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慈善法一周年,与谁相关

2017-09-26 11:22:14  来源: 中国社会组织杂志  作者: 贾西津    点击数量:782

       慈善法讨论和通过的时候,有几大亮点最受关注,其中包括“大慈善”的概念、慈善组织直接登记、公募权放宽、慈善信托、慈善财产管理和信息公开、税收等政策支持。如今,慈善法已经实施一周年,这部法律主要影响了谁?发生了哪些改变呢?


       第一,谁受到了慈善法的规制?慈善法的核心围绕慈善组织展开,慈善组织与非慈善组织成为社会组织面对法律环境的首要区分维度。截至2017 年6 月底,民政部统计季报,我国社会组织的总量超过71 万家,其中基金会5919 家;截至9 月5 日16 时,各级民政部门共认定和登记慈善组织2142 家。这些慈善组织成为慈善法的规制对象。


       第二,直接登记是否有所进展?慈善法规定慈善组织的设立,向民政部门申请登记,未提及业务主管单位,被专家解读为慈善组织可以直接登记。事实上,由于慈善组织的法律形式必须表现为社会团体、社会服务机构(民办非企业单位)、基金会之一,三类社会组织的登记条件是预设在慈善组织之上的,实际是将业务主管单位的权限推回到三个登记管理条例。慈善法实施一年,最基本的配套法规,三个条例的修订至今没有出台。慈善组织直接登记尚未实现。


       第三,公开募捐谁有资格?慈善法对于慈善公开募捐资格,规定由申请获得公开募捐资格的慈善组织享有;同时禁止了其他个人或组织的公开募捐。与慈善法出台前相比,法律认可的公开募捐资格从公募基金会开放到慈善组织均可能申请获得;而未经审批获得资格的其他主体,非法募捐的法律责任也更加明确严格。


       第四,慈善信托路径是否实现?慈善法设立了慈善信托,并等价于此前的公益信托,为公益信托的落地搭建了平台。据民政部慈善信息平台数据,截至2017 年8 月底,全国已设立慈善信托单。作为一个新的增长点,不断有银行、信托公司以及慈善组织,关注到和尝试这一新的模式。随着企业家财富的累积和代际传承需求的出现,家族信托正在悄然兴起,其中,公益慈善目的的信托如何实现?单靠信托公司能够完成的是非常有限的,信托公司和慈善组织的合作对接,是未来要探讨的机制。


       第五,慈善组织的财产管理责任和税收等支持政策实行得如何?慈善法分别各有一章,规定慈善组织的财产管理和公开透明责任。法律实施后,民政部设立了全国慈善组织信息公开平台,委托基金会中心网运营,对慈善组织、公开募捐、慈善项目、年度报告、慈善信托,都有具体的公示,可以说,慈善组织成为继基金会信息公开之后,在信息公开透明方面最为规范的一类组织。税收减免在慈善法中只给出了原则,由于未与税法对接,登记注册慈善组织本身,尚不具有免税意义,组织的减免税和捐赠税前抵扣资格,依然按照原有的财政、税务、民政三家联合审定的名单方式进行。但是在未来的趋势上,不登记慈善组织的税收减免,可能遇到困境。


       第六,“大慈善”的观念有何社会影响?慈善法由全国人大内司委直接起草、全国人大全体代表大会通过、两次社会公开征询意见,其高调参与式的制定和通过过程,也是慈善观念的一次社会普及。尽管如前述回顾,受到慈善法实质规制的慈善组织、慈善信托、具有公开募捐资格的组织数量,相比整个社会组织部门目前还是微乎其微,但慈善观念,包括慈善法本身,却得到广泛的讨论和关注。这样来看,慈善法的政策乃至政治导向效应,远远超过其法律效应,它更主要的影响,是以法律形式实现的政策目标。


       为什么慈善法实施的效果,政策波及面广泛,而法律规制对象却反而狭窄呢?这主要和其主体规制的思路有关。立法最初曾设想作为行为法,以规范广泛的慈善行为,但由于复合的参与主体、多重的立法动机,最后颁布的法律基本上是一部组织法。它对于慈善组织的登记注册,设立行政许可,并将规制的重点指向获得资格的慈善组织。该行政许可的特点,以三类社会组织的登记注册为前提,社会组织登记管理体制的双重管理体制、高门槛等问题,从而同样体现在慈善组织的设立过程中,使得门槛成为“高中拔高”。另外,慈善组织的规制是责任导向,在免税等权利并未实现的情况下,相应的责任已经加诸慈善组织,使得认定和设立慈善组织的动力并不充分。由此导致法律规制对象范围狭小,法律效应受到局限。


       在未来慈善法实施的摸索过程中,寻找适应慈善组织运作特性的管理体制,并为今后法律的修订完善提供积累实践经验,比单纯追求慈善组织数量更有意义。


       (作者系清华大学公共管理学院副教授)

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