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社区基金会的本土化,看看隔壁岛国走过的坎

2017-08-25 13:17:19  来源:中国非公募基金会发展论坛  作者:俞祖成    点击数量:397

       日本第一家社区基金会诞生于1991年,由企业家组织——大阪商工会议所因应民间公益热情及打破传统捐赠模式所限而建立。大阪商工会议所专门成立研究会,并派驻调查团前往美国进行社区基金会调研和论证,最终在企业和政府的支持下成立大阪社区基金会。

       自1991年成立以来,基金会在治理机制(推荐关注“评议员会”与理事会之间的制衡)、项目运作上进行了诸多探索,从理念移植到适应本土需求再到实践创新,尽管仍有不少困难尚未克服,但大阪社区基金会的成长之路将会为我国社区基金会的发展带来一定启示。

一、大阪社区基金会的创设动机

 

       20世纪80年代末期,日本社会迎来泡沫经济的鼎盛期,企业盈利屡创新高,国民收入亦大幅提升。在全国经济看似一片景气的时代背景下,企业参与社会贡献活动的热情陡增,普通市民投身公益慈善活动的意愿也日趋强烈。

 

       然而,面对日益高涨的民间公益热情,日本社会并未能及时作出回应,其原因在于,受“官主主义”长期统摄的影响,日本民间捐赠的方式主要局限于“财界募捐方式”(又称为“奉贺账方式”或“劝进账方式)和“特定捐赠方式”这两种。前者类似我国的摊派式、动员式募捐,后者则指面向政府部门的指定捐赠以及面向“红羽毛共同募捐组织”(类似我国的慈善会)和“日本红十字会”的大众募捐。

 

       然而,上述两种传统的捐赠方式往往忽视乃至抹杀了捐赠者的自愿性和能动性。因为捐赠者不仅无法决定捐款的具体用途,甚至无法有效监督捐款是否被正确使用。而另一方面,大量市民活动团体和志愿者团体却囿于活动资金的匮乏而举步维艰,从而不得不日益依赖政府的补助金。

 

       为了打破这一现状,在日本近代史上公益慈善活动最为活跃的大阪地区,作为企业家组织的“大阪商工会议所”率先展开探索性行动。

 

       无独有偶,1986年,出口正之在《公益法人的活动与税制:日本和美国的社团/财团》一书中首次将“社区基金会”概念介绍至日本,并于1987年向大阪市提出创设社区基金会的提案(出口,1986;出口,1987)。1989年,大阪商工会议所事务局查询到出口正之的这篇文献后振奋不已,随即展开社区基金会组建工作的可行性分析。

 

       1990年5月,大阪商工会议所专门成立“文化税制推进特别委员会・社区基金会研究会”,并于同年7月向美国派出“社区基金会调查团”。同年11月,大阪商工会议所出版发行《社区基金会调查团报告书》,并随即召集相关专家进行一番论证后发布“大阪社区基金会设立构想”,同时组建“大阪社区基金会设立筹备委员会”。

 

       1991年11月,大阪商工会议所在获得通商产业省大臣(现经济产业省大臣)的组建许可后,捐赠出成立社区基金会所需的原始基金1亿日元以及设立事务费12万日元,从而成功创设“财团法人大阪社区基金会”。与此同时,大阪府政府和大阪市政府为了表示对社区基金会的支持,分别捐出2,500万日元(三岛,1996:154-158)。2010年3月,根据新公益法人制度的要求,大阪社区基金会向日本内阁府提交公益认定申请并顺利获得认定,之后更名为“公益财团法人大阪社区基金会”(The Osaka Community Foundation)(山本,2010:35)

 

二、组织使命与治理机制

 

       大阪社区基金会在组织章程中将其组织使命定位为:“在最大限度尊重普通市民和民间企业等的社会贡献意愿的基础上,将从中筹集的捐赠用于针对公益项目的资助和表彰以及在校学生奖学金项目等领域,以资提升本地社会的公益发展水平。”为了实现这一组织使命,大阪社区基金会在大阪府及其周边区域展开以下项目:

 

  • 资助或表彰包括振兴学术研究、发展艺术文化、保护保全环境、推进国际交流、健全青少年、充实社会教育、激活本地社会以及增进本地福祉等在内的公益事业;

  • 向在校优秀学生提供奖学金资助;

  • 支援普通市民或民间企业等开展的社会贡献活动,同时积极展开以提升捐赠文化为宗旨的普及启蒙活动;

  • 实现组织使命所需的其他必要项目。

 

       为了高效、透明地推进各项活动,大阪社区基金会根据相关法律制度的要求与组织自身的发展需要,构建起较为完善的内部治理机制,其中包括评议员会、理事会、监事、会计监查人、事务局、选考委员会以及顾问。

