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日趋严重的忧患:新兴经济体中的基金会问责制

2016-12-23 11:36:55  来源:Alliance Magazine  点击数量:6695
     

       卡罗兰•哈特内尔(Caroline Hartnell)与安德鲁•米尔纳(Andrew Milner)

       经济体是从哪里“涌现”的?而基金会常常又是发源于哪里?在许多新兴的经济体中,基金会对社会的巨大贡献都正在与日俱增,尤其是在那些政府捐助机构和个人捐赠者们所不太熟知的领域中,诸如机构建设、NGO能力建设、人权与人力资源管治以及与那些未受到公正对待的团体共同工作。随着基金会的贡献不断增加,问责问题也随之产生了——实际上主要是在那些基金会组织发展程度较高的国家中。那么,在这些国家中问责究竟都意味着什么呢?《联盟》杂志分别对巴西、哥伦比亚、中国、印度、俄罗斯、南非以及阿联酋的人民进行了访问,这些国家都各自拥有着截然不同的“基金会世界”,那么,它们都已发展到了哪种水平以及它们又究竟还能走多远。

 

       如今的现状似乎是,即使在某些地区问责已成为了讨论的话题,其也远非一个重要的问题。在印度,基金会问责制是个“几乎毫无存在迹象”的东西,来自印度的发展中国家合作人道基金会的英格丽德•斯瑞纳丝(Ingrid Srinath)说道。哥伦比亚的家庭和企业基金协会(AFE)成员卡罗莱纳•苏亚雷斯(Carolina Suarez)认为,对于拉丁美洲的大多数基金会而言,透明度还是一种“尚未成形的权利”。实际上,她说,透明度的缺失应该是一种用于检举地区基金会的常用控诉罪名,因为某些团体组织会假借“基金会”之名去掩盖他们对公用资金的管理失当或借此方式进行偷税漏税。在葡萄牙语中,“问责”这个术语甚至连一个充分恰当的对应译文都没有,巴西基金组织协会GIFE(由研究院、基金会和企业组成)的安德烈•德艮斯扎因(Andre Degenszajn)说道。

 

       “在俄罗斯的基金会组织中,问责制还并非是种极具权威的特征,”俄罗斯慈善援助基金会的玛丽亚•切尔托克(Maria Chertok)承认道,并且似乎没有人希望将俄罗斯的基金会组织推向一种更完善有力的问责体制。那些掌事者们大多都是由家庭成员或捐助企业代表组成,而不是由相关的利害关系群体组成,切尔托克说道。另外,这些掌事者们所呼吁进行的问责程度也被尽可能地限制了。在俄罗斯社会中,基金会的重要性是微不足道的,因此他们完全能够凭借着其“低调的形象和低水平的透明度”而销声匿迹。

 

       问责制究竟是什么?

 

       为了清楚地了解问责制的概念,我们对一些人进行了调查访问。择善基金会的李往盛说道,在中国的确存在着对问责制的需求。公众对公开度和问责制的强烈要求已经促使国家专制式慈善事业的那种密不透风本质逐渐瓦解,并且为私人慈善事业在正在兴起的公民社会中开拓出自己的一席之地而铺平了道路。事实上,恰恰是这种私人慈善事业在引领整个慈善体制走向更为强大的问责制。然而,对大多数人而言,问责制仅仅意味着公开度。因此,除了那些收集到的数据之外,几乎再也没有任何分析和事实…无论是在内部报告材料还是间接获取的资源中——这意味着一种因“过分强调数据”而逐渐恶化的趋势。

 

       如李往盛所指出的,公开度仅仅意味着部分透明化,因为那些慈善机构只会报告政府年度审计所要求的内容,而非政府性的中国基金会中心则大多依赖于自我披露,并辅以一些从公众领域搜集而来的信息,诸如媒体报告和新闻稿。

 

       安德烈•德艮斯扎因则提到了另一个令人困惑的原因——一种更直接的语言表述原因。“在英语中,我们常常会使用accountability来表示问责这一术语,当其被翻译成其它语言时,相应的含义可能就会缩水成对机构团体账户的透明化。Feedback(意见反馈)也是个很难翻译的词语,如果想要领会其深层含义,我们就得对其进行附加的解释说明。这个词在葡萄牙语中更近似于“发表意见”或“回应问题”,其寓意更偏向于一种单向的交流,而不是关于一种富有意义并且能交换看法的循环交流。”

