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【经验】徐正:跨越制度逻辑和生活逻辑的鸿沟, 让社区运转起来

2019-08-19 11:16:03  来源:公益慈善学园  作者:徐正    点击数量:615

-编者按-

 

 

十九大报告指出,加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。社会治理核心在人,重点在城乡社区,关键是体制机制的创新。社会治理重心向基层下移,人力、财力、物力更多投到基层,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台,强化城乡社区自治和服务功能,健全新型社区管理和服务体制,在城乡社区发挥社会组织作用。

 

 

在社区治理体系建设的过程中,社会组织参与、党建引领、社会动员、多部门多主体协同等机制成为重要的研究和实践议题。如何解释我国社区治理过程中的新现象、新趋势?全国各地社区治理中的新经验和新做法有哪些?如何在理论上解释社区治理的各种机制与效果?欢迎您的分享。
——本期主持人 王杨
北京科技大学 副教授
吴楠(阿甘)
南京互助社区发展中心 理事长

 


作者简介:徐正,清华大学博士,北京清源创社会组织能力建设与评估促进中心主任

 

 

-社区治理很重要,但是社区治理很难-

 

 

近几年,我在为基层干部开展各类辅导的过程中,经常听到他们的抱怨。其中有一次,北京某个街道的科室负责人问我:他们想使用街道的公益金开展公益微创投大赛,鼓励居民领袖设计和实施项目,但是由于公益金的使用存在诸多限制,比赛奖金对居民领袖没有什么吸引力。

 

 

一等奖有两万元的补贴,但是这笔钱不好花,例如,在垃圾分类宣教活动中,居民领袖希望组织一场别开生面的工作坊,需要一位来自环保社会组织的有经验的老师过来主持和讲解,但是老师讲课费一次课不能超过200元,而这一价格在市场上根本请不到合适的老师。

 

 

基层的政治生态十分复杂,在那些治理不充分的地区,往往面临以下四点困境:
 

 

首先,自娱自乐类社区社会组织还算活跃,而培育公益慈善类、邻里互助类社区社会组织十分困难;
 

 

其次,社区服务的覆盖面过于狭窄,能够享受社区服务的人群“永远”是那些老面孔,服务难以惠及更大范围的居民;
 

 

再次,街道的服务经费逐年增加,但是街道尚未建立公开竞争的购买服务体系。同时,社区能够自主支配使用的经费依然有限,社区社会组织也无法充分利用公共资金开展服务;
 

 

最后,上级政府直接指派一些有“背景”的社会组织到社区提供服务,这些社会组织肩负着培育社区社会组织的责任,但是往往提供的服务大量缩水,本土组织得不到充分培育。

 

为此,我提出了本文关切的核心问题:从理论上说,社区社会组织是社区治理体系的重要主体,最擅长处理社区面临的各类公共事务。但是为什么在现实情形下,社区社会组织往往不能发挥应有的作用?

 

 

我尝试使用李友梅等人提出的“制度—生活”分析框架来理解上述问题。其中,制度主要是指以国家为主体的直接与间接的社会管理制度;生活则是局限于指非科层制的社会生活领域,是普通民众在与他人不断发生关系的日常实践中所形成的生存方式;第三个概念是自主性,它是指嵌于生活之中并运作生活、改变生活的个体和群体理性化的自我选择、自我设计、自我组织与掌握调控的行动(李友梅等,2008:4、7)。

 

 

虽然在中央和省市层面,公共政策(见参考文献)十分鼓励基层政府培育社区社会组织,但是到了基层政府的具体实践当中,复杂的政治生态使得政策频频走样。

 

 

我十分能够理解公益金例子里面,那个街道的领导的顾虑。在某种程度上,社区干部和少数“活跃”居民已经结成了“利益同盟”——“活跃”居民总是十分踊跃地参加社区活动,而作为回报,社区在分配福利、派发礼品的时候,优先考虑惠及这群“活跃”居民。

 

 

街道无力推动社区治理进一步深化、进一步扩大,但是街道可以通过严格的财务规定,将财务制度作为控制的武器,确保社区的“利益同盟”不至于犯下严重的腐败案件。街道领导作为基层制度主体的最终责任人,无法完全信任社区里的生活主体——凭什么社区居民花了钱,出了问题之后,由街道领导来承担责任?

 

-控制容易,培育很难-

 

培育社区社会组织,建立完整的社区治理体系,至少应当配置以下三大要素

 

在制度上,建立街道层面的党委或政府购买服务的体系,如此,制度主体能够将公共资源配置给生活主体;
 

 

在主体上,引进或者培育平台型、支持型的社会组织,借助这家处在“制度世界”和“生活世界”之间的中介机构,实现制度主体对生活主体的监管和培育;
 

 

在机制上,建立联席会议机制,确保制度主体和生活主体之间持续、紧密沟通,实现“制度逻辑”和“生活逻辑”的相互衔接。

 

 

在本文开头的那个例子当中,使用公益金开展公益微创投的临时解决方案是这样的:仍然由居民领袖提出需求和设计项目,仍然由社区居民实施项目,但是居民不经手经费。在经费使用上,街道委托了一家可靠的支持型社会组织作为第三方进行采购物资和支付讲课费等费用——按照中组部的规定,副高级技术职称专业人员每学时讲课费最高不超过500元,其他人员参照执行,这一标准足以请到一位具有三年以上环境保护工作经验的老师。

 

 

在这里,支持型社会组织作为处于“制度”和“生活”交界界面的机构,将财务工作“封装”起来,将财务风险限制在可控的范围;制度主体借助支持型社会组织,为生活主体赋予了可控的“自主性”,实现了“制度逻辑”和“生活逻辑”的调和,从而有效推动了居民自治的发展。

 

 

参考文献:
李友梅等,2008,《中国社会生活的变迁》,北京:中国大百科全书出版社。
国家民政部,《关于大力培育发展社区社会组织的意见》。
北京市民政局,《关于加快“三社联动”推动基层社会治理创新的意见》。

 

 

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