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唐昊:金砖国家如何管理境外NGO?

2016-06-13 10:12:58  来源: 千禾公益学社  作者:唐昊    点击数量:24181

 

       主权国家曾被认为是最重要的国际关系行为体。事实上,主权这个词的涵义就是对内对外的最高权力。但在全球化时代,包括世界上最强大的霸权国家在内,大多数民族国家的权力都日益衰落。著名国际关系学者、哈佛大学教授约瑟夫·奈认为,国家主权的挑战来自两个方面:一是权力的转移;一是权力的扩散。相比权力在东西方国家之间的转移,权力从国家向市场、公司、媒体、非政府组织和公民的扩散,是影响更大的长期趋势。而国际非政府组织(INGO)的兴起,就是国家权力向非国家行为体扩散的最显著标志。

       冷战结束之后,经济全球化开始加速,并带动了NGO在全世界的发展。由于各国之间在经济增长、市场化程度、公民社会等方面的发展程度并不均衡,导致一部分公民社会较为发达的国家成为非政府组织的“输出国”,即总部在本国的NGO 开始主动介入其他国家事务;而另外一些国家则成为这些组织设立分支机构或进行活动的场所,即所谓的NGO“输入国”。

       在这些国家中,金砖四国成为重点的输入对象。在俄罗斯和中国,境外NGO的数量都一度超过6000家,印度则长期保持在33000家左右。而以中国为总部的跨国NGO只有区区140家,其他金砖国家的情况也差不多。INGO深度参与这些国家的社会经济发展,但同时也因为身份的敏感而招致许多问题。近年来INGO输入国纷纷出台限制境外NGO的法律。和1990年代全球非政府组织的高歌猛进势头恰恰相反,现在国际社会争论的是:对INGO的限制是法律的进步还是倒退?全球非政府组织的衰落究竟意味着什么?

 

不受欢迎的治理

       国际非政府组织(INGO)输入一个国家,本意是帮助这个国家在特定领域内治理水平的提升。这种帮助是不分体制内或体制外的。

       不过,INGO并非总是受到“输入国”的欢迎。2011年3月,“透明国际”宣布其未来的五年计划,将着重于影响金砖四国在反腐方面有更好的表现。但这种“助人为乐”的行为却意料之中地受到冷遇。对一个主权国家来说,反腐败是政府和司法机关的工作,现在国外NGO要来插上一脚,确实难以接受。何况此前多年透明国际发布的“清廉指数”给予金砖四国的评分都不高,基本都在70位以后,让这些国家在国际社会上颜面无光。

       采取类似挑战性行动的还有美国环保NGO。几年前,巴西试图在亚马逊的辛古河修建水电站,负责此项工程的是国有企业北方能源公司。在此期间,巴西独木舟协会联合国际NGO多次举行记者会,呼吁取消修建计划,声称水电站会使原住民生活受到影响,动植物生态环境也会改变,美国NGO还召来许多国际大牌明星参与反对活动,导致工程几度延期。

       此外,在南太平洋的公海上,日本捕鲸船经常遭遇来自“绿色和平”的干扰,使其难以顺利作业;在东南亚,中国公司开发热带雨林,不时受到NGO和当地民众抗议;2014年维基解密将美国窃听盟友的行为曝光,让美国遭遇极大难堪,而解密者则受到一个全球性网络的保护而逃过了美国的司法制裁。其他一些INGO也经常将各国的环境问题、人权问题公布于世,因而也经常遭遇各国政府的敌视,但因主权边界的限制通常对这些组织无可奈何。

       INGO本来关注治理层面的问题,试图帮助一些国家解决医疗、环境、人权等方面的问题。但对这些问题介入越深,越发现真正的根源其实是制度本身。因此,倡导制度的改造往往成为这些组织最后的选择。在21世纪最初几年,INGO介入中亚国家的颜色革命,并带来巨大的制度改变。但也是在此之后,INGO的法律环境开始急剧恶化。

2015年5月,普京签署了一项法律,允许俄罗斯检察机关有权将某些境外非政府组织宣布为不受欢迎的机构,并予以取缔.