 

       (1)评议员会。评议员会制度是日本财团法人(基金会法人)的独特制度。与社团法人不同,财团法人由于不存在会员(社员),故无法拥有类似社团法人的最高权力机构——会员(社员)大会。于是之,为了有效监督和牵制理事会,日本的财团法人一般设有“评议员”或“评议员会”。根据大阪社区基金会的章程规定,其评议员会由5~8名不领薪酬的评议员组成,并拥有针对以下事项的决议权:

 

  • 理事、监事以及会计监查人的选任或解任;

  • 理事和监事的报酬设定及其相关规程的制定;

  • 章程的变更;

  • 借贷对照表、净资产增减计算书以及财产目录表等的认可;

  • 借款事项以及重要财产处置事项;

  • 基于公益目的所获取的财产余额的赠与以及剩余财产的处置事项;

  • 原始基金的处置以及其他特殊情况的认可。评议员会由理事长负责召集,包括“定时会议”(每年1次)和“临时会议”(视情况召开)。目前,大阪社区基金会的评议员会由7名评议员组成,包括6名经济界人士和1名公益界人士。

     

       (2)理事会。根据大阪社区基金会的章程规定,理事会由5~8名的理事组成,并从中选出理事长(又称为“代表理事”)和专务理事(又称为“业务执行理事”)各1名。其中,专务理事为领薪专职人员,其余理事则均为不领薪酬的志愿者。理事会除了监督各理事的职责履行情况外,还拥有针对以下事项的决议权:

 

  • 有关召集评议员的事项;

  • 项目计划和收支计划;

  • 项目报告和收支决算;

  • 各项组织规定的制定、变更以及废止;

  • 理事长和专务理事的选任与解聘;

  • 借款以及重要财产的处置、接受与转让;

  • 事务局长及其他职员的选任与解聘;

  • 事务所及其他组织机构的设置、变更以及废止等。理事会由理事长负责召集,包括“一般理事会”(每年2次)和“临时理事会”(视情况召开)。目前,大阪社区基金会的理事会由6名理事组成,除理事长和专务理事(各1名)之外,还包括3名公益界人士和1名大学教授。

 

       (3)监事和会计监查人。根据章程规定,大阪社区基金会必须设置1~3名不领薪酬的监事和1名会计监查人。其中,监事的职责包括:

 

  • 监督各理事的职责履行情况并提出监查报告;

  • 调查基金会的业务和财产状况;

  • 出席理事会并就有关事项进行意见陈述;

  • 检举理事有关违反章程或法律等的不正行为;

  • 核查理事会向评议会所提交的各项提案并向评议会陈述相关意见。目前,大阪社区基金会设有2名监事,其职业分别是律师和某监查公司的专家。此外,会计监查人的职责在于根据相关法律对基金会的借贷对照表、净资产增减计算书以及财产目录表等进行审查并提出会计监查报告。

     

       (4)事务局。根据理事长制定的事务局运营事项,大阪社区基金会设有由专务理事所领导的事务局(办公室),负责执行理事会的各项决策。目前,该事务局共有4名全职人员,包括专务理事、事务局长、筹款/资助专员、会计专员。需要指出的是,除会计专员属于派遣职员外,其他3名职员均为大阪商工会议所的挂职人员。

 

       (5)选考委员会和顾问。为了公平公正地遴选项目资助对象,理事长在获得理事会授权的前提下有权设置若干选考委员会。选考委员会由各界有识之士(无薪酬志愿者)组成,主要依据理事会事先制定的选考委员会章程进行运作。目前,大阪社区基金会设有由3名公益界人士和5名大学教授所组织的统一选考委员会。此外,大阪社区基金会还设有2名不领薪酬的专业顾问。

三、大阪社区基金会的项目运作

 

       市民、企业或其他民间团体出于某种动机或愿望,通过设立冠名基金等方式向大阪社区基金会提供捐赠。之后,大阪社区基金会通过各种方式将捐赠资助给其他非营利团体、研究机构或在校优秀学生。

 

       为了切实履行各自的问责义务,受资助方必须向大阪社区基金会提交成果报告书,同时大阪社区基金会也须将相关信息汇报给捐赠者。如图1所示,一目了然,大阪社区基金会的项目运作主要包括两大类:募捐项目和资助项目。

(一)募捐项目

 

       为了最大限度地激活民间捐赠热情,同时尽可能使社区基金会的理念契合日本社会文化,大阪社区基金会对募捐项目进行了精心设计,例如允许匿名捐赠、对捐赠的额度、时限和种类等不作任何限制等。概括而言,大阪社区基金会主要设计了三种募捐方式:“发展赞助会员”、“新设冠名基金”(包括市民个人设立的冠名基金“My Foud”和企业设立的冠名基金“Our Foud”)以及“通过已设基金接受捐赠”。