 

       活动于整个南非的”另类基金会(The Other Foundation)”领导人内维尔•加布里埃尔(Neville Gabriel)认为,“重要的是投身参与,而非仅仅进行意见反馈。意见反馈通常是用于对那些已经完成的事情进行评估判定,或是去对那些犹疑未定的未来工作展开学习,而这些工作往往都是不太可能发生的。人们应当去全身心地投入整个工作进程,并且尤其重要的是应在工作初始时便参与其中——而并非仅仅在后期阶段询问意见反馈。”

 

       “重要的是投身参与,而非仅仅进行意见反馈”

 

       在他看来,意见反馈的价值在于,“其在公益事业中树立了更强大的公众信任感和公众知悉权,促进了资源的良好管理,并且加强了基金赞助者对自身决策和行为所怀有的责任感。然而,实际投身参与的价值则远远不止这些。从长远的角度来看,其会在工作的履行过程中确立出一种品质上乘的观念清晰度和策略严格度。投身参与不仅能使各种研究工作之间保持着更加紧密的关联,同时也能提高这些工作的实现效率和效能,从而使资金更加充分地发挥其价值。”

       但是,加布里埃尔同时也承认,意见反馈完全有可能去超越上文那种足具局限性的“事后诸葛亮”,前提是“将相关的意见反馈群体定向于那些从事相应领域事务的各类人群或机构组织,并且意见反馈不能仅仅象征性地停留在表面功夫,而应充分深入到利害关系团体的内部,以致在整个意见反馈过程中能够循环地进行多次学习。”

 

       “人们应当去全身心地投入整个工作进程...
       而并非仅仅在后期阶段询问意见反馈。”

       向谁问责?

 

       在印度,除了向税务机关提交法定报告、慈善事务以及一些机构组织将接收的域外资助基金上交给内政部之外,英格丽德•斯瑞纳丝便再也不了解任何正规或结构化的问责体制或者意见反馈机制了。其产生的后果是,对那些必须依靠基金会的资源才得以延续下去的组织或活动而言,“权力关系纽带则成了一种为服务于捐助者而被大肆滥用的工具。” 她指出,“印度主要的草根运动都基本避免了外部NGO组织和基金会的资助,他们认为这类资助会侵蚀他们的纯洁性、真实性以及思想观念。”

 

       在印度,另一种可能的问责之源——公众效力和媒体监督——也是“不容忽视”的。在这个国家中,多数论坛都偏重于庆祝表彰,而那种仅用于捐助者或受赠者之间彼此交流的论坛实在是微乎其微。

 

       然而,尽管对问责制的需求并未被明确指出,但其重要性却丝毫不容忽略。斯瑞纳丝相信,在慈善事业不断被呼吁去发挥公众职能的这样一个时代中,问责的问题也变得越来越迫切:“我们已经目睹了那些对国家大型项目的捐助活动——HIV/AIDS(艾滋病)、小儿麻痹疫苗、午餐捐助项目等等。这些项目都是由那些完全默默无闻的基金会组织辅以资助的,可即使是进行授权政府当局也都对他们无从了解,更别提那些被动参与其中的公民了。”

 

       在巴西,安德烈•德艮斯扎因说道,“在多数情况中,问责制都缺乏公众性,其主要面向的是那些资助者、赞助商或董事会领导们。”

 

       “在巴西…在多数情况中,问责制都缺乏公众性,
       其主要面向的是那些资助者、赞助商或董事会领导们。”

 

       问责的程度取决于你所谈论的是哪种基金会,内维尔•加布里埃尔争辩道。“那些新生的基金会团体——往往是就团体形象和地域选择而言——通常会更加开放而直接地与当地群体进行持续的互动,从而将问责变得切实而可行。”

 

       文化壁垒阻碍更强健的问责体系

 

