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境外视角:解读《慈善法》框架下的中国社会组织

2017-04-20 11:45:53  来源:中国发展简报  作者:Karla Weber Simon, Holly Spate | 翻译:何雯婷    点击数量:281

       [编者按]在后慈善法时代,社会组织是否迎来了取得法律身份和蓬勃发展的春天呢?来自美国慈善事业法国际研究所的两位学者认为答案并不那么简单。结合慈善法以及最新修改的民法总则中的相关规定,她们对现行法律框架下对社会组织,慈善组织,非营利法人组织的界定进行了梳理。在肯定慈善法对打破规范社会组织的旧制度和构建新型治理模式的积极作用同时,两位学者认为还有很多悬而未决的问题。

 

       2016年5月《中国人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)通过后,很多人试图把这解说成是对国内法律环境的简化。但是我们认为恰恰相反,《慈善法》让法律环境更加复杂。这部新的法律确实标志着社会组织管理体系转型初期的一个突破性进展,深层次地反映了社会、政府、党和市场之间的关系。然而,它并非一视同仁地对待国内所有非营利组织,且没有把它们放在同等的规则框架之下。尤为关键的是,这部慈善法未能制定一个适用于各类非营利实体的基本社会组织法规。我们以下要讨论的就是为什么这一点如此至关重要。

 

 

       什么是社会组织

 

       为了充分理解国内对规范社会组织基本法律的需求,首先我们应该了解社会组织的内涵和与慈善组织的区别。社会组织可以被理解为是在政策中对各类非政府非营利组织的统称。它包含着三种可在国内成立相应组织的法定形式:即基金会、社会团体和社会服务机构。目前,它还囊括了民办非企业单位(简称“民非”)。尽管在《慈善法》以及于2017年3月15日由十二届全国人大五次会议通过的最新《民法总则》中,“民非”已被“社会服务机构”所取代,但它还是作为一个法定形式继续存在。在《慈善法》通过后,现今共有超过32万个已具有法律地位的“民非”前途未卜。这有部分是因为相关的行政法规正处在修订的过程中——最新的“民非”管理条例草案在2016年5-6月期间公开征求社会意见,但相关的法律修订已持续了数年,最终的完成时间与具体内容还具有不确定因素。


       《慈善法》还为“社会组织”增加了一个新的形式——“慈善组织”。虽然最新的《民法总则》作出了具有转折意义的调整,将法人划分为非营利性与营利性两类,但是慈善组织却不在非营利组织的四种类别之中,慈善组织因此不作为一个独立的法律范畴。相反地,它可以被视为社会组织有能力遵守涉及会计、透明度等方面法律规定的印证。为了成立慈善组织,一个团体必须首先注册为非营利性社会组织的法定形式之一,再申请获得慈善组织属性的认证。换句话来说,如果我们对新的系统(指《民法总则》出台后的系统)进行分层,那么《民法总则》就会是系统的最低层,针对社会组织的基本法律作为第二层级(这尚未实现),而《慈善法》则是第三层。


       《民法总则》把事业单位、基金会、社会团体和社会服务机构都归类为非营利组织。其中,事业单位与其他组织形式有着显著的区别。它们不属于社会组织的范畴,但是其中的一些单位趋于向社会组织转型。事业单位产生于新中国成立后的社会主义制度,支撑起了政府结构中的公共服务职能,却没有充分地融合多元社会群体的诉求。这些机构往往与政府有着千丝万缕的联系并能够垄断社会上的资源和机会,因此必须进行改革以创造一个竞争性的非营利市场,使得多元化的、真正非政府性的组织茁壮成长。


       中国的社会组织在多领域开展工作,比如教育、医疗、文化、科学技术和运动健身。《慈善法》中所使用的“慈善”广义上都包含了这些领域。与此同时,它们也在其他更为广泛的领域内进行活动,包括劳工问题、倡议、法律服务等,但这些却没有在《慈善法》中涉及。参与制定《慈善法》的立法者和学者都强调该法对“慈善”一词的宽泛定义是立法方面取得的成功,并成为《慈善法》一个具有重要意义的基本特征。尽管如此,不论对“慈善”的定义多么宽泛,很多社会组织仍然无法挤入慈善组织的行列之中。


       在执行过程中,虽然《慈善法》提供获得慈善组织身份的机会,这要求对社会组织的属性进行认定。事实证据已表明,一些社会组织的领导者并不愿意为他们的组织寻求慈善组织的身份。因此,对于各类社会组织来说,仍存在着一个立法漏洞。

