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最严慈善组织信息公开办法出台:公募慈善组织应公开“四公”经费

2018-08-10 09:38:40  来源:界面新闻  作者:刘素楠    点击数量:1116

      “史上最严”慈善组织信息公开办法规定具有公募资格的慈善组织应当公开出国(境)经费、车辆购置及运行费用、招待费用、差旅费用标准。专家指出,《办法》体现了法制理念的进步,但也要考虑信息公开的成本问题,需要在实践中不断完善。

图片来源:视觉中国


       2018年8月7日,民政部网站发布消息,《慈善组织信息公开办法》(以下简称《办法》)已经2018年7月27日民政部部务会议通过,自2018年9月1日起施行。该办法为“史上最严”慈善组织信息公开办法,规定具有公募资格的慈善组织应当公开出国(境)经费、车辆购置及运行费用、招待费用、差旅费用标准。

      专家指出,《办法》体现了法制理念的进步,但也要考虑信息公开的成本问题,需要在实践中不断完善。

 

“后慈善法时代”

 

       民政部门对慈善组织信息公开的规定始于2006年制定和颁布的《基金会信息公布办法》。2012年,郭美美微博炫富引发公众对红十字会空前的信任危机,波及整个慈善公益行业。

       为了提高慈善组织的公信力,民政部制定出台《关于规范基金会行为的若干规定》,有针对性地制订和发布了《公益慈善捐助公开指引》。2014年,国务院印发《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》,从公开内容、公开时限、公开途径三方面要求强化慈善组织信息公开责任。

       然而,上述做法只是堵塞漏洞,对慈善组织信息公开并未有系统性、全覆盖的法律规定。

       在行业层面,2009年,国内慈公益机构发起独立公益网络平台USDO自律吧,以共同促进行业自律、提升公信力。但自2015年起,USDO自律吧的官网就再未更新其年度工作计划,该网络社区疑似解散。

       国内35家知名基金会曾于2010年联合发起成立基金会中心网,目标是建立一个全国性的基金会财务收支及资助项目和捐款信息平台,培育良性、透明的公益文化。基金会中心网2012年起推出中基透明指数,2018年中基透明指数显示,中国基金会行业透明度仍整体偏低。截至2018年1月,透明指数低于1分的基金会共有182家,这些基金会大部分处于失联状态,无法查到相关公开信息。

       2016年3月16日出台的《慈善法》解决了我国公益慈善立法从无到有的历史性突破,《慈善法》第八章专门对信息公开做出了规定。2017年9月,民政部又下发通知,将红十字会接受捐赠及使用情况纳入民政部门监督之下。

       近两年,民政部及各地民政部门对部分未尽法定信息公开义务的基金会进行了行政处罚。

       2016年8月,巨人慈善基金会未按规定向登记管理机关报送2014年度工作报告被给予停止活动一个月的行政处罚;天合公益基金会未按规定完成2014年度公益事业支出额度、未按规定履行信息公开义务,被民政部给予警告行政处罚。

       2018年6月15日,深圳市民政局官方网站发布公告,对“同一天生日”网络募捐发起方深圳市爱佑未来慈善基金会给予警告行政处罚,并责令限期改正。深圳市民政局指出,深圳市爱佑未来慈善基金会在开展网络募捐活动时,未在民政部指定的互联网募捐信息平台发布募捐信息,没有对发布的募捐信息进行审核,发布的信息不准确不完整。

       但慈善法对慈善组织的信息公开的规定缺乏操作细节。慈善组织应如何公开?公开哪些信息?

       此次民政部公布的《慈善组织信息公开办法》,正是“后慈善法时代”对慈善组织信息公开操作细节的具体规定。

       深圳龙越慈善基金会秘书长姚遥认为,基金会信息公开关乎捐赠人利益和慈善行业的信心,民政部门做出处罚是个很好的警示。“龙越基金会作为规模较大的公募基金会,在信息披露问题上以前是尽量多要求自己一点,不过《办法》规定的更加周全。这是个好事,能让捐赠人和社会更多了解龙越基金会,建立更强的信任。”

 

弥补法律空白

慈善信息如何公开?