 

       其中,赞助会员是指认同大阪社区基金会的组织理念并每年提供一定赞助的组织会员(法人会员和个人会员的年度最低赞助额分别为5万日元和1万日元,这些赞助将全部纳入基金会的运营经费)。而另外两种方式则主要通过“基金”的形式加以展开。

 

       正如出口正之所指出的,从结构上而言,社区基金会是由具有不同名称和不同个性的多个小型基金所构成的“公寓型基金会”。在此意义上,大阪社区基金会认为社区基金会中的“社区”一词不仅包含“地域社区”之意,还包含“基金集合体”之意。概括而言,如图2所示,大阪社区基金会通过实践摸索逐渐构建起如下基金分类体系。

       (1)根据使用途径,可将基金分为“资助基金”和“运营基金”。其中,资助基金主要用于公益项目和奖学金项目的资助。而运营基金则主要用于基金会日常运作所需经费的支出、社会贡献活动的调查研究项目支出以及公益文化普及启蒙项目支出。

 

      (2)根据使用期限,可将基金分为“永存基金”和“期限基金”。所谓永存基金,是指保存本金并仅利用本金所产生的利息进行项目资助或支出的基金。与之相对的,期限基金是指在捐赠者所要求的一定期限内将本金和利息一并进行项目资助或支出的基金。

 

      (3)根据资助方式,可将基金分为“普通基金”、“领域指定基金”、“地域指定基金”以及“参与基金”。其中,普通基金是指捐赠者可将资助事项全权委托给基金会的基金。而领域指定基金则意味着允许捐赠者指定具体的资助领域(如环保领域)。与之相类似,地域指定基金的捐赠者则有权指定具体的资助地域(如捐赠者的故乡)。另外,参与基金允许捐赠者随时提出有关遴选资助对象的建议,不过该基金要求捐赠者至少提供单笔1,000万日元以上的捐款。

 

       当然,捐赠者在设立独立基金之时,往往采取上述各种基金类别相互组合的形式。为了安全有效地运作和管理这些基金,大阪社区基金会通常采取购买国债或地方债、以及银行存款或金融信托等方式进行保值和增值。当然,运作和管理这些基金需要一定的经费,为此大阪社区基金会每年度末从各基金的增值收益中提取相当于该年度末基金剩余总额的5%作为基金管理费。

 

       此外,为了切实履行问责义务,大阪社区基金会向每位捐赠者邮寄有关各基金的《运作报告书》和《资助实施报告书》,以及大阪社区基金会的《年度事业报告书》和《基金会资讯》(每年发行3次)等资料,同时邀请所有捐赠者参加大阪社区基金会主办的“大阪社区基金会聚会”和“社会贡献席明纳(seminar)”。

 

(二)资助项目

 

       为了公平、公正、透明地分配募捐资金,在参照美国社区基金会相关经验的基础上,大阪社区基金会对其每年1次的资助项目进行了精心设计。以大阪社区基金会2014年度的资助项目为例,其整体流程包括发布申请指南、接受资助申请、审查和选考、发布选考结果、支付资助金、项目反馈和评估(参见图3)。限于篇幅,本文仅对申请指南、审查和选考、项目反馈和评估这三个环节做简要说明。

       第一,制定和发布申请指南。作为资助项目最为关键的前期准备工作,大阪社区基金会将在每年10月之前通过其官网等途径发布资助申请指南,内容包括项目流程、申请资格、资助额度、资助金的使用范围、选考基准以及其他注意事项。其中值得关注的是,大阪社区基金会对资助对象的申请资格并未做出苛刻限制,只要具有1年以上活动业绩的非营利团体,不论其是否具有法人资格,均可提出资助申请。不过,这里所谓的“非营利团体”,不包括宗教性团体、政治性团体以及与捐赠者具有利害关系的团体。此外,不接受以债务偿还、基本设备购置以及维持组织运作为目的的资助申请。

 

       第二,审查和选考。其大致流程包括:事务局的资料审查、选考委员的专业审查、选考委员会的共同审议以及理事会的最后决议。其中涉及两大难题:“选考委员会的设置”和“选考标准的设定”。关于前者,大阪社区基金会的首任专务理事三岛祥宏曾作如下解释:“按照不同的资助领域相应地设置各种选考委员会,这几乎是不可能的。而设置由不同领域的专家所组成的大型选考委员会,也容易导致审议工作无法顺利推进。为此,我们只选任6名活跃在大阪不同领域的专家组成选考委员会”(山田,1997:23)。关于后者,如表1所示,大阪社区基金会在其申请指南中进行了明确提示。

