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【复恩专栏】新《政府购买服务办法》对社会组织发展的影响

2020-03-25 11:21:24  来源:复恩法律  作者:陆璇    点击数量:551

● 陆璇 复恩法律 理事长

 

资深公益人,复恩法律理事长。主持完成了多项民政部、联合国开发计划署、上海市人大、上海市民政局研究课题。目前还担任上海市法学会慈善法治研究会理事兼副秘书长、上海复观律师事务所(中国第一家获得“共益企业B Corp”认证的律师事务所)主任,并且兼任华东政法大学高级讲师。

 

背景:2020年1月3日,财政部公布了《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号,以下简称《办法》),并于2020年3月1日起施行。该办法的实施对社会组织的发展有着重要而深远的影响。

 

● 访谈人:应南琴 复恩法律研究部部长

 

 

问题一

 

 

《政府购买服务管理办法》中首次规定了“负面清单”,规定以下内容不纳入政府购买服务范围:“一是不属于政府职责范围的服务事项;二是应当由政府直接履职的事项;三是政府采购法律、行政法规规定的货物和工程,以及将工程和服务打包的项目;四是融资行为;五是购买主体的人员招、聘用,以劳务派遣方式用工,以及设置公益性岗位等事项;六是法律法规及国务院规定的其他事项。”

 

您认为“负面清单”的规定,对政府和社会组织而言有什么影响?

 

 

理事长看法

 

 

这对于促进政府购买服务的健康发展有好处。正如,财政部发言人在记者会上所说的,“实践中,政府购买服务内容出现泛化现象,2016年前后一些地方和部门借政府购买服务名义变相举债融资问题一度比较突出,以及存在借政府购买服务名义变相用工等问题,还有一些地方和部门将本该由自己直接履职的事务也通过政府购买服务外包出去,转嫁工作责任。”负面清单里面的第二至六项中,属于政府职责范围的事项,应当通过符合国家法律法规规定的规范方式实施,而不是假政府服务购买之手来实现。负面清单的出台可以有力地用法律制度框架将这些不规范的情况排挤掉,让政府服务购买回归其本质。

 

 

对社会组织而言,就意味着要更加明确其角色与身份,社会组织肯定不能做劳务派遣组织,也不是提供服务的人力资源中介平台,而是一个有着明确社会目标的社会组织。正如党的十九届四中全会决定所提出的,“重视发挥第三次分配作用,发展慈善等社会公益事业。” 清华大学邓国胜老师在接受媒体采访时对此解读说,“《决定》表明,慈善在第三次分配中的作用日益凸显;公益事业最主要的功能之一就是提供公共服务;社会组织的作用很明确,就是在党委的领导下,协同政府部门,参与社会治理。”

 

 

每个社会组织,应该好好地做好社会组织自身的愿景、使命的设定,定位清晰,聚焦在自己的主要业务上,形成核心竞争力,一方面做好机构的内部治理,一方面为政府以及其他单位提供高质量的服务,形成自身的品牌价值,而不是失焦地做“万金油”,什么类型的项目都接。这样,每当人们提到这个社会组织的时候,也会形成一个专业化、有执行力的好印象,而不是搞不清这个组织具体是做什么的。

 

 

问题二

 

 

在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中强调了“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。

您认为,《政府购买服务管理办法》的出台能对厘清政府职能有什么影响?

 

 

理事长看法

 

 

新通过的《政府购买服务管理办法》,对政府购买服务也做了新的定义,那就是“各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项,按照政府采购方式和程序,交由符合条件的服务供应商承担,并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”

 

 

自从2013年党的十八届三中全会提出“转变政府职能”、实施“政府购买服务”至今,政府购买服务得到了长足的发展。按照《政府购买服务管理办法》的规定,制定该办法的目的就是“为了规范政府购买服务行为,促进转变政府职能,改善公共服务供给”,所以,促进转变政府职能是其中一个重要的立法目的。这就是两者之间的关系,政府购买服务本身对政府职能转变有重要的推动作用。

 

 

政府购买公共服务可以对职能转变产生两个推动力:

 

 

第一,  积极扶持市场和社会力量的发育,有助于培育一个运行相对自主的大社会,进而有利于处理好政府与市场、社会的边界关系;

 

第二,  优化了政府内部的运作流程与效率,将政府舵手与划桨的职能进行划分,符合治理能力现代化中的政府职能转变的价值取向。

 

 

问题三

 

 

《政府购买服务管理办法》中提到“政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务,以及政府履职所需辅助性服务。”

 

 

政府在向社会公众提供公共服务时,是否可以向社会募集慈善财产用以提供公共服务?政府在参与慈善公益活动时,怎样将政府履行提供公共服务的政府职能与参与慈善公益的慈善主体身份将区分?

 

 

理事长看法

 

 

政府已经主导了第二次分配(征税)了,在第三次分配(慈善)中不合适继续当主角,第三次分配应该交给社会。政府已经采用了征税的手段筹集资源,不应当再向社会征集资源,这是各国的通例。

 

 

就慈善募捐而言,政府并不适合继续充当接受募捐的主体。所以,“用社会募捐的慈善财产来提供公共服务”是不那么恰当的提法。

 

 

我国一些地方政府也是有所作为的。云南省人民政府在2013年就对外公开宣布政府推出公益慈善募捐市场,除发生重大灾害外,不再参与募捐。政府肯定要做好公益慈善事业的裁判员,而不是运动员。从政社分开、转变政府职能角度出发,政府也宜退出募捐市场,专门从事募捐相关的监督活动,这样更为合适。

 

 

问题四

 

 

在本次疫情中,不少学者提出,社会组织对疫情没有发挥出其应有的作用,原因之一是现在是“强政府,弱社会”的关系。实践中,也有社会组织的唯一业务收入来源就是政府购买服务。

 

 

在这种情况下,社会组织在机构发展过程中应当如何对待政府购买服务?