 

        为了落实《慈善法》的要求,民政部已于2017年9月1日开通了全国慈善信息平台(即“慈善中国”),可以供全国各级民政部门和所有的慈善组织免费使用。同时,有些地方政府或者民政部门开发的具有公开慈善信息功能的政府平台,应当与“慈善中国”联通,形成数据的统一归集。慈善组织无需自己建立网站或者其他信息公开平台,可以依托统一信息平台履行法律规定的信息公开义务。

       上海复恩社会组织法律研究与服务中心理事长、上海复观律师事务所创始合伙人陆璇指出,由民政部门予以公开,减轻了慈善组织在这部分的信息公开义务承担。

       在清华大学公益慈善研究院副院长、教授邓国胜看来,《办法》有几大亮点值得关注。

       他指出,信息公开是慈善组织的生命线,《慈善组织信息公开办法》既是回应慈善法的规定,将慈善组织信息公开可操作化,同时也是回应社会对慈善组织信息公开的期待,有助于慈善组织公信力的提升。其次,《办法》明确要求慈善组织应当建立信息公开制度,明确信息公开的范围、方式和责任,这一规定有助于推动我国慈善组织信息公开的制度化建设。

       《办法》还明确要求慈善组织在统一信息平台公布基本信息、年报信息、财务会计报告、公开募捐情况、慈善项目、慈善信托等信息,邓国胜认为,这有助于政府、社会通过统一信息平台及时系统了解慈善组织的基本情况,也便于公众查询。“以往,我国除基金会的信息披露相对完整之外,其他社会组织的信息披露很少,信息缺失严重,不利于基本情况的了解,也不利于信息开发与研究。如果该办法能够落实,那么这一局面将大有改观。”

       《办法》提出对具有公开募捐资格的慈善组织进行更严格的监督。

在公开募捐的信息公开方面,依据慈善法,一般的个人、组织不能开展公开募捐;没有公开募捐资格的慈善组织只能进行定向募捐;慈善组织获得公开募捐资格方有权开展公开募捐。关于公开募捐的资格和活动管理,民政部已经出台了《慈善组织公开募捐管理办法》进行规制,而公开募捐的信息公开则纳入本办法统一规定。

       民政部指出,与一般慈善组织相比,具有公开募捐资格的慈善组织应当接受更为严格的监督,透明度应当更高。为此,《办法》从三个方面对具有公开募捐的慈善组织做出特别要求:

       一是要求公布领取报酬最高的前五位人员的报酬金额,公布各类“公务”活动的费用标准,这是为了监督慈善组织是否按照慈善法要求“遵循管理费用最必要原则,厉行节约,减少不必要的开支”。

       二是要求公开募捐活动全过程对外公开,即事前、事中、事后都要公开相应的内容,满足社会监督的需要。

       三是要求慈善项目至少每三个月公布一次进展情况,项目结束后还要做全面公开。

      “这个要求是该办法新增的规定,也在公益慈善领域率先实现收入头五位工作人员薪金向社会公开。”陆璇指出。

       在邓国胜看来,上述对公募慈善组织的规定能够更好保障捐赠人的权益。同时,《办法》对于慈善组织担任慈善信托受托人、重大投资、关联方交易等信息的披露也有了明确的规定,填补了以往法规的不足。

      “与《征求意见稿》相比,增加了捐赠人、志愿者、受益人和慈善信托的委托人利益和隐私保护的相关内容,体现了法制理念上的进步。”上海交通大学中国公益发展研究院院长、国际与公共事务学院教授徐家良如此评价。他指出,《办法》明确了慈善组织信息公开的平台,添加了慈善组织公开募捐合作方信息的要求,同时也对信息公开时限做出了明确规定,强调民政部门的法律责任,以上都是《办法》的闪光之处。

 

办法仍需在实践中完善

 

       上述公益慈善领域专家都提到了对信息公开成本的考虑。

      “信息公开对执行机构的人力结构、管理能力和管理成本都有要求,这是管理系统的成本,机构规模较小的执行压力会相对要大。”姚遥指出。

       陆璇也不赞同对于规模较小的慈善组织设定过高的信息公开义务。“毕竟慈善组织没有上市公司这样的财力,可以拥有专业人员以及聘用第三方机构进行规范的信息披露。”他认为,对于规模相对较小的社会服务机构、社会团体而言,《办法》执行情况、义务负担程度是否适当,还需拭目以待。

