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日本为什么没有“留守学童”

2018-09-03 09:36:37  来源:城市化观察网  作者:朱晓彤 于洪波    点击数量:1725

 

       

根据日本总务省2017年的统计,首都圈(或称东京都市圈,包括东京都、神奈川县、千叶县、崎玉县)的总人口为3631万人,是世界最大的都会区,人口密度为4,684人/km²。——摘自维基百科词条“首都圈(日本)”。


       摘要:在工业化和城市化的进程中,如何解决由农村进入城镇务工人员及其适龄学童的户籍、住房和教育等诸多问题,一直在考验和困扰着世界各国政府。第二次世界大战后,日本在城市化发展过程中,在政府主导下从户籍制度、住房保障制度、标准化中小学建设三个方面颁布并实施了一系列的法律和政策,同时合理运用市场和社会运作的方式,充分调动各方资源,有效避免了农村留守学童的问题。日本义务教育阶段教育均衡化发展拥有有效的法律和制度保障,除进行标准化学校建设之外,还包括教师的定期流动、特殊地区待遇补贴、高效的校车运营等举措。


       一、保证全民自由流动的户籍制度

 

       自19世纪中后期西方诸发达国家颁布义务教育法之后,依照适龄学童居住地所在的学区实行“就近入学”,一直以来都是各国实施的首要原则之一。在采取户籍制度的国家中,户籍也是“就近入学”的主要依据。作为采取户籍制度的发达国家之一,日本的居民户籍制度充分保证了全民平等与自由的流动。日本的户籍管理,主要采取户籍和基本台账制度。

 

       (一)户籍编制制度不限定居民住所

 

       日本的户籍以夫妻为单位编户,并不与住宅进行捆绑,而且采用“户籍簿”誊本提供身份证明,以便于人口的自由流动,为儿童流动及流动后入学提供根据及保障。

 

       1.以夫妻为单位编户而非住所

 

       日本的户籍制度采取以“人”而非以“住宅”为单位的编户方式,利于儿童随父母流动。“日本的户籍编制是以夫妻为单位,每对夫妻及其同姓子女编为一个户籍,子女成年后可申请分户。因离婚、丧偶等原因独居的人与其同姓子女编为一个户籍,子女结婚后要单独编户。”[1]此外,日本有“三代户籍禁止原则”,也就是当家庭中出现孙代时,要对孙代实施单独编户。日本采取以实际居住地为依据的“就近入学”政策,儿童就学不会因为户籍中记录的户籍地而受到限制。适龄学童可随父母居住地点变化实时变更学习地点,避免亲子分离带来的子女教育问题,有利于学童身心健康发展,亦可有效避免因学童留守引起的学童意外伤亡、性侵害、未成年人犯罪等其他社会问题。


       2.“户籍簿”誊本提供身份证明

 

       日本的户籍簿仅作为日本政府用于居民登记的档案,政府不向居民发放类似中国居民身份证明的户口本。不过,为了方便居民办理相关的身份证明,“居民可向政府相关部门申请户籍的誊本、节本或者户籍记载事项证明书,但必须有正当理由”[2],否则政府相关部门有权予以拒绝。“日本的户籍仅仅用作居民本籍地记载,不会实时记录居民实际的居住地点”[3],居民可以随意把全国任意地点作为自己的本籍地。除此之外,“日本人的原籍并非是出生地而是户籍放置的地方”。[4]日本学童入学的依据是实际居住地点而非户口簿登记的本籍地,因此,“户籍簿”誊本提供身份证明,对儿童入学地点不产生影响。

 

       日本如此的编户与“户籍簿”身份证明政策,弱化了人与住宅的捆绑关系,促进了人口流动,为教育均衡发展预设了充分的前提条件。在人口流动过程中,各种相关的社会合法权益不受住宅所在地的禁锢,儿童完全可以享受与当地居住儿童同等的受教育权利。

       (二)基本台账与住民票制度保障流动居民的合法权益

 

       相较于户籍制度解除人口流动的限制,日本的基本台账与住民票制度则为儿童的“就近入学”提供了最直接的依据。二者直接显示人口的实际居住地点,为流动人口提供身份证明,保护居民的合法权益,保障迁入居民与原住居民无差别。

 

