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构建政府与社会组织良性互动的合作关系

2017-02-22 11:38:13  来源:中国发展简报  作者:刘雪松    点击数量:21021

【编者按】随着社会经济多元化的发展,政府职能的转变带来了服务外包等形式,社会组织也逐渐承担起社会发展的辅助工作与职能,使社会组织与政府的关系发生巨大变化。如何在政府与社会组织之间构建一种良性互动的关系模式,通过二者间的合作,来实现优势互补,并最终达成双赢。本文为我们提供了很好的借鉴经验。

 

图为雅安社会服务网

 

       要谈论政府与社会组织的合作,首先需要探究政府与社会组织的关系。


       政府与社会组织的关系,体制内的领导和社会各界的专家学者早已作了许多探讨。国外的一些专家概括出政府与社会组织的关系有五种模式,即制衡关系、对抗关系、共生共强、参与事务和合作互补。而国内的专家,有的说政府与社会组织的关系父子关系、独立关系和依附关系;有的说是互动合作、非对等性及动态性;有的说是依附、工具互惠、竞争关系、疏离关系和抑制关系; 更有专家致力于政府与社会组织关系的深入研究,提出了强制性互动关系、依附性互动关系、梯次性互动关系、策略性互动关系。有的专家讲政府协同社会组织,也有的专家讲应该叫社会组织协同政府,等等等等。事实上,尽管专家们研究的角度和深度不尽相同,但有一点是大家的共识,那就是政府与社会组织必须互动、合作。


       因此,互动是政府与社会组织合作的基线,合作是政府与社会组织互动的主题。

 

       互动 合作
  
       既然政府与社会组织要互动、要合作,那么就需要双方都拿出诚意和措施,共同搭建起互助共赢的合作平台。需要研究的很多,我认为以下几个方面尤为迫切。

 

       1.政府要转变观念

 

       不能说政府部门没有认识到社会组织在社会治理中的地位和作用,从十六届四中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”到十八届三中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的方针,政府对社会管理的认识是在不断深化的,对社会组织发展的政策是不断向好的。但在实际工作中,政府部门确实需要转变观念。我说的政府部门,不仅仅指的是政府,也不仅仅是管理社会组织的部门,而是政府所有的职能部门。


       我认为,政府至少要在以下三个方面转变观念。

 

       一是政府与社会组织是平等的。某种意义上来讲,政府和社会组织都是法人,政府的管理职能不应该动摇在法律地位上的平等关系。这一点,从政府层面上来讲,需要一定的共识和勇气,也需要一定的时间。

 

       二是给予社会组织充分信任。社会组织也是党和政府的队伍,是国家治理结构中不可或缺的重要力量,它的的存在是补位而不是添乱。政府对社会组织要从单向管理到互信合作,从监管为主到综合支持,把服务群众最后一米的责任交给社会组织。有这样一支社会力量为政府无法或未能涉及的领域补漏,对百姓不是坏事,对政府更是好事。

 

       三是从被动服务转到主动作为。我们不能说政府在对待社会组织发展这方面没有作为。事实上从80年代从官办的行业协会开始,政府在社会组织发展上做了大量的尝试和推动。但总的来讲,政府面临社会管理的诸多挑战大体上还是被动地应对和服务,缺少主动作为的精神和举措。因此,政府在公共服务供给侧的主动改革也是十分迫切的。


       2.社会组织也要转变观念

 

       与政府法律地位平等的意识,其实社会组织是没有自觉意识的。我国的社会组织发展到今天,可以简单地分为两大类,一类是官办的,当年大多是一些行业协会,现在按照中央的政策也要脱钩。但其历史渊源的背景短时期内是不会抹去痕迹的,包括一些有财政资金支持的基金会。另一类是民办的,包括民间创立的公益组织和一些企业创办的基金会。这两类组织在强势的政府面前,天生是没有平等意识的。社会组织要准确定位好自身与政府的角色关系,只有平等才有合作,而合作需要契约精神。


       因此,我认为社会组织要在以下三个方面转变观念。

 

       一是要主动建立与政府的联系。社会组织要放下自卑,要学习和了解政府的构架、政府部门的职责、政府运行的程序,主动与政府部门建立良好的信息沟通渠道。作为相对弱势的一方,知道政府想什么、要什么、怕什么,才能不断地提升自己的素质,调整机构的定位,完善服务的措施,找到合作的契机。