 

国家的反击

       民族国家,特别是INGO的输入国并不承认这一由权力扩散所导致的“主权的黄昏”,并试图至少在其领土范围内收复一些“主权失地”。由此导致INGO输入国在颜色革命后,纷纷汇入反INGO的潮流。

       以INGO输入数量排在前列的金砖国家为例,它们分别拥有的NGO数量都在数十万到数百万之间,其中有相当数量属于INGO。仅中国的INGO就有6000家左右。而这四个国家的INGO都受到了各国新近通过的法律(中国的境外NGO管理法正在拟议中)的更大限制。

       分析人士指出,莫迪政府认为包括绿色和平组织在内的环保组织不利于印度成为全球经济“引擎”的地位。

       这个代表了INGO法律环境急剧恶化的表格尚没有反映出来的现实还包括:

       俄罗斯作为“战斗民族”,其反INGO的措施最为激烈。《非商业非政府组织法》(修正案)要求INGO登记为“外国代理人”,并由司法部直接监管。修正案于2014年5月通过,迄今才短短一年多时间,俄罗斯境内NGO已有三分之一默默地死去。

       印度出台法律要求更严格的资质要求,莫迪政府并直接取消了9000家NGO的注册资格,还关闭了多家美国基金会。

       越南政府2012年颁布政府令,外国NGO申请在越南活动的许可,必须有本国规定的法人代表,且只能进行人道主义和服务救助,不得从事政治或宗教活动。

巴西水电站

 

       在水电站建设受阻后,巴西总统卢拉颁布法令,要求NGO进入原住民保留地必须获得司法部许可,进入“亚马逊法定区域”还须获得国防部批准。INGO还必须另外提交在巴西运作的许可证及司法部核发的合格证明。

       其他国家如蒙古、印度尼西亚、巴基斯坦、斯里兰卡、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦等国,也都在近几年出台专门法律监控INGO在本国的活动。巴基斯坦直接关闭了一些与西方有关的救助儿童的人道救援组织;玻利维亚甚至驱逐了美国国际开发署。

 

 

INGO的国际法律地位是软肋

       这些国家对于INGO的反击和限制如此顺利,有一个非常重要的原因,就是INGO的法律地位本身是有问题的。二战之前,囿于传统的国际关系认知,国际社会仅将主权国家作为唯一的国际法主体,连国家间政府组织也没有获得完全的国际法主体地位。二战后联合国将红十字会等INGO列为咨商对象,实际上默认了部分大型INGO的国际法主体地位。但迄今为止,只有欧洲人权法院在1991年给予INGO诉讼资格。此外,除红十字会、红新月会等少数INGO,现有国际法并不存在对INGO整体法律地位的认可。

二战时期INGO

 

       而且,根据世界银行的定义,INGO应该是“从各种各样的来源筹集资金的全球性慈善机构”,主要指向红十字会等无固定国家归属的NGO。但冷战后在国际范围内迅速成长起来的国家间NGO,其实并非传统的无固定国家归属的NGO,而是一国国内注册的NGO到另外的国家进行活动所形成的国际活动网络,更加不受国际法保护。

       在全球化高歌猛进的背景下,国际法主体地位的缺失并未阻碍INGO的拓展。特别是在输入国法律准备不足的情况下,INGO以民间身份进入这些国家,提供服务或践行倡导,在这些国家获得了较高的声望,获得了事实上的存在资格。例如1995年的世界妇女大会催生了中国的NGO事业,成为中国民间公益事业的起点。

       但毕竟这些组织的国际法律人格至今未获承认,所以INGO在总部注册地之外的国家的活动完全取决于该国的法律规定,除非有双边或多边协定。这意味着输入国对INGO的法律地位的认定具有绝对主动性。随着INGO介入各国的制度改造进程,输入国态度发生重大的变化,直接导致INGO的政策法律环境恶化。