 

 

理事长看法

 

 

首先,我们认为,社会组织在疫情过程中基本上发挥了他应有的作用,除了北京韩红爱心慈善基金会之外,全国各地的社会组织都发挥了其自身的优势,积极参与了抗击疫情的公益活动,不仅是捐赠物资,也参与了社区服务与心理疏导,很多社会组织也建立了联合行动小组,比如“武汉银杏在行动”,为武汉抗击疫情做出了自己的贡献,体现了社会组织独特价值与能力。

 

 

真正的问题是,目前有一定执行能力的社会组织数量还是不够多,社会动员能力也还是不足,一些组织公信力不高,在发生突发公共卫生事件后,存量的社会组织无法满足社会公众的期待。特别是就目前的情况看,一线的社会服务机构规模小、资金短缺、能力偏弱的局面依然存在,我们不能一方面期待社会组织有非常突出表现,但却不考虑去营造一个任何有利于其发展的土壤和生态环境。拿一个简单的数据说事,依据《2018年度中国慈善捐助报告》,2018年,我国慈善捐赠的主要接收方仍是基金会(数量为7027个)和慈善会系统,前者接收捐赠645.88亿元,后者接收捐赠383.95亿元,分占慈善捐赠总量的44.88%和26.68%;截至2018年底,占社会组织总数量99%的80.9万个社会服务机构与社会团体,只拿到了社会捐赠收入的6.24%(89.82亿元),平均每个组织获得捐赠收入是一万一千多元,它们来自于社会的捐赠资源少到令人担忧,如果这些组织再不提供服务获得服务性收入,如何生存?

 

 


图示2018年全国各类捐赠对象接收捐赠占比情况

(引自《2018年度中国慈善捐助报告》)

 

 

谈到政府购买服务,有些社会组织负责人酸甜苦辣,百般滋味。我们在2018年为上海市民政局做了一个课题研究,就是制订一个《上海市政府购买社会组织服务合同示范文本》(http://shzz.mzj.sh.gov.cn/node1/zhuzhan/n5/n738/u8ai42019.html)。这个示范文本推出之后,我们收到了不少基层部门的良好反馈,认为市民政局做了一件很有意义的工作,原因就在于课题的目的就是不仅为了进一步促进、引导和规范政府购买社会组织服务,而且也在维护政府部门和社会组织作为合同当事人的合法权益。

 

 

政府服务购买涉及到购买主体、承接主体两方面的权利义务,在实践中,服务购买合同条款的设定应当注意平衡双方的权利义务。严格按照合同办,购买主体按照合同约定向承接主体支付款项;承接主体应当按照合同约定提供符合服务对象切实需求的社会服务,才有利于合作关系的长期稳定。

 

 

社会组织,特别是一些专业社工机构,在发展过程中,应当考虑基于自身的使命愿景,探索机构的资源拓展多元化,除了做好政府购买服务的项目之外,也可以通过非营利的服务获得来自服务对象的服务性收入,通过慈善募捐或者与接受企业、基金会的资助开展公益项目获得捐赠收入,这些都可以让社会组织的能力得到充分的提升,也会提升这些组织的活力,有利于薪酬管理的合理化,对于提高社会组织从业人员的薪资待遇、留住人才、乃至公益慈善事业的发展都是有重要意义的。

 

 

问题五

 

 

您看了这个管理办法之后,还有什么想说的?

 

 

理事长看法

 

 

《政府购买服务管理办法(暂行)》2015年1月1日实施至今,已经五年了。颁布之时,政府购买服务尚处于推广阶段。今天情况也已经不同了。

 

 

所以,当时在暂行办法中有的一些政策性规定,在新的办法中不再提了。比如“从实际出发,准确把握社会公共服务需求,充分发挥政府主导作用,探索多种有效方式,加大社会组织承接政府购买服务支持力度,增强社会组织平等参与承接政府购买公共服务的能力,有序引导社会力量参与服务供给,形成改善公共服务的合力。”这样的原则性规定,在新的办法中已经没有了。

 

 

基于公开、公平、公正的原则以及公平竞争择优选择的服务购买机制,让社会组织与(1)企业、(2)公益二类和从事生产经营活动的事业单位,(3)农村集体经济组织,(4)基层群众性自治组织、以及(5)具备条件的个人等五类承接主体站在同一起跑线上,当然有利于社会组织竞争力的提升。但是,在继续与企业等主体的直接竞争的市场机制中,不知道社会组织准备好了吗?

 

 

上海在2017年7月18日的《上海市财政局等关于进一步支持和规范本市社会组织承接政府购买服务工作的通知》中规定,“购买主体应在公平竞争的原则下,鼓励社会组织积极参与承接政府购买服务,对社会事业、社会福利、社会救助等民生保障领域,社区服务、社会工作、法律援助、特殊群体服务、矛盾调解等社会治理领域,以及行业规范、行业评价、行业统计、行业标准、职业评价、等级评定等行业管理领域的公共服务项目,在同等条件下,优先向社会组织购买。”我们期待,基于目前社会组织发展依然有待大力扶持的情况,新的办法实施后,对于向社会组织购买的同等条件下的优先待遇还是能继续保留甚至有所加强。

 

 

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