 

       二是要定位好自身。社会组织是政府在社会治理方面的合作伙伴,是补漏,是补缺,是借位互补、相互促进的关系,而不是替代者。一些社会组织把自己定位于民众的代言人,站在对立面动辄指责政府,而不是积极沟通、解释、弥补,这样的做法是不妥当的,无益的。很多社会组织有意无意地不愿意和政府打交道,而是靠自身的能力或寻求公益圈伙伴的支持来开展项目,宣扬的是自己的品牌、理念,注重的自身的口碑,这种做法一不小心会无意中在老百姓和政府中间种下鸿沟。

 

       三是要把自己做强。社会资源绝大部分是掌握在政府手里的,各方面的人才绝大多数也在体制内。社会组织既要建立自己的资源库,也要善于借力政府手里的资源,这是一门手艺。作为要与政府开展合作的一方,能力的提升对于社会组织来说是个永恒的课题。毕竟谁也不愿意与一个执行力和执行能力太差的对象进行合作吧。社会组织要做强自己,专家们都有论述,我觉得都说到了根子上。这里,我只提一个,那就是社会组织要做实,实事一定要实做。不仅在与政府合作上要实,服务群众上更要实。不能出现谈判时刷脸卡,拿项目时刷诚信,开展公益时刷存在,工作烂尾时刷失踪。

 

       平台 实务

 

       3.要搭建政府与社会组织合作的平台

 

       政府与社会组织要合作,就需要搭建合作的平台。我认为,合作的平台至少应该有两个,一个是政策信息的互动平台,一个是实务合作平台。这两个平台好像有,又好像没有。真正到实际工作中时才发现,等于没有。政府是实,也是虚。政府是由各个职能部门组成的,不是一个市长或副市长或部门负责人能独自代表的,但现实中有时候他又能代表。因此,社会组织在与政府打交道时会突然发现,不知道找谁,不知道找谁有用,不知道找了谁以后有没有用。

 

       就目前政府的构架来看,除了面向社会发布项目外,没有专门设置与社会组织沟通的桥梁,社会组织对政策的了解更多的来自于政府网站和新闻媒体,而所了解的以大政方针为主,地方政府的行政举措知之甚少。这就使得社会组织不了解当前和今后一段时间地方政府的具体政策和工作安排,无法主动与政府衔接与合作。

 

       政府中管理社会组织的只有民政部门,其它关注社会组织的部门少之又少。而与社会组织有真正联系的只有民政部门内设的一个办事机构,而这个办事机构的工作人员越到基层人越少,到了区县往往还不足一个人。这样的组织架构无法承担起与社会组织密切联系的职责。

 

       几年前,专家们也注意到这样的问题,提出了建立枢纽型社会组织的构想。民政部门也接受了这样的建议,把枢纽型社会组织的建设放到了重要的位置。一些地方还尝试建立社会工作委员会的机构来搭建平台,或在民政部门下设一个社会组织服务中心来联系社会组织。这些想法有它积极的一面,但我认为都从根本上无法解决政府与社会组织合作的平台问题。我们需要的是一个第三方的平台,这个平台需要政府和社会组织两方面的认可,因此,还得首先由政府来构架。

 

       在雅安,在市委市政府的领导下,我们成立了雅安市群团组织社会服务中心,作为上联政府下联社会组织的一个平台。这个平台,既是政策信息的平台,也是实务合作的平台,更是我们群团改革的一次尝试。目前,我们已经建立了覆盖全市6县两区及所有乡镇的服务体系,现有一个市中心、八个县区中心、116个乡镇站点,共聘请了156名专项志愿者服务社会组织,真正起到了分层次联系政府和社会组织的作用。我们还构建了网络微信平台,开办的《雅安社会服务网》共建立了四个库,一是社会组织资源库,二是社工人才库,三是政府和公益组织项目库,四是社会需求库。一年来的运行点击量达到了近26万,市中心发布公益类项目15个,项目服务站点涉及268个乡村社区,项目资金总量近2900万元,共有98家外来社会组织和本土社会组织承接。目前,自愿到市中心登记报备社会组织有362家,吸引了壹基金、中国扶贫基金会等82家社会组织入驻服务中心。