       1.基本台账与住民票保障居民与原住民享有同等权益并与户籍互为补充

 

       日本基本台账与住民票制度是儿童“就近入学”最重要的依据。“日本居民基本台账是政府依据住民票编制的资料册,而住民票是指政府以个人为单位制作的确定居民实际居住地并带有居民基本信息的文件”[5]。基本台账和住民票均可用于居民日常“证明个人身份、确认实际居住地、纳税、选举、办理保险、领取社会福利金”[6]等。基本台帐和住民票最大的特点是可以显示最新的实际居住地点,而日本“就近入学”的依据正是实际居住地。因此,在儿童受教育方面,基本台账和住民票实时记录着儿童实际居住地,为儿童入学提供依据,保证了“就近入学”政策的有效实施。日本有相应的迁入与迁出登记制度,“当居民迁入另一地方居住时,要在迁出之前在原住地办理销户,并在14日内及时向迁入地市町(相当于我国的村委会或者城市的居委会)村长申请修改居住地”。[7]这个申请修改并不是申请政府批准,仅是实时信息登记。当居民在某一城市的固定住所(包括租住的房屋)居住超过三个月,就可以享受与当地居民同等的社会福利待遇,而且居住地信息实时更新,儿童入学地点可以得到灵活变更,每个学童合法的受教育权利均得到真正意义的落实。并且,日本在居住地信息更新方面有事后申报制度,不会过于死板地要求必须按14日内申报。

 

       2.住民票副本提供身份证明

 

       与户籍相同的是,日本住民票也是政府用于存档记录的文件。居民如需使用住民票证明身份,只需要向居住地政府部门申请副本且每次需要使用都要申请。为了操作方便,通常驾驶证等证件也可以充当身份证明。居民还可以申请本人以及同一户籍人的住民票副本和相关说明书,但必须有正当理由,否则市町村长可以拒绝。如市町村长无端或无正当理由拒绝居民的申请,会有相应的惩罚机制来保障居民的合法权益,由此形成一套完整的制约机制。而且,“为了居民的便利,居民还可以向非住所所在地申请本人及同一户籍人住民票副本的部分信息。”[8]由此可见,便利灵活的身份证明方式,放宽了人口流动的限制,为儿童随父母流动提供了条件,方便了儿童转学,有效地避免了留守学童问题。

 

       此外,为了弥补户籍在实时记录居民实际居住地点方面的不足,日本还有户籍附票随户籍走的规定。其具体的举措是“在居民向居住地市町村长申请住民票时,居住地市町村长通知户籍地市町村长户籍附票的信息”[9],这利于居民实际居住地点的随时更正。日本学者指出:“日本的基本台账制度、住民票与户籍附票制度实时跟踪居民的流动情况,便于国家进行人口统计。”[10]为居民提供身份证明,保障居民流动后的各项合法权益,有利于流动儿童的身份得到合法确认,受教育权益得到实现,有效避免了儿童无法随父母流动或流动儿童额外缴纳学费、因流动身份被迫就读质量堪忧的学校等情况的出现,保证了义务教育的均衡化发展。

 


       二、保证流动人口权益的保障性住房制度

 

       第二次世界大战后,日本在城市化高速发展的过程中,政府用法律确认了为大量涌向城市的人口提供公营和“公团”住房并设计和实施了多层次的住房保障体系,保证了流动人口最基本的居住生活,也为流动儿童免去了学习生活的后顾之忧。

 

       (一)颁布相关法律使保障性住房有法可依

 

       1.颁布法律并多渠道融资提供住房

 

       20世纪50年代,日本先后颁布《住房金融公库法》《公营住宅法》《日本住宅公团法》,20世纪60年代颁布《城市住房计划法》等,明确规定为居民提供公营和公团住房,充分满足民众的住房需求,实现居民有房可居,儿童可随父母流动。就其融资和建设主体而言,“日本的公共住房主要以日本住宅金融公库、日本住宅都市整合公团和地方住宅供给公社为主体,前者为公共住宅提供融资,后者直接建设和提供住宅”[11]。从整体来看,日本的公营和公团住房主要由国家出资,地方政府负责提供土地、建设住房和管理住房,同时吸纳企业资金。为更全面地为居民提供住房,切实将住房分配到需要住房的流动人口和贫困人口手中,政府还会提供财政拨款和投资贷款两种不同形式的财政补贴方式。日本的住房保障采取了多样化的融资方式、供房主体、管理方式和补贴方式,明确划分各方职责,保证住房真正分配到需要的人手中。这为儿童随父母流动提供了良好的居住条件,其学习生活需要得到基本满足。