 

 
       打破社会组织相关法规的原有框架

 

       毫无疑问,《慈善法》在打破规范社会组织的旧制度过程中具有里程碑意义。这一旧体系在社会、国家和市场之间缺乏明晰的边界,利用行政权力干预和控制社会组织的行为,这样通常不利于进行有效的管理。


       2012年,中国共产党第十八次全国代表大会召开,宣布将要构建“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。这一强有力的声明经常在中文文献中被引用,以此表明社会组织将会获得更大的自主性并逐步减少政府干预。如果《慈善法》能得到恰当有效的实施,将会是最终实现这一目标的重要一步:在一定程度上划清权责界限,并以依法管理取代行政控制。这样看来,构建一个新型治理结构是尤为必要的环节。


       《慈善法》针对特定的一些社会组织确立了直接登记制度,普遍应用于全国范围内,并在大多数省份已经开始实行。它从事前管理体制过渡到事后监督机制,涉及报告归档、透明度和问责制——在这些方面为组织提出了新的要求。这些责任却没有自动地伴随新的权利。《慈善法》及其配套法规赋予了那些具备慈善组织身份的社会组织进行公开募捐的权利,但还需要进一步获得公募资格认定。这对营造公平的竞争环境具有重要意义,使一些真正具备非政府性质的组织得以在非营利市场中进行竞争。


       新法还着手取代不透明的行政管理,转而更多地依靠公众监督,并开创新方法使之成为可能,例如大数据分析。然而,以旧思维方式进行管理的印记继续存在。这体现在一些法规中,例如在《慈善法》通过几天后出台的《社会组织登记管理机关行政执法约谈工作规定(试行)》。另外,有趣的是,一些在《慈善法》后发布的配套法规所涉及的是所有类型的社会组织,而不只是那些具有慈善身份的组织,例如在2016年8月通过的《社会组织登记管理机关受理投诉举报办法(试行)》,以及同年7月颁布的《关于加强和改进社会组织薪酬管理的指导意见》。这一现象表明了规范管理各类社会组织仍是必须的,而不仅仅局限于慈善组织。

   

 

       构建新型治理体系

 

       《慈善法》进一步促使社会组织代替政府,为国内公民提供公共服务。这意味着政府必须授权和外包相应的服务到地方层级。一些省份和直辖市会倾向于以订立合同或授予补助的形式进行,而其他地方可能更希望借助发放凭证等其他方式。


       授权社会组织提供除最基本的公共服务之外几乎其他所有的服务,标志着中国治理体系转型的一大重要组成部分。2013年,中共十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。只有法律本身得到不断深化,才能以法律形式最终实现这一目标,而仅靠一个规范慈善行业的基本法律是远远不够的。


       李克强总理在2017年《政府工作报告》中提及的两个改革领域,很好地体现了这一点。其中一个领域是“深刻的政府革命”,即政府加大努力转变自身职能、简政放权。各类社会组织,而不仅是慈善组织,都是获取这些新下放的职能与权力的关键力量。在2016年,由中共中央办公厅和国务院联合颁布了最高级别的政策文件——对于非营利部门来说是迄今为止最高级别的文件——把政府职能转型与社会组织发展直接联系起来。两办在《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中提出,政府优先向社会组织购买民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目,并支持社会组织创新社会治理。


       另一领域是事业单位的持续改革,这也与政府职能转型密切相关。尽管这项改革已经持续了很多年,但在习近平主席执政期间被着重强调为促进政府职能转型的一大要务。中共十八届三中全会《决定》明确指出“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”并“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。


       这些事业单位应该转化为什么类型的社会组织呢?它们理所当然不应全部转为慈善机构?然而,针对社会组织的基本法律尚未制定。这些单位与政府之间存在着复杂关系,彼此利益密切交织,因此这并非易事。或许更为棘手的难题在于人民团体,比如说中华全国总工会和中华全国妇女联合会。但这些都是至为关键的改革。在市场运作中,需要进行国有企业改革,以为企业创造公平竞争的环境。在第三部门,则需要推动事业单位改革以保证公平竞争,这对促进健康的社会组织发展,并在政府转型与缩小规模期间承担相应的责任来说是必不可少的。


     
       [关于作者]  

 

       Karla Weber Simon 法学教授,慈善事业法国际研究所 所长


       Holly Spate 慈善事业法国际研究所 研究员


       英文原文刊登于“Made in China” 

 

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