       英格丽德•斯瑞纳丝发现,在印度,一些“文化和态度方面”的主要障碍已经发生了改变。我们会将贫困群体、女性同胞、少数民族、儿童、残疾人士、低等的种性和部落群族视为“不幸的个体对象或集中施舍对象,这些人既无能力也无权利去参与决策行为。这种看法是盛行于政府、商业界、慈善机构、媒体界的主流观念,甚至在大多数社会企业中亦是如此。”除此之外,在一个“贪污腐败肆意蔓延”的国家里,公众监督似乎更像是在对受助者执行,而非对捐助者。

 

       另一个原因在于印度的地域范围和多样性,其意味着“可供慈善机构去处理的问题规模是相当庞大的。因此,去组织一个庞大规模的受助者群体进行一致发声、共同支持或反对捐助者是从来不可能实现的。产生这种结果的原因在于,慈善机构——更普遍地讲是文明社会——缺乏着一种被我称之为基本的“架构”或“基础建设”之类的东西——包括调查研究、诉诸法律、其他形式的咨询、知识建构和传播服务、交流平台、协会组织、会谈、出版刊物(比如《联盟》杂志)等。”

 

       “因此,去组织一个庞大规模的受助者群体
       进行一致发声、共同支持或反对捐助者
       是从来不可能实现的。”

 

       那些宣称问责文化缺失的国家似乎都是由坚实的官僚体制而主导支配的,李往盛认为,这种机构问责制的缺失“导致了中国的慈善团体十分排斥其活动行为的对外公开,并且他们会避免开展对问责制的切实讨论。”与英格丽德•斯瑞纳丝相似,他也指出了基础建设的缺陷,特别是在那些要运用主观思能动性的领域中。“智力能力和知识基础”的缺失将会使慈善业的数据研究分析领域变得零碎而散乱。

 

       类似地,玛丽亚•切尔托克认为基金会问责在俄罗斯也存在着巨大的障碍,原因在于那里并不存在对问责制的需求。俄罗斯没有对基金会的公众监督体制,并且受助者们往往都很乐于接受权力关系体制为他们提供的资金。另外捐助方也不会倡导问责制,她解释道:“问责制要求的是一种能够认可管理与权力透明化的观念模式,但俄罗斯人往往却不乐意这么做——他们希望遵循体制控管,因为他们相信这能为他们带来更多益处。”

 

       “这种机构问责制的缺失‘导致了
       中国的慈善团体十分排斥其活动行为的对外公开,
       并且他们会避免开展对问责制的切实讨论。”

 

       安德烈•德艮斯扎因还发现,阻碍问责制体系不断完善的另一个可能因素在于,基金会组织的过度自信:“权力是失衡的,或许正是他们对自己那套策略和方法的过度自信构成了体制转变的拦路虎。”

 

       关于问责制的四个‘迷信’

 

       Carolina Suarez并不相信基金会的问责制能遇到任何‘合理’的障碍。然而她认为仍有四个‘迷信’阻止基金会实行问责制。第一是安全:一个对自己活动更加开放的基金会同时也会感到更加脆弱。另一个是公司一旦把投入社会投资的额数公开,对这额数感到不足的批评与偏见就会源源不绝而来。

 

       一个相关的异议是不愿意透露基金会从第三方、国内或国外政府获得多少资金。最后一个‘迷信’-虽然她认为这并不普遍-是实行问责制必须花费太多时间,把基金会从为社区服务的核心目标转移开。

 

       在她看来,这些都不足为重大异议。没有证据表明更开放的基金会会更脆弱。主要考虑因素也不应该是基金会相对于母公司的资源花费多少,而是它如何有效地利用资源(我们将看到这与Clare Woodcraft所说的一样)。

 

       Suarez 表示,透明度和问责制应该对待所有人,包括给予法律和税收优惠的政府、国际合作机构、受助者、受益者以及任何有兴趣了解任何基金会的人。AFE是促进基金会之间透明度和问责制的主要推动者之一。 他们的在线评估工具正处于试点阶段,工具里的70个问题概括了八个有关开放和问责的主题。其目标是让哥伦比亚的所有基金会都能够访问该平台。她希望这工具能在今年年中完成。

 

       反馈总是一件好事吗?