       徐家良则直言,目前《办法》对于不具有公开募捐资格的慈善组织要求过高。“《办法》要求所有慈善组织公开重大资产变动及投资等信息。事实上,此类慈善组织的重大资产变动及投资只对捐赠人负责,并无义务向社会公开。”他建议,在以后的修订版本中简化对不具有公开募捐资格慈善组织的信息公开要求,可以要求其公开基本信息、年度报告和财务会计报告,其他则不要提过高要求。

       邓国胜认为,《办法》要求公募慈善组织在募捐活动结束后三个月内在统一信息平台公开的信息内容,目前规定还是比较粗。“这个要求不应该太高,否则信息披露成本较高,但办法应该规定一个最低标准。”

      《办法》要求慈善组织开展定向募捐的,捐赠人要求将捐赠款物管理使用情况向社会公开的,慈善组织应当向社会公开。“这一规定需要更明确一些。是口头要求、还是合同要求?是捐赠之前要求,还是项目结束之后要求?这些问题不明确,可能会给慈善组织带来管理的难度。”他说。

       邓国胜指出,由于慈善法规定了公募募捐、慈善项目信息披露的周期,例如,公开募捐周期超过六个月的,至少每三个月公开一次募捐状况,但这可能也会给慈善组织的管理带来成本,特别是对于一些小的慈善组织而言,成本可能较高,可能还需要实践一段时间,不断完善这一规定。同时他建议,对于关联交易、重大事项信息等需要进一步解释与明确,否则不利于法规的落地。

      “毫无疑问,慈善组织需要进行信息披露,但信息披露是有成本的,所以,信息披露也是有边界的,法律法规通常只能要求最底线的信息披露,自愿的、更高程度的信息披露可以通过行业组织来进行软约束。否则,立法初衷是好的,但效果不一定尽如人意。”邓国胜说,“慈善法实施以来,仅仅只有数千家组织认证为慈善组织,可能也与慈善组织对要求较高的成本担忧或其他顾虑有关。所以,还需要经过实践,不断修改完善信息披露的办法。”

      “行政指导慈善行业的执行工作不是最佳的方式,不过就现阶段来看,这样一刀切建立起行业的准入门槛和一般道德标准,对于尚处在发展初期的行业来说,短期内增加了中小型发展中机构的压力,中长期引导了行业的整体良性发展。”姚遥指出,慈善和企业一样,最终的发展还是要靠充分的自由竞争,政府作为守夜人,让捐赠人的选择大浪淘沙,最终实现活跃有序的慈善生态。

       除此之外,徐家良也注意到,《办法》未在条文中明确平台方的责任,以及对平台方的违法违规行为进行执法或处罚的标准。他认为,未来可修订《公开募捐平台服务管理办法》或出台补充说明,明确平台在募捐活动当中的责任义务以及对平台违规违法行为的处罚措施。

       对于前五位人员报酬金额公开的规定,徐家良指出,此项规定的信息公开权利与义务不对等。“在美国,非营利组织确实要公开前几位的工作人员的报酬金额,但它们的前提是,工作人员的管理费用是由非营利组织自己决定的。而在中国,有关法律法规政策都强制性地规定管理费用不能超过10%,一旦超过,也要报民政有关部门和社会,慈善组织没有自行规定管理费用的权利。”

       他还建议,要注重慈善信托的商业保密,应尽早发布慈善组织年度工作报告模板,对填写内容和基本格式作进一步的说明指导。

      《办法》对关联交易信息公开进行了明确规定,但陆璇指出,《办法》关于重要关联方的定义很难区分。他建议参考上市公司的信息披露规则,由民政部进行统一解释,对控制与影响的各种形式,包括发起人、主要捐赠人、管理人员的近亲属及其控制的公司是不是重要关联方都需要加以界定,防止各地未来的解释口径发生偏差。

      《办法》也强调了财产活动的信息公开,陆璇认为,有关“重大”财产活动的具体标准由慈善组织自我决策并向社会公开,让组织自律和社会监督共同发挥作用,这一立法思路值得肯定。“但是重大财产活动的标准范围,由于没有法律规定,在实施过程中是不是会发生慈善组织订立具体标准过高的情况?”他指出,如果民政部对此不加以规定,未来,其他重大财产活动的标准范围也许需要在地方政府的规范性或指导性文件中加以规定。

 

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