 

       2.住房的公平分配方式

 

       日本对于流动人口的住房,“主要采取租赁方式分配”[12],通过一定标准对居民家庭收入进行审核,确定中低收入家庭群体,将房子以低价提供给这些民众,坚持“家庭收入越低,支付房屋租金越少”[13]的原则。国家还为民众提供优惠住房贷款,保证让民众居者有其屋。为保证公平,房屋的选择和入住由抽签的方式决定。以上多种措施,有效地保障了住房的公平分配,外出务工人员可安心让子女随其流动,解除了最基本的生活忧虑,儿童也不必因居住环境而饱受生活压力,能够实实在在地享有他们本应得到的受教育权利,留守学童问题也就不复存在。同时,为保证公平,日本的审核制度非常严格,一旦家庭收入超出中低收入的标准,就要退出公营和公团住房。

 

       (二)多层次的住房保障体系充分满足居民的住房需要

 

       日本采取了多层次的住房保障体系满足不同阶层的住房需要,减少儿童的流动限制,避免出现儿童流动之后生活质量下降等问题的出现。这些举措主要有“公营住宅、公团住宅、公社住宅和公库住宅四种类型”[14]。这“四种住宅采取不同的融资方式并针对不同对象进行分配”[15]。“公营住宅”的房屋来源方式是由地方公共团体建设房屋或者通过收购、租赁民宅等形式,主要提供给低收入人群。“公团住宅”主要利用民间融资的方式而非政府财政进行建设,主要通过出售或租赁的方式提供给中等收入群体。“公社住宅”主要对中等收入者进行出售或对低收入者进行出租。“公库住宅”主要为中上等收入阶层提供住房。上述多种方式的组合,满足了不同人群的住房需要,合理地满足了不同儿童的生活需要,减少了儿童流动的限制,有效防止了留守学童出现。

 


       三、保证教育资源合理配置的标准化学校制度

 

       第二次世界大战后,日本为保证教育公平,要求建立标准化学校和实行教师“定期流动制”;从学校的基础设施和师资上保证教育公平的有效实现,儿童不必顾虑流动前后的教育差异,因而也就避免了“留守学童”的问题。

 

       (一)建立标准化学校保障教育资源公平

 

       日本颁布诸多法律法规,明确规定学校建设标准与硬件设施配备标准,统一国家课程与教学要求,实现校际与区域间学校无差别,为所有儿童提供相同的基础教育条件。

 

       1.统一学校建设标准保障硬件设施均衡

 

       日本法律规定,全国统一标准建设义务教育阶段的学校,保证儿童流动后的教育对接无困难。第二次世界大战后,日本出台了《教育基本法》《学校教育法》等法律。法律规定每所学校不论有多少学生、学校处于什么地方、学校规模大小,都必须按照国家规定的统一标准,具备最基本的教学楼、多媒体设备、游泳池和操场等基本设施[16],实现了校际间学校基础设施的无差别。这项政策,充分保证儿童无论迁移到哪里都可以享受到他们本就应有的教育条件,不必为流动前后的受教育状况担忧。20世纪末,日本还规定要保证每位中小学生拥有一台计算机。可见,日本中小学的建设标准是紧跟时代变化,不断满足儿童的学习需求。

 

       2.执行国家统一的教学要求

 

       日本中小学校必须“执行国家统一、规范的教学要求”[17],实行无差别政策,不允许存在重点学校、重点班级等。每学期学生的课本都由国家免费配发,切实保证课程内容和标准统一。此项政策的实施,实现了日本各个学校课程内容、授课方式和评价标准的公平,为儿童流动提供了便利。儿童不必因流动前后的受教育内容、方式和评价而担忧。

 

       统一的学校硬件设施配备和课程标准从根本上杜绝了教育在地区、校际和城乡间出现差异的现象,避免因不同阶层聚居而引起教育水平不均的现象,为教育均衡化的实现提供了有力保障。

 

 

       (二)实施教师“定期流动制”和规范校车运营

 