 

       Neville Gabriel 认为在某些情况下,反馈带来的害处可能比益处更多。 他觉得太多的反馈,“加权平均”,可能意味着基金会倾向于一种大家都 “看起来都一样”的平均。在他眼里这是没有益处的:“积极的变化是通过想法和代理结构化的竞争,需要不同的利益和观点相遇,而不是将不同身份钝化(或细化,看你如何看待)成一个标准模型。”他认为害怕“失去焦点和独特的身份,以及失去效率和决策自主权”是基金会面对问责制的主要障碍。
 

       在受助者这方面,Gabriel认为最大的障碍可能是时间,“因为大多数受助者必须向多个捐助者提供知情反馈,而其过程都非常不同。” 而且也能感觉到虽然他们的参与很重要,实际上他们到底说什么并不重要。“形式,”他觉得,“可能比物质更有价值”。

 

       他提供了一个受益群体不愿意提供反馈的例子:‘在南非的北开普省的一个小农村镇有一个与太阳能发电厂社区所有权有关的当地社区信托。尽管它每年向这个社区提供数万美元的资金,最近为获得其工作的反馈意见而组织的市政厅会议只有约五人参加。’

 

       对自己的问责

 

       阿联酋基金会的Clare Woodcraft与我们大多数受访者相比采取了不同的策略。
 

       她认为基础问责制的主要重点应该是对自己负责,并表示很多时候,基金会专注于“衡量投入--我们花了多少钱?我们发行了多少赠款?-而不是我们创造了多少社会价值,以及其价值是否是可持续的,可衡量的和可扩展的。”这最主要的因素是便利性:社会价值原本就很难创造和衡量,相比下简单地给第三方发放赠款并衡量总花费来得更容易。

 

       她相信基金会应该仔细看看他们的成就和他们的成本效益与竞争力。例如,如果政府能以更快的速度做到和基金会一样的规模(达到更多的人),那么基金会需要挑战自己的角色。她认为全球的基金会都应该反省他们正在创造的真正价值是什么而成本又是什么。这应该由董事会来推动基金会,而不是(虽然她没有明确地说出来)外部监督机构。

 

       阿联酋基金会正开始实施这一做法,在不久前把自己从一个只给予补助金的基金会变成了一个“创建社会企业并像小型企业一样经营它们”的运营基金会。她认为这新的方法,“基本上部署了风险慈善事业的模式,是真正帮助我们了解什么有效而什么无效,评估我们的成本效益,并专注于创造有规模、可衡量的影响。”

 

       一切在发生变化吗?

 

       简短的回答是‘是的'(虽然不是所有地方),但往往速度缓慢。酋长基金会的工作在一定程度上象征性这种变化,在哥伦比亚的AFE也一样。Andre Degenszajn指出现在已有越来越多的话语环绕着透明度以及和合作伙伴与受益者进一步发展横向关系的重要性。不过,他补充说,“话语转化为实践的程度是另一回事。它往往强调正式的措施,而不是接合更有意义的对话。往往那些认同与加强基金会自身的假设的反馈会被视为比那些挑战这些假设的反馈更有价值。”
 

       Maria Chertok从俄罗斯带来较乐观的报告。她承认许多俄罗斯基金会公布正式和全面的报告,而有些也会向利益相关方获得反馈,有时甚至让他们参与战略回顾。但是,她总结道,“要达到这个最佳实践在行业中传播得足够广泛,还有很长的路要走。”

 

       对Ingrid Srinath而言,印度的新企业社会责任立法是问责制阴郁的景观里的一个亮点。她认为这至少可以迫使企业捐助者对他们的活动更加透明。

 

       无论是因为他们缺乏技术手段来这样做,或者在他们的环境里机构历来高深莫测,或者他们担心这会给他们带来更多要求,或者根本没有人问过他们,在新兴经济体中并没有评论家们想看到的向问责制逐步推进的进展。这可能不会让很多读者感到惊讶,因为即使成熟经济体中的基金会也自然的倾向隐匿性而不是开放性。话说,如果这篇文章能有助于刺激新兴经济体中基金会问责制的辩论,也算是件好事。

 

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