Tribunal for the Law of the Sea)提起释放他们的请求。

 

最终,仲裁庭作出有利于绿色和平的裁决。此举明确了海上抗议权的合法性,也展示了律师团队对NGO进行政策倡导的重要性。

 

“北极日出”号及绿色和平成员 Source:Greenpeace.USA

 

 

律师能够在保护地球的运动中发挥实际作用。我们主张基本权利,包括言论自由、获取信息、和平抗议的权利。我们利用战略性诉讼来执行环保法律,并要求政府和企业承担责任。我们提醒立法者环境利益的合法性和我们寻求环境正义的正当权利。”

——绿色和平法律总顾问Jasper Teulings

 

在公益的世界里,游说和行动主义往往被结合在一起使用。但是,即便如此,不同风格NGO的政策倡导风格确实截然不同。

 

 

温柔派的高光:

地球一小时带来了什么?

 

 

地球一小时(Earth Hour)是世界自然基金会(WWF)组织的年度性全球活动,希望借此推动电源管理、减少能源消耗,唤起人们以实际行动应对全球变暖的意识。

 

这个始于2007年悉尼的象征性熄灯活动发展至今,已成为全球最大的环保社会运动之一单在2019年,有188个国家和地区的数百万人参与熄灯一小时的活动,以表示对全球环保事业的支持。

 

作为拥有悠久历史的NGO,WWF在全球有丰富的政策倡导经验。他们也将其运用到地球一小时活动之中。

 

1  组织大型活动鼓励公众参与

 

为了让大家注意到畜牧和养殖业会产生大量的温室气体排放,2019年的地球一小时活动,WWF动员了107万芬兰人(约占芬兰国家总人口1/3),举办了世界上最大的素食烛光晚餐。

 

Source: WWF-Finland

 

2  带动官员践行环保理念

 

WWF促使秘鲁总统Martin在活动当晚晚上熄灯前面向公众进行简短讲话,鼓励所有秘鲁人减少碳排,为下一代人的可持续发展做出努力。Martin对气候议题的大力支持,促使秘鲁成为了南美第一个为气候立法的国家。

 

地球一小时活动中秘鲁市长参与了自行车比赛 Source: WWF-Peru

 

3  融入科技让环保触手可及

 

WWF与科技公司合作,打造APP WANG(We Act For Good)。人们通过记录日常生活,可以了解自己的碳排信息,以学习如何更加“绿色”地生活。

 

埃菲尔铁塔等200座法国标志性建筑熄灯一小时 Source: WWF-France

 

 

4  影像为王:社交媒体玩起来

 

“地球一小时”宣传期间,其新闻几乎覆盖了全球范围内所有电视、广播和网络。该事件被超过28000家媒体报道。即使是普通人,也能通过在社交媒体上传影像,直观表达自己对于自然的热爱和关心。

 

Source:WWF

 

5  跨界合作妙趣横生

 

Zinkia Entertainment创始人Pocoyo与WWF合作制作了一个互动教育游戏,让孩子们了解“自然如何提供我们食物” 。

 

Source: WWF

 

“地球一小时”对地球的造成的影响,绝不只限于那一小时。

 

借助开展活动的契机,一些城市和地标建筑对其日常用电量进行调整,制定了更为长期的计划。

 

芝加哥的建筑物所有者和管理者协会(BOMA)制定了新的照明指南,以减少光污染和市区建筑物的碳足迹。

 

在新加坡,包括富丽敦酒店集团、凯德地产集团在内的多家大型公司同意将办公大楼的空调永久设置为24摄氏度以降低能耗,作为对“地球一小时”活动的承诺。

 

“地球一小时”夜间鸟瞰图 Source:Flickr

 

“地球一小时”还在YouTube上发起了“如果你愿意,那么我愿意(I Will If You Will,简称IWIYW)”挑战:旨在鼓励所有人在地球一小时以外的时间,对环境保护采取积极行动。每年IWIYW都会发起近万个挑战,吸引上百万人参加,收到千万个来自世界各地的环保承诺。

 

俄罗斯在2012年的“地球一小时行动”IWIYW活动中,成功完成12万人联名请愿挑战,向政府发出民众的呼声。作为结果,俄罗斯议会于当年12月通过了一项相应的法律,以保护该国海洋免受石油污染。

 

俄罗斯12万人联名请愿保护海洋 Source:WWF

 

地球另一边的乌干达,一个每月砍伐6000公顷森林的国家,发起了世界上第一个“地球一小时森林”挑战项目:乌干达人将用50万棵树木填满WWF认领的2700公顷退化土地。乌干达渣打银行和乌干达水和环境国务部率先承诺认领,无数民众纷纷加入,最终成功完成挑战。

 

乌干达2700公顷的造林 “地球一小时森林”项目 Source:WWF

 

 

激进派的荣耀:

槟城隧道和巴拉姆大坝

 

 

在有一些时刻、有一些议题面前,NGO会觉得,激进的手段是必要的。他们不一定是这些激进活动的发起者,也可能是跟在激进活动中发挥自己的力量。

 

槟城环保抗议事件

 