       1.教师定期流动保证师资均衡分配

 

       日本规定教师必须每五年流动一次,在一所学校任教最长不得超过7年。“教师的流动分为市、町(街道)、村间流动和县际(相当于我国的省际)流动两种,其中包括城乡教师之间的流动”[18]。在教师的流动过程中,有完善的法律保障制度。法律在严格规定教师流动义务性的同时,也充分尊重教师的个人意愿以及充分考虑其因妊娠、产假、高龄等不便流动的情况并及时做出相应的调整。对教师流动的年限、待遇等也有细致而具体的规定,充分保护流动教师的权益,对流动到偏远地区的教师进行相应的补贴,鼓励教师向偏远地区流动。此项规定既能保证流动符合教师的实际情况,又能保证区域间师资力量的均衡,儿童不必担心随迁前后师资水平的差别。此外,在教师“定期流动制”下,校长也要每五年流动一次。校长流动制度不仅是促进师资均衡布局的有效方式,更是促进学校管理方式改革及校长队伍成长的有效方式之一。

 

       2.边远地区教育补偿和校车运营,保障区域间教育均衡发展

 

       教育补偿和规范校车运营[19],能够保证区域间的教育公平,为边远地区的儿童接受教育提供便利条件。日本在1954年曾颁布《偏僻地区教育振兴法》,“对适龄儿童享有平等的受教育权做了明确的规定”[20],加强了对边远和贫困地区学校的政策倾斜,加大了国家对边远和贫困地区的教育补偿力度,促进了区域间教育的均衡发展。该法律还对校车的运营和配备做了相关的规定,“由国家支付一半资金购买校车,采取专用和非专用校车相结合的方式,以及直营型、委托型、运营支援型、独营型和公交等活用型五种运营管理方式”[21]来满足偏远地区教师和学生的需求。此项法律保证,无论学童流动到哪里,均可享受到上学的便利。

 

       四、结语

 

       通过对上文所涉及内容的分析和归纳,可以得出如下几点结论。

 

       其一,与“留守学童”相关问题的整体解决,是一项涉及国家政治、经济、法律和教育等诸多领域的系统工程。第二次世界大战后,日本对该系统工程之要件的规划、统筹和实施主要由日本政府承担,而对于该系统工程的附件,诸如住宅的融资与建设以及校车的运营等,则可以交由社会和市场运作。

 

       其二,与解决“留守学童”问题密切相关的三个核心要素,主要包括自由迁徙的户籍制度、满足基本生活需求的住宅制度和义务教育阶段标准化学校的建设制度,三者都涉及现代文明社会的基本人权问题,任何负责任的政府都应该尽力承诺和履行这三个方面的义务。第二次世界大战后日本对上述三个方面成功的规划和实施,表明其维护国民基本权利的决心、统筹基本国策的智慧和履行教育公平的意志。

 

       其三,就户籍制度而言,采用以家庭成员而非以住房为基本单位予以注册编户并实行户口簿和身份证功能分开,乃欧美日等诸发达国家通行的做法。在身份证上增加居民实际居住地一栏,这样按照“就近入学”的原则,儿童入学即可与实际居住地挂钩。由此,儿童的入学权利就可以得到有效保障。

 

       其四,在住房保障制度方面,第二次世界大战后日本的公营住宅、公团住宅和多层次的住房保障体系,坚持保障性住房以政府投入为主,同时吸纳各企业和地方的资金,多种途径筹资,用人企业要在员工住房中投入一定的资金,保障员工住房。住房在设计的过程中充分注意规格的统一,并且注意选房过程的公平,最大可能且公平地为流动人口提供住房,让儿童与父母随住,满足流动儿童的住房和学习需求,为儿童流动免去后顾之忧,有效地保障了儿童就近入学等合法权益。

 

       最后,在经济高速发展和城市化的过程中,在义务教育阶段实施彻底的标准化学校建设,展示了日本政府把“义务教育”看作是政府本身提供“公平教育”之“义务”的担当,以及日本国民渴求“平等教育”的广泛共识。标准化学校建设辅之以校长和教师的定期流动以及校车的运营等举措,使日本彻底告别了“留守学童”“学区房”“择校热”和“通学困难”等诸多困扰家长和学童的切身利益问题。


 

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