 

       雅安市群团组织社会服务中心这个平台还发挥了对外公益项目对接的作用。抗震救灾和灾后重建期间,我们累计对接公益项目1449个、资金33.36亿元。转入常态化运行后,我们还参加了三届“慈善博览会”,大力开展“招善引慈”,先后拜访中国扶贫基金会、青基会、妇基会、壹基金等20多家基金会,上门推荐对接项目,累计对接各类社会资金14.5亿元。如四川省青少年儿童基金会100万“乐育•亲子服务园——心海护航计划”、中国社会福利基金会的100万 “暖流计划”、芒果V基金的100万精准扶贫、浙江吉利汽车集团捐资700万元“吉时雨”扶贫、江苏隆力奇生物科技股份有限公司3000余万元“贯彻精准扶贫•践行社会责任 爱在雅安——隆力奇助力名山区全面脱贫计划行动”、中国扶贫基金会在名山区、石棉县、汉源县“互联网+扶贫”农产品销售示范县建设等等。


       当然,我们还有其它一些实质运行的机制,如与政府的联席会议制度,社会组织的活动预报告制度,项目执行督查制度,第三方评估制度等等,就不一一介绍了。

 

       政策 项目

 

       4.政府要加大社会组织的培育扶持力度

 

       社会组织既然是政府服务群众的一支生力军,政府理应加大对社会组织的培育扶持力度。社会组织的生存和发展的关键不外乎两个方面,一是宽松的政策,二是持续的项目。现在政策方面已经没有阻碍,从中央到地方,各级政府都在不断降低社会组织登记的门槛,不断完善管理制度,行业协会的脱钩已经在稳步实施,政府购买社会力量服务的文件也已下发。应该说,社会组织目前发展的政策环境是有史以来最好的。只是相关政策的配套措施还有待进一步完善,操作层面的制度安排还未能迅速到位。地方政府在这方面的责任重大,政策如不能落地,只是一支漂亮的风筝。这需要各方面的共同努力。

 

       就项目而言,社会组织特别是初创期的社会组织,项目主要还是来自于政府的购买服务。一方面政府要转变职能,从“大政府”变为“强政府”,大量的公共服务需要寻找承接主体,另一方面社会组织的发展不管从整体来讲还是从个体组织来讲,能力水平还不能完全适应要求。过去政府在购买社会力量服务上有两方面的顾虑,一方面不知道放给谁,社会组织还未成为可承接政府公共服务的主力;另一方面不知道谁可信任,社会组织的专业化程度还不高,行业自律水平还低。面对这样的现实和任务,政府要主动出手,一手抓建设,要采取措施对社会组织进行培育和扶持,以期政府在公共服务领域的“退出”和社会组织的“补位”不影响公共服务的质量。另一手抓项目,要通过项目的不断发布和实施,让社会组织在实践中去锻炼,去成长。没有项目的实践,社会组织的成长会极为缓慢。政府不能怕字当头,坐等社会组织自然成熟,要有主动培育的担当和引领发展的自信。

 

       在雅安,基于汶川“5.12”地震的经验以及雅安“4.20”抗震救灾和灾后重建中社会组织的突出贡献,市委市政府高度重视社会组织的培育和扶持。市委抽调了经验丰富的七名县级干部到市群团组织社会服务中心,全职从事社会组织培育工作。政府专门出台了《雅安市培育发展社会组织十条措施》,民政部门出台了《关于社会组织登记管理有关问题的通知》,营造了社会组织发展的良好政策环境。在主动培育社会组织方面,政府把社会组织的发展与灾后重建结合起来,不惜资金全力扶持,用于服务社会组织的中心体系建设、本土社会组织培育、社会组织项目实践、社工人才培养方面的资金达到了9042万元。我们利用中心这个平台,面向社会培训了1500名社工,分为初级、中级和高级三个层次,目前已经完成了1000名初级社工和240名中级社工的培训。我们还成立了社会组织孵化中心,目前孵化成立了110家本土社会组织,这些本土社会组织还得到了政府200万元的初创期项目补助、800万元的项目实践以及市中心组织的“政府采购”、“项目书编写”、“社区动员方法”、“项目档案管理”、“市民论坛工作坊”、“社会组织财务管理”、“艺术治疗主题工作坊”等十多个专题的培训。应该说,雅安本土的社会组织的成长离不开政府的关心和扶持。
通过市委市政府的培育和扶持,本土社会组织的能力得到极大提升,从2015年5月到2016年底,雅安本土社会组织自由争取外部项目资金达642.3753万元。