2019年7月的一日,马拉西亚槟城200多名渔民突然集结,乘公交车向南前往首都吉隆坡,环保活动家紧随其后,聚集人数瞬间激增至400人。

 

槟城当地渔民走上街头进行抗议  Source:straitstimes.com

 

这个事件的导火索,是当地政府规划的一系列大型项目。

 

这些项目自2013年首次宣布以来就一直因民众抗议而处于停滞状态,未料到6年后的这一天,突然再次获得环境部(DOE)重启批准。这瞬间激起了民众的担忧和愤怒。

 

“有些人在试图建设尽可能大且昂贵的东西,而没有进行适当的规划、采取适当的措施。”

——槟城企业家Curry Khoo

 

当时,马来西亚政府拟建设的槟城运输总体规划(PTMP)是一个涵盖轻轨、铁路、公路、高架桥和隧道建设的大型交通基础设施建设工程,用以促进北部经济发展并解决当地交通拥堵问题。

 

槟城发展总体规划图 Source:南华早报

 

为筹集项目资金,政府还提出了槟城南部填海(PSR)计划:开发三个人工岛(总面积1800公顷),并将新开垦的土地出售给开放商,以获得盈利用于交通设施建设。

 

PSR开发计划图 Source:南华早报

 

整个大型项目将耗资112亿美元,几乎是槟城2019年预算的40倍。

 

民众们质疑当地是否需要开支如此庞大的项目,更何况这不仅会破坏当地生态系统、影响渔民生计,还会给当地旅游带来负面效应。

 

而如果这项工程导致海平面上升,甚至将给槟城带来毁灭性的灾难。

 

当地妇女正在槟城海滩上挖海产品以销售盈利  Source :SCMP PICTURE

 

 

有人往我们的饭碗里装沙子,我们会同意吗?”

——槟城渔民协会主席 Nazri Ahmad

 

Nazri表示:“填海工程对环境的影响将使鱼类减少,损害该州约6000名渔民及船员的利益。环境恶化的现象已经在槟城(北部)的其他填海工程中发生了,鲭鱼、青蟹的数量正在下降。如果州政府不考虑这一点,将会带来一场灾难。”

 

2019.11.4当地渔民在船上举行抗议活动  Source:Tomasz Augustyniak

 

抗议最初由当地渔民和环保主义者发起,后来当地的画家、音乐家、设计师和企业家也参与其中提供支持。

 

29岁的妮可(Nicole)是美术专业毕业生,也是抗议小组成员。她说,“这个问题很容易引起20多岁的人们的兴趣,因为这不仅是渔民的问题,还关乎环境和我们未来的粮食短缺问题。”

 

当地各界人士于市区响应渔民的抗议活动  Source:Tomasz Augustyniak

 

NGO参与其中,并竭力通过政策倡导,为抗议行动争取更广泛的公众理解。

 

槟城青年公园举行的槟城论坛(Penang Forum)上,NGO“Youth for Better Transport”的成员就通过泛岛链接模型,向公众展示了PTMP的建设将如何破坏当地两个重要的公园——双溪阿拉线性公园和槟城青年公园。

 

Source:nst.com

 

“计划修建的两条隧道,一条在海底,另一条穿过风景如画的槟城岛的山丘。部分高速公路距离民居仅5米,还将穿越2个公园。而其中一个公园拥有马来西亚最干净的河流。”

——Youth for Better Transport成员Andrew Han

 

 

全球类似的示威活动不在少数。今天,槟城的环保抗议活动还在如火如荼地进行中,而同样在马来西亚的巴拉姆河大坝的抗议活动已经取得了最终胜利。

 

 

巴拉姆大坝抗议事件

 

巴拉姆河沿岸的隆阿纳普村的一所学校。如果修建巴拉姆水坝,这个村庄将被淹没 Source: Bruno Manser Fonds

 

2013年10月,马来西亚巴拉姆(Baram)地区的数百名原住民村民决心团结一致,抵抗政府计划投资修建的大坝工程。


地图显示了拟建的巴拉姆水坝以及3座已建成的大坝位置。马来西亚政府计划到2030年共建造12座大型水坝 Source:Google Maps

 

村民们前往大坝赶走了30名砂拉越能源有限公司(SEB)的地质勘测工人,然后设置了封锁线阻止工人们返回。

 

几英里之外,其他村民也在巴拉姆河(Baram River)的Long Lama村庄设置了第二道封锁线,防止水泥卡车和工人前往巴拉姆大坝选址。

 

抗议者表示除非政府正式取消大坝计划,否则他们不会取消封锁 图片 Source:SAVE Rivers

 

当地的NGO也行动起来。由 45个NGO组成的联盟Gerakan Pembela Ummah Penang(简称GPUP),于Permatang Damar Laut足球场组织了大规模抗议活动并收集了12000个民众签名以向政府提交请愿书。

 

巴拉姆水坝抗议示威街头现场Source:thestar.com

GPUP联盟之一的NGO巴拉姆人民行动委员会(Baram Peoples Action Committee,简称BPAC),不但通过宣传倡导为抗议活动寻求更广泛的公众支持,还身体力行地参与到原住民发起的封锁活动中。