       此外,INGO输出国的衰落也导致INGO被轻易打压。在1990年美国强大时,INGO所推进的议题常受到美国政府的支持;而近年,美国、欧洲的衰落使得俄罗斯等国家在限制INGO时,不必顾忌其本部所在国的反对。具有讽刺意味的是,当潮水退去时,一度强调自身独立性的INGO发现自己终归要依赖国家。

在水电站建设受阻后,巴西总统卢拉颁布法令,要求NGO进入原住民保留地必须获得司法部许可,进入“亚马逊法定区域”还须获得国防部批准。

 

 

对INGO的限制意味着什么?

       虽然民族国家之间的指责成为这一轮打压INGO的表面借口,但输出国和输入国之间的矛盾并不是重点。例如,俄罗斯经常指责美国是INGO的“幕后黑手”。但问题是美国政府不但无力控制这些跨国组织,而且自己也是INGO的目标之一。许多伊斯兰宗教团体、维基解密等网站,都将美国作为批评的对象。实际上,各国政府所对抗的并非彼此,而是公民社会全球化的趋势对国家主权的挑战。

       也是在这种国家对抗社会的过程中,许多刻板印象和传统理论判断受到了质疑,这些原本被认为是可靠的理论判断,如:经济发展程度与公民社会正相关、民主化程度与公民社会正相关等,均已在国际实践中宣告无效。

NGO代表组成人墙,抗议俄罗斯政府

 

第一个破灭的论断是:经济越发展,对INGO就越宽容?

       俄罗斯在经济发展程度并不高的1990年代对INGO表现得比较宽容,INGO在那个时期获得了发展的机遇,但在近年来经济发展速度提升的情况下,反而对INGO采取更严厉的举措。这说明经济发展与公民社会宽容度这两个变量之间,并无显著的关联。甚至在政治权力集中的国家里,经济越发展,国家对INGO的宽容度就越低——因为经济发展让这些国家在行使权力时更有底气。

 

第二个破灭的论断是:政治民主的国家,对公民社会一定宽容?

       民主政治理念与INGO的政治理念是高度契合的。但现实中INGO遭遇的打压不但来自威权国家,也来自民主国家。区别仅仅在于:在经济发展而权力集中的国家,打压INGO是出于权力集中的需要;在经济落后而政治民主的国家,打压INGO是出于经济发展的需要。如印度和巴西都是政治民主而经济落后的国家。特别是在印度,莫迪政府发展经济的意愿非常强烈,而人权NGO和环境NGO经常被认为是阻碍经济发展的因素。对于这些NGO的打压,看起来就像是市场和国家合谋的结果。

印度NGO

 

第三个破灭的论断是:公民社会的影响力可以超越国家?

       冷战后,对全球公民社会的乐观情绪占了上风。许多学者认为国家科层体制将让位于公民社会的扁平化治理。世界公民、全球公民的概念也将超越国界。而主权国家正在让渡越来越多的主权给跨国公司、国际政府间组织、国内公民社会等等。但是,就像公民社会无法超越市场功利一样,它也无法超越民族主义。考察金砖四国限制INGO的名义原因:俄罗斯以民族主义为号召,中国重视国家安全,印度和巴西诉诸经济发展,全都强调国家利益。

       从这些出乎意料的情况来看,INGO在国际和国内法律地位方面所遇到的困境,实际上仍是老问题——全球NGO主体性与国家主体性、资本主体性之间的冲突。在一个片面全球化的过程中,主权国家、跨国资本、NGO三者地位极不平衡,主权国家与跨国资本之间更形成了事实上的同盟。

 

 

文 | 唐昊(华南师范大学政治与行政学院教授)

来源 | 凤凰周刊

转自|中国财富

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