       第三,项目反馈和评估。作为资助条件之一,大阪社区基金会要求所有资助对象在资助项目结束后的3个月内提交“项目实施报告书”。此外,大阪社区基金会还有权在资助项目实施期间要求受资助方提交有关实施进展的报告书。当然,单凭书面报告往往很难获得全面准确的反馈信息。为此,大阪社区基金会还根据需要在每年度末随机选取10~15家资助团体,派出包括理事长和事务局长等干部在内的调查团进行实地调查访问,就资助项目的具体情况、实施过程、主要问题以及发展前景等内容进行现场调查,以此获得有关资助项目的第一手信息,并深化与资助团体之间的交流与合作。

 

       此外,从2003年开始,大阪社区基金会将原来具有恳亲(联谊)性质的集体聚会发展为较为正式的“大阪社区基金会聚会”。该聚会每年分别在东京和大阪召开,邀请包括基金会干部、赞助会员以及捐赠者在内的所有利害相关人员参加,同时选取3~5家资助团体在聚会上进行资助成果汇报并接受来自会场的提问和质疑。

 

四、大阪社区基金会的成果及其面临的问题

 

       为了寻求超越传统捐赠的既有概念和常识的新理念,以大阪商工会议所为核心的有识之士通过借鉴和移植美国社区基金会的理念和模式,成功创设作为日本首家社区基金会的大阪社区基金会。自1991年设立以来,在社会各界的支持下,大阪社区基金会不但克服了包括泡沫经济危机、经济紧缩以及金融危机在内的各种经济危机,而且在募捐金额和资助金额上屡创新高。

      截至2016年2月底,大阪社区基金会共设立248个独立基金,累计获得约37.8亿日元的社会捐赠。与此同时,成功对外资助2,362个项目,资助金额累计高达12.2亿日元(参见图4和图5)

 

毋庸置疑,大阪社区基金会在不断获得发展的同时,也遭遇诸多发展难题。除了需要克服前述各种经济危机所带来的不利影响之外,作为日本社会新事物的大阪社区基金会还须时刻应对来自社会各方面的挑战。其中,法制规制问题曾一直困扰大阪社区基金会。如前所述,在2008年新公益法人制度实施之前,囿于旧公益法人制度的严格规制,从设立之初的法人注册到税收减免资格申请,大阪社区基金会均遭遇重重挫折。所幸的是,借助大阪商工会议所在商界和政界所具有的影响力,大阪社区基金会最终得以注册为财团法人。

 

然而,关于税收减免资格的申请,直到2010年根据新法重新注册为公益财团法人之后才获得较为全面的税收减免待遇。另外,由于大阪社区基金会的每一步发展均借助了大阪商工会议所的力量,使得大阪社区基金会的发展模式一直无法得到普及,进而导致其社会效应迄今仍停留在理念移植阶段。此外,在基金会核心成员的选任、专职人员的培养以及资助领域的选定等内部运营方面,大阪社区基金会亦面临不少难题。

 

在借鉴大阪社会基金会模式的基础上,成立于2009年的京都地域创造基金在依靠草根公益人士在内的普通市民的智慧和力量的基础上,通过持之以恒的制度创新,最终实现日本社区基金会从理念移植走向本土融合。限于篇幅,关于日本社区基金会的本土融合问题,笔者将另撰文述之。

 


 

作者:俞祖成,日本同志社大学综合政策科学研究科教员 

原标题:日本社区基金会的理念移植 

本文转载自微信公众号:公益慈善学园 

 

参考文献

・公益財団法人大阪コミュニティ財団website(2016),URL;http://www.osaka-community.or.j 

p/index.html,2016年5月4日最終アクセス。

・出口正之(1986)「アメリカの財団をめぐる歴史的・宗教的背景とその活動」(橋本徹・古田精司・本間正明『公益法人の活動と税制――日本とアメリカの財団・社団』清文社、1986年)、209~240ページ。

・出口正之(1987)「長寿社会における民間非営利部門の活用―日本でコミュニティ・ファウンデーションの創設を」(『長寿社会への提案――長寿社会に関する懸賞論文入賞作品集』1987年)、16~35ページ。

・三島祥宏(1996)『コミュニティ財団のすべて』清文社。

・山本芳文(2010)「公益法人の新制度移行に向けた取り組み――大阪コミュニティ財団」『公益法人』第39卷第5号、33~35ページ。

・山田和秀(1997)「コミュニティ財団の発展でフィランソロピーの活性化を」『公益法人』第26卷第1号、21~25ページ。

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