BPAC同村民一起进行道路封锁 Source:thestar.com

 

我们已经意识到,不能再依靠政客来帮助我们解决因过度发展而带来的日益严重的环境问题。相反,我们需要团结起来拯救我们的国家。


——BPAC主席Philip Jau

 

抗争持续了3年。终于在2016年的世界水日,当地政府迫于多方压力,宣布正式撤销该项目,并将土地归还给原住民。

 

巴拉姆大坝的抗议胜利无疑鼓舞了世界上其他地区面临同样困境的人。它的成功似乎在向世人宣告镇压不是示威的必然结果

 

但并非所有参与激进政策倡导的人都如此幸运。

 

在巴拉姆人民维权成功的第二年,“世界环境与河流土著峰会”(WISER)召开。这场国际会议邀请了许多全球各地环保人士,其中就有国际知名的环保主义者Berta Cáceres——她因为洪都拉斯的反坝运动而著名。

 

不料,Berta在此后不到一年内就于洪都拉斯被暗杀。两周后,她在洪都拉斯民间组织理事会(COPINH)的另一位同事Nelson Garcia也惨遭不测。

 

洪都拉斯反水坝活动家Berta Cáceres 戈德曼环境奖得主

 

Berta的故事向我们展示了,激进的政策倡导者是面对高风险的。

 

当然,即便如此,在今天我们依然在全球都处处可见寻求改革的激进示威者。

 

2019年全球大型示威地点图示 Source:VOA Research

 

黄色背心抗议者在巴黎香榭丽舍大道上游行 Source:voanews.com

 


政策倡导的歧途:

本想影响政治,却成了政治的工具

 

 

“你代表谁?你代表多少人?我怎么知道你说的是实话——还是你只是在表达个人的想法?”

——Mr Pascal Lamy, WTO

 

不可否认,NGO确实在政策倡导领域做出了突出的贡献,但也有人指出,NGO的政策倡导是一把双刃剑。

 

国际叙利亚团结运动指导委员会成员Vanessa Beeley于2016年发表了一场演讲《非政府组织在政权更迭和军事干预中的角色(The Role of NGOs in Regime Change and Military Interventionism )》,她指出:

 


一些所谓的人道主义NGO其实是政府对外国进行政权干预的秘密武器,甚至是对叙利亚和也门等主权国家进行暴力干预的先锋。

 

这些表面“中立”的NGO深受资方控制,在任何需要的情况下,公开挑起或秘密筹划外国的动乱,以改变公众对冲突的看法。

 

因此,这类NGO才是这些表象背后的深层次国家(Deep State)最阴险也最具破坏力的工具。


 

Vanessa Beeley Source:quemadoinstitute.org

 

阿拉伯之春的例子可能是我们最熟悉的。

 

在这场“民主浪潮”的激情过后,留下的是经济动荡、民生凋敝。


 

抗议者与突尼斯警方发生冲突 Source:theglobeandmail.com

 

埃及总统塞西曾公开表示,“阿拉伯之春”共导致100多万人死亡,给中东国家基础设施造成近1万亿美元的损失。

 

所谓的“革命”打破了国家固有的稳定和社会秩序,撕裂了当地的政治生态,催生出更深层次的社会矛盾,甚至导致“恐怖主义”的蔓延。

 

而这场灾难背后的推波助澜者,不乏一些国际NGO。

 

这些NGO大多打着倡导政府政策的旗号。

 

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2012年,法国出版了一本研究“阿拉伯之春”的专著:《阿拉伯革命背后隐藏的一面》。

 

此书由法国、比利时、突尼斯、阿尔及利亚等八个国家23名学者联合撰写,其中明确提出:美国政府是“阿拉伯之春”的背后推手。

 

书中详细介绍了美国政府如何通过一些所谓的NGO和基金会(例如美国国家民主基金会NED、自由之家Freedom House等)培训骨干、借助互联网,深层次地介入这场街头革命。

 

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大规模街头示威 Source: Google

 

书中甚至透露,早在“阿拉伯之春”爆发之前,从2002年起,上述机构就开始筹划阿拉伯革命,煽动颠覆政权的民主思潮。

 

从2005年到2010年,5年间他们培训了不少于1万名的埃及网络高手作为舆论操控的组织成员。这些机构每年为此投入至少2000万美元的资金,甚至更高。

 

央视栏目《环球视线》特邀评论员苏晓晖对NED进行解读 Source:北京青年报

 

由此可见,水能载舟亦能覆舟。

 

NGO的政策倡导可以为我们带来政府政策的改变,帮助我们追求全球可持续发展与公益愿望;

 

NGO的政策倡导也可以为人所利用,让全球可持续发展、公益变成了政治斗争的一部分,而偏离初心。

 

在中国的NGO发展过程中,我们也必将面临类似的问题。

 

因而,国际NGO政策倡导的经验值得我们借鉴,由此引发过的问题也值得我们进一步思考。

 

 

文 | 中南屋调研团队

(张翼沐雪 黄泓翔等)

 

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