 

       购买 监管

 

       5.政府要建立公共服务的购买机制

 

       早在2013年,国务院办公厅就下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。我国推进公共服务的购买是在政府大力提倡构建民生财政,继续加大对公共服务投入的大背景下提出的,改革目的不仅仅是为了节约财政支出,更多的是要通过政府提供公共服务方式的改革,进而转变政府职能,处理好政府与市场、社会的关系,更好地激发市场主体和社会的活力;通过整合和优化各种政府、社会资源,创新和改善社会管理,进而提高公共服务的绩效,以不断满足公众日益增长的公共服务需求,促进社会和谐。因此,各地政府部门基本上都是围绕“谁来买、向谁买、买什么、怎么买、买得值”五大政府购买服务的基本问题进行制度设计的。但在实践中,政府向社会力量购买服务的工作进展依然十分缓慢,主要面临着以下三个方面的难题:


       一是政府部门动力不足。受到认识的不一致和部门利益的影响,许多部门对推进购买服务工作并不积极,层层转发政策而不制定工作措施。


       二是公共服务市场不健全。公共服务市场体系发育不健全,承接主体能力素质参差不齐,竞争难以充分开展,公共服务类的招投票程序有待完善, “公共服务类专家库”亟待建立。


       三是缺乏有效监督。虽然提出了引入三方评估的思路,但政府监管与三方评估在制度上如何有效衔接并未厘清,如何建立一整套的监督评估机制,并没有实质性的制度进展,公共服务的效率和质量评价监管体系仍然缺失。

 

       在雅安,我们主要还是依托政府公共资源交易中心来开展政府购买服务的工作。对于实施点众多的项目,我们还探索采取了竞标“社会组织资源库”的方式来向社会组织购买服务。对于十万元以下的项目,我们是利用雅安市群团组织社会服务中心这个平台来进行的,主要采取了竞争性谈判和竞争性磋商的方式。我们的设想是,把雅安市群团组织社会服务中心(雅安市社会组织联合会)建成今后政府向社会力量购买公共服务的平台,但目前在雅安还没有形成这样的机制。在项目实践中,我们还发现了一些不容忽视的问题。

 

       由于政府购买公共服务项目属于新鲜事物,政府没有做过,社会组织也没有做过,彼此都没有经验,就连服务标准的制定都比较困难。我们在实践中,最头疼的就是服务标准的制定。在一些政府购买公共服务项目的评审工作中,不管是作为购买方的政府还是作为服务提供方的社会组织,都没有对项目提出具体的标准,即使有也是很笼统的,不具有很强的操作性。一些看似操作性强的标准实际效果难以衡量,如提出项目使多少人受益,但实际上受益的效果却无法评定,这就给事后的监督和评估留下了难题。因此,在大多数情况下,投标人在投标书中和答辩时都是信誓旦旦、高标准承诺,一旦获得服务项目后,激情会慢慢消减,马虎应付了事,到结项前才匆忙拼凑成果,甚至用摆拍图片、数字造假来应付结项评估,很少有结项评审不通过的案例。即便在项目实施过程中按照协议取消了一些社会组织的中标资格,接下来的项目资金追缴也困难重重。

 

       从政府方面讲,在目前的行政体制下,一旦预算获得批准,就必须将钱花出去,没有人会为节省预算而努力,因为节省开支是没有激励的,反倒会因此而承担责任。从社会方面讲,由于政府购买公共服务的监管无法到位,客观上为一些不良社会组织留下了寻租和腐败的空间。因此,政府要加快向社会力量购买服务的法律和制度的研究,出台的政策和措施必须配套,既不能因噎废食,也不能单兵冒进,需要制度化的稳步推进。

 


作者简介:

刘雪松 雅安市群团组织社会服务